CC BY
560
ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА
РОМАНОВ Игорь Борисович
Аннотация. В статье сопоставляются различные точки зрения известных российских ученых о правотворческой политике как о научном понятии, выделяются признаки данного социального явления, приводится авторское определение; анализируется содержание и особенности реализации основных принципов правотворческой деятельности; дается обоснование стратегии и тактики правотворческой политики как самостоятельных категорий юридической науки.
Annotation. In article various points of view of known russian scientists about law-making policy as about scientific concept are compared, signs of this social phenomenon are allocated, author’s definition is given; the contents and features of realization of the basic principles of law-making activity is analyzed; justification of strategy and tactics of law-making policy as independent categories of jurisprudence is given.
Ключевые слова: правотворчество, правотворческий процесс, правотворческая политика, оптимизация правотворческой деятельности, правотворческие стандарты.
Key words: law-making, law-making process, law-making policy, optimization of law-making activity, law-making standards.
Правотворчество является важнейшей формой реализации правовой политики государства, поэтому естественно, что к этой деятельности, степени ее эффективности обоснованно предъявляются особые, повышенные требования. Право в законах и других правовых актах должно соответствовать своему предназначению, выражать интересы личности и государства. Поэтому важное значение для правотворческой деятельности имеет исследование, выяснение объективных закономерностей и тенденций, присущих не только правовому регулированию, но и правовому развитию в целом.
В этой связи А.П. Коробова пишет: «Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики государства наряду с правоприменением и правовым воспитанием»1. Данную точку зрения разделяет А.В. Малько, который считает, что правовая политика современной России должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т.п.
В литературе отмечается, что любая политика вообще и правовая политика в частности
нуждается в выражении вовне, реализации, воплощении на практике. Только тогда она будет выполнять свое социальное предназначение. При этом правовая политика, представляющая собой деятельность государства в сфере правового регулирования, должна иметь какую-то оболочку, то есть протекать в каких-то конкретных формах. По мнению ряда авторов, правовая политика реализуется в первую очередь в форме правотворчества2. Это существенно влияет на правосозидательный процесс, поскольку правовая политика развивается: подвергается корректировке, конкретизируется, дополняется, обретает доступную для восприятия форму. Образно выражаясь, закон и другие нормативные правовые акты, подобно зеркалу, отражают в себе как удачи, так и просчеты генеральной линии государства в сфере правового регулирования3.
Думается, что правотворческую политику, безусловно, следует считать одним из определяющих факторов совершенствования правового регулирования. Подтверждается это тем, что правотворческая политика имеет свои определенные цели, осуществляется на основе определенных, в том числе присущих только ей, принципов, с использованием специфиче-
1 Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реа- 2 Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Правотворческая полити-
лизации, приоритеты в современной России : дис. ... канд. юрид. ка: общетеоретический аспект. М., 2005.
наук. Самара, 2000. С. 7-8. 3 Коробова А.П. Указ. соч. С. 124-125.
ских форм и методов, направлена на достижение совершенно конкретных результатов, а именно: на создание научно-обоснованного, сбалансированного и непротиворечивого законодательства, соответствующего основным при-
„ „ 4
оритетам российской правовой политики .
А.П. Коробова полагает, что в форме правотворчества правовая политика обретает свое внешнее выражение, претворяется в жизнь. По результатам (продукту) правотворческой деятельности - правовым нормам - мы можем наверняка судить о том, какова правовая политика, проводимая в Российском государстве, например, насколько она соответствует общепризнанным международным принципам и нормам в сфере правового регулирования, а также теории и практике построения правового государства. Более удачной, на наш взгляд, является позиция С.В. Полениной, которая отмечает, что правовая политика, при всем многообразии характеристик и определений этого явления, понимается и воспринимается в обществе в первую очередь как политика правотворческая. Такое положение не случайно, поскольку, будучи закрепленной в преамбулах, определениях и статьях законов и иных нормативных правовых актов, правовая политика приобретает наиболее ясную и доступную для широкого обозрения и ознакомления населением форму5.
С этой точкой зрения не соглашается О.Ю. Рыбаков, который считает, что, хотя правотворческая форма реализации правовой политики - важнейшая функция, именно она во многом характеризует направленность, стратегические основы правовой политики, однако абсолютизировать, выделять ее в качестве самой главной формы реализации правовой политики вряд ли обоснованно. Ибо известно, что любые, самые правильные, справедливые, выверенные решения в области правотворчества останутся нереализованными в полной мере, если не будут подкреплены сильной политикой в области правоприменения6. Думается, что с этим мнением трудно не согласиться. Вместе с тем, справедливости ради, нужно заметить, что никто и не настаивает на абсолютизации роли правотворческой политики. Мы говорим, что это одна из основных разновид-
4 Калинин А.Ю. Стратегия правотворческой деятельности современной России // Человек: преступление и наказание. 2009. № 3. С. 56-59.
5 Поленина С.В. Правотворческая политика. М., 2007.
С. 180.
6 Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики //
Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. С. 9.
ностей правовой политики, разработка концепции которой имеет важное теоретическое и практическое значение. Такая политика призвана создавать условия для эффективной правотворческой (в том числе законотворческой) деятельности, участвовать в определении ее стратегических целей и тактических задач.
В организационном аспекте действие политико-правового фактора законодательной деятельности выражается в функционировании различных элементов правовой системы, в первую очередь системы органов государственной власти. Как подчеркивает С.В. Поленина, именно эти органы и формируют правотворческую политику, которая, какие бы субъекты ни участвовали в ее образовании, всегда остается политикой государственной7. На наш взгляд, с данной точкой зрения можно согласиться лишь отчасти. В демократическом обществе круг субъектов правотворческой политики достаточно широк. Это и население, непосредственно участвующее в правотворчестве путем проведения референдумов и свободных выборов, это и различные общественные объединения, и судебные органы, и представительные органы местного самоуправления и т.д. и т.п. Поэтому говорить о том, что правотворческая политика всегда остается государственной, то есть проводимой исключительно государственными органами, можно только в отношении законотворчества, но не правотворчества в целом, как деятельности, осуществляемой всеми перечисленными выше субъектами.
Похожей точки зрения придