CC BY
63
Мазуренко А.П. К вопросу о методах правотворческой политики
Одной из характерных черт современного российского общества является постоянно повышающееся внимание к праву и законности в правотворческой сфере деятельности государства. Вместе с тем возможности использования правовых средств для достижения стоящих перед государством целей реализуются далеко не полностью, в то время как бурная динамика общественных отношений требует постоянного развития и совершенствования правовых форм и методов, все более полного использования права в решении стоящих перед обществом проблем, в том числе в сфере правотворческой политики.
В начале нового тысячелетия в России происходят сложные и глубокие преобразования и коренные изменения в общественной жизни. Быстро меняются социальные отношения, приводится в соответствие с поставленными временем задачами структура органов государственной власти. Обилие нормативно-правовых актов, принимаемых в нашей стране на различных уровнях управления, свидетельствует о том, что государство стремится урегулировать важнейшие стороны жизнедеятельности общества. И, несомненно, главная роль в этом процессе принадлежит правотворчеству.
По мнению некоторых авторов, правотворчество является одной из форм реализации правовой политики государства наряду с правоприменением и правовым воспитанием. Известно, что любая политика вообще и правовая политика в частности нуждается в выражении вовне, реализации, воплощении на практике - только тогда она будет выполнять свое социальное предназначение. При этом правовая политика, представляющая собой деятельность государства в сфере правового регулирования, должна иметь какую-то оболочку, то есть протекать в каких-то конкретных формах. По мнению А.П. Коробовой, правовая политика реализуется, в первую очередь, в форме правотворчества. Образно выражаясь, законы и другие нормативно-правовые акты подобно зеркалу отражают в себе как удачи, так и просчеты генеральной линии государства в сфере правового регулирования. Именно в форме правотворчества правовая политика обретает свое внешнее выражение, претворяется в жизнь. По результатам (продукту) правотворческой деятельности - правовым нормам - мы можем наверняка судить о том, какова правовая политика, проводимая в Российском государстве, например, насколько она соответствует общепризнанным международным принципам и нормам в сфере правового регулирования, а также теории и практике построения правового государства [1, с. 125].
На наш взгляд, правотворческая политика призвана создавать условия для эффективной правотворческой (в т.ч. законотворческой) деятельности, участвовать в определении ее стратегических целей и решении тактических задач в различных областях общественной жизни.
К сожалению, наиболее существенным недостатком организационно-процессуальной стороны правотворчества является отсутствие научно обоснованной концепции развития законодательства и его взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами. Как отмечается в литературе, время хаотичного накопления законодательных актов прошло. Сложившееся законодательство само должно стать предметом анализа и изучения процессов воспроизводства и развития [2, с. 47-48].
На наш взгляд, здесь особая роль должна отводиться планированию законопроектных работ, являющемуся одним из основных методов правотворческой политики. Как показывает практика, последовательное создание эффективной правовой системы невозможно без научно обоснованного перспективного планирования. При этом стратегия планирования должна ориентироваться на поиск основных параметров, главных направлений развития российской правовой системы. Это обусловлено тем, что планирование законопроектных работ самым тесным образом связано с созданием стабильной, целостной, научно обоснованной системы законодательства, эффективного механизма координации законотворческой деятельности.
В свое время, будучи председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Е.С. Строев высказывался за увеличение числа системных актов, четко связанных друг с другом стратегическим замыслом. По его мнению, «если не будет согласованного законотворческого плана, то мы все время будем блуждать в хаосе мутного потока случайных законов...» [3]. На эту же проблему обращает внимание К.И. Косачев, указывающий что «назрела необходимость поправок в регламент Государственной Думы с тем, чтобы она могла работать на основе стратегического планирования рассмотрения и принятия системных законов, необходимых обществу» [4].
Планирование законоподготовительной деятельности в значительной степени способствует преодолению таких изъянов в нынешней практике законотворчества, как нестабильность правового регулирования, излишняя поспешность в подготовке и принятии законов, несогласованность некоторых
концептуальных положений взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость выбора темы закона от текущего момента, что зачастую ведет к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства.
Текущее и перспективное планирование законоподготовительной деятельности необходимо в целях создания единой и непротиворечивой системы законодательства, упорядочения самого процесса законотворчества. В литературе неоднократно отмечалась необходимость разработки общегосударственной программы законопроектных работ, которая могла бы действительно «обуздать» законодательную стихию, определить последовательность принятия законов, тематическую и функциональную связь между ними.
Подобная программа должна, с одной стороны, исходить из анализа действующего законодательства, адекватно отражать экономическое, социальное и политическое состояние общества, а с другой -основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни и в этом отношении - определенным образом ориентировать законодателя.
Системность - одна их главных составляющих планирования. В зависимости от текущих задач и стратегических целей программы могут утверждаться на один год (ежегодные) и на несколько лет (перспективные). Целесообразно планирование «пакетов» взаимосвязанных законов, что позволит оценить намеченное правовое регулирование в комплексе, избежать ненужного дублирования, противоречий и несогласованностей... [5, с. 116].
Важная функция планирования - определение приоритетных направлений развития законодательства. В программе следует выделять акты, требующие первоочередного принятия, т.е. такие, которые играют роль ключевых, базовых для той или иной сферы, вслед за которыми должны быть приняты другие нормативные правовые акты. Отсюда очевидна приоритетность разработки таких важнейших актов, как федеральные конституционные законы и кодексы.
Помимо перспективных программ, имеющих комплексный характер, или в дополнение к ним могут разрабатываться специализированные программы, направленные на упорядочение одной из достаточно крупных и важных сфер общественных отношений, например: финансов, сельского хозяйства, экологии и т.п. При необходимости могут готовиться программы (планы), предусматривающие одновременную подготовку как законодательных, так и президентских и правительственных нормативных правовых актов.
Планирование как метод правотворческой политики достаточно успешно реализуется в правотворчестве субъектов Российской Федерации. Очевидно, что программы правотворческих работ в субъектах Федерации должны отличаться от аналогичных федеральных программ как по объему и структуре, так и по содержанию. При этом субъектам Федерации целесообразно планировать больше актов по конкретным, насущным проблемам жизни региона, а не дублировать механически темы и перечни актов, принимаемых на федеральном уровне, что ведет к правовой инфляции, снижает авторитет закона, потенциал собственных правовых актов субъектов Федерации.
Конституция РФ, разграничивая нормотворческую компетенцию между Федерацией в целом и ее субъектами, особо вычленяет сферу их совместного ведения. Отсюда, по мнению С.В. Полениной, вытекает необходимость формировать правотворческую политику таким образом, чтобы развитие законодательства Федерации и ее субъектов по соответствующим вопросам планировалось и прогнозировалось как некое целое, скоординированное предметно и по срокам [6, с. 194-196].
В связи с этим более подробно остановимся на роли юридического прогнозирования как одного из важных методов правотворческой политики. Прогнозирование - это один из существенно важных моментов всего процесса подготовки и принятия правовых актов. В структуре действующего права должны выражаться не только идеологические, политические и правовые взгляды дня сегодняшнего, но и должна быть заложена концепция будущего развития государства и права. Юридическое прогнозирование, по мнению Р.О. Халфиной, - это систематическое и непрерывное исследование будущего состояния государственно-правовых процессов, темпов их протекания и конкретных сроков их исполнения [7, с. 181].
В литературе все чаще высказывается мнение о том, что правотворческая политика страны должна опираться на научную концепцию развития нормативных актов, на четкие научные представления о будущем развитии и состоянии российского законодательства и об оптимальных путях его совершенствования. Прогнозирование законодательной деятельности следует рассматривать как необходимый элемент правотворческой политики государства. Среди основных задач прогнозирования можно выделить следующие:
- получение на основе анализа эмпирических данных научной прогностической информации о тенденциях развития законодательства;
- выявление социальных потребностей и круга тех общественных отношений, которые в будущем должны быть урегулированы в законодательном порядке;
- определение наиболее перспективных форм и методов правового регулирования общественных отношений;
- определение первоочередности подготовки законодательных и иных нормативных актов.
С возрастанием сложности общественных отношений должны быть созданы правовые нормы и институты, призванные урегулировать их. Право, проникая в глубинную структуру общественных отношений, должно активно откликаться на изменения, происходящие в общественной жизни. Роль прогностической информации при этом сильно возрастает, так как для формирования оптимальных государственных решений она становится жизненно необходимой [8, с. 291-292].
В недалеком прошлом объектом юридического прогнозирования были наиболее глобальные характеристики государства и права. Прогноз осуществлялся на макроуровне системы, то есть на уровне общих закономерностей развития общества.
В современных условиях общественная и государственная практика формирует потребности в таких прогностических знаниях, которые смогут быть использованы непосредственно в практической деятельности государства. Так, например, при разработке модели правовой нормы необходимо предвидеть ее социальную эффективность, то есть изменения в социальной реальности и общественных отношениях, которые могут наступить и в действительности наступят, когда данная правовая норма начнет действовать.
На сегодняшний день можно выделить несколько объектов прогнозирования:
1) развитие законодательства в целом и его общих закономерностей;
2) тенденции в развитии отдельной отрасли законодательства, так называемое отраслевое прогнозирование;
3) прогнозные оценки отдельно взятого правового института;
4) тенденции и перспективы развития отдельной правовой нормы.
Задача прогнозирования, осуществляемого на уровне законодательства в целом, - это предвидение всех свойств законодательства как сложной социальной системы правовых норм и институтов. Знания, получаемые на этом этапе прогнозирования, имеют определяющее значение для других уровней законодательства. Предвидение развития законодательства в целом является одной из важнейших задач юридического прогнозирования. Сегодня необходимо говорить об оптимальном сочетании двух взаимно дополняющих начал - централизации и децентрализации в этом едином процессе.
Следующим уровнем прогнозирования является уровень конкретной отрасли законодательства. По предметному критерию содержание отраслевого прогноза можно свести к следующему: свободы и права граждан, государственное управление, экономическая система, правовое регулирование хозяйственной деятельности.
Прогноз на уровне отдельной отрасли законодательства должен вестись на этапе разработки и составления планов развития отрасли права, представленной рядом законодательных актов. Проблема противоречия одного законодательного акта другому может быть частично решена, если уже на этапе его разработки будут просчитаны и учтены все варианты развития той или иной отрасли законодательства.
Прогнозирование правового института осуществляется путем оценки состояния элементов в настоящее время и ожидаемых тенденций развития в будущем.
Последний уровень прогнозирования - это уровень правовой нормы. Р.О. Халфина предлагает считать правовую норму моделью будущего общественного отношения, образцом деятельности и поведения тех социальных субъектов, на которых законодатель распространяет регулирующую силу и действие данной правовой нормы [7, с. 200-202].
Данная модель исходит из представления об основных задачах и целях, которые стоят перед определенной отраслью законодательства.
Все вышеперечисленные объекты и задачи прогнозирования нельзя рассматривать разрозненно, так как они тесно связаны и логически дополняют друг друга. Отдельно взятая правовая норма или правовой институт - лишь элементы нормативной системы более высокого порядка, такого, как система законодательства в целом. Поэтому прогнозирование каждого из указанных элементов дает возможность наиболее полно и обосновано выполнить прогноз всех остальных элементов.
Источником прогностических оценок и выводов о будущем состоянии законодательства должна служить «идеальная модель» состояния законодательства. Идеальной моделью должен стать образ совершенного состояния законодательства данной страны. Отсюда, перспективным методом прогнозирования развития уровня законодательства может стать метод сравнения реального состояния законодательства и его идеальной модели. Источником прогнозов в данном случае может стать
неудовлетворительное состояние той или иной сферы правового регулирования. Выявленное расхождение между «идеальной моделью» и реальным положением дел покажет, какие наиболее важные изменения законодательства в будущем должны произойти.
Необходимость углубленного научного анализа взаимосвязей законодательства и особенностей социально-экономического и политического развития уже отмечалась в юридической литературе. Однако теоретические вопросы закономерностей развития законодательства далеки еще от своего позитивного решения и детального научного рассмотрения. Отсутствие последовательной концепции развития законодательства в немалой мере служит препятствием для прогностических исследований, поскольку не выявлены закономерности и тенденции развития данного процесса. Такая концепция должна включать в себя оценки современного состояния законодательства и намечать оптимальные пути его дальнейшего совершенствования.
Прогнозирование, осуществляемое в процессе правотворчества, представляет собой часть юридического прогнозирования. Такое прогнозирование должно осуществляться на основе применения специальных научных методов и средств для получения прогностической информации об основных тенденциях развития законодательства и о его будущем состоянии. По мнению Т.С. Юриной, целью этого прогнозирования является выявление и учет потребностей в законодательном урегулировании общественных отношений, научное предвидение ближайших и отдаленных последствий действия законодательных актов, их эффективности, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования [6, с. 292-295].
Юридическое прогнозирование - это не просто сумма логических суждений и высказываний о будущем состоянии государственно-правовых объектов, а специально организованное исследование, ведущееся по определенному плану или программе. Следует обратить внимание на такие свойства прогностических исследований, как системность, непрерывность, комплексность.
Такие теоретические исследования в области правотворчества плодотворны и обогащают науку лишь тогда, когда они тесно связаны с решением проблем реальной жизни. Поэтому так необходимо организовать данные исследования в области государственного права, гражданского права, уголовного права и т.д. Прогноз даст объективные основания для разработки и составления как краткосрочных, так и долгосрочных планов развития отдельных отраслей законодательства. В свою очередь, прогнозы и планы развития отдельных отраслей законодательства должны быть объединены в единую концепцию законодательства РФ.
В теоретических работах юристов содержится большое количество научных положений, характеризующих оптимальное развитие и состояние законодательства. Одним из таких элементов является его обозримость, то есть такое состояние законодательства, которое допускает возможность обращаться со всем массивом законодательных актов как с единым целым. Другими словами, речь идет об определенном уровне компактности законодательства, всего нормативного материала.
В этой связи роль прогнозирования и планирования как основных методов правотворческой политики состоит в формировании научной основы будущего закона, в выявлении социальных проблем и задач, требующих законодательного регулирования, в подготовке и обосновании вариантов законов и их возможных последствий, в отборе предмета законов и определении порядка их разработки. При этом выясняется ценность вариантов законопроектов, исключающая формальный подход к принятию закона. В результате создаются гарантии реального и эффективного действия законодательных актов.
Среди методов, используемых в целях выстраивания научно-обоснованной правотворческой политики, следует выделить также метод социально-правового моделирования. Социально-правовое моделирование является одним из элементов информационного обеспечения правотворческой деятельности. Оно выполняет функции поддержки принятия решений в законодательном и других процессах правотворчества. Эффективность применения метода социально-правового моделирования и прочих элементов информационного обеспечения в правотворческой политике будет тем выше, чем более полно соответствует содержание системы информационного обеспечения потребностям субъектов правотворческого процесса.
Средства и методы моделирования в решении задач правотворчества могут найти применение как при оценке предлагаемого нормативно-правового акта по существу, так и при формально-юридическом анализе текста проекта такого акта.
С одной стороны, очевидно, что применение средств социально-правового моделирования для оценки эффективности предлагаемого проектом прогнозирования последствий введения нормативного правового акта в действие становится мощнейшим средством поддержки принятия решений по существу регулирования, поскольку позволяет рассмотреть различные варианты «развития событий», не прибегая к
практике «эксперимента с народонаселением». Иными словами, применение средств социально-правового моделирования способно обеспечить поддержку выбора наилучшего решения в какой-либо конкретной ситуации, что, по сути, и является главной задачей всех без исключения органов государственной власти.
С другой стороны, основным и наиболее разработанным вопросом в развитии средств и методов социально-правового моделирования является алгоритмизация социально-правовых процессов и определение их взаимной корреляции. Как считает Е.В. Скурко, успех алгоритмизации и определения корреляционных зависимостей социальных факторов, в свою очередь, определяется накоплением эмпирических данных и деятельностью, связанной с их обработкой и анализом [9, с. 103-104].
Кроме того, перспектива развития возможностей моделирования и прогнозирования связана с научно разработанными теориями и концепциями (например, с концепцией экономической безопасности, экологической безопасности, теорией роста народонаселения и т.п.) и мерами, предлагаемыми учеными в направлении их обеспечения. Основной же задачей является развитие процессов интеграции научно-теоретических, научно-практических и научно-технических разработок самых различных отраслей знаний в поддержку деятельности законодателя и других субъектов правотворчества, а также встречная заинтересованность законодателя в работе с социально-правовыми моделями.
В связи с необходимостью выстраивания четкой и целенаправленной правотворческой политики и совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают также сравнительно-правовые исследования. Объектом таких исследований должны быть законы развитых зарубежных государств, стран СНГ и законодательные акты субъектов Федерации, взятые как в статическом, так и динамическом измерении.
Принимая во внимание достаточно длительный период деятельности палат Федерального Собрания РФ и региональных парламентов, целесообразно предложить использование методов анализа и синтеза результатов правотворческой деятельности соответствующих субъектов правотворческой политики, а также статистических и конкретно-социологических исследований. Учитывая богатый опыт правотворческой деятельности советского периода и дореволюционной России, необходимо назвать также метод историко-правовых исследований проблем отечественной правотворческой политики, а также иные научно-правовые методы.
Их использование будет способствовать развитию как общероссийской, так и региональной правотворческой политики, поможет поднять на новый качественный уровень обеспечение субъектов правотворческой политики разнообразными приемами и способами совершенствования правотворческой деятельности и, в конечном итоге, создаст условия для достижения стоящих перед ней целей.
Литература
1. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000.
2. Шапсугов Д.Ю. Проблемы научно-организационного обеспечения нормотворческой деятельности органов государственной власти // Региональное законодательство: практика и пути совершенствования. Ростов-на-Дону, 2004.
3. Строев Е.С. Прошла пора выживания, наступила пора созидания // Парламентская газета. 2001. 24 июля.
4. Косачев К.И. Как избавиться от законов-пустышек // Российская газета. 2002. 9 июля.
5. Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н., Желялетдинова З.С. Законодательные программы субъектов Российской Федерации // Закон: создание и толкование. М., 1998.
6. Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003.
7. Халфина Р.О. Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
8. Юрина Т.С. О роли юридического прогнозирования // Вестник Волжского университета им. Татищева. 2001. № 14.
9. Скурко Е.В. Метод социально-правового моделирования в решении задач правотворчества // Государство и право. 2003. № 1.
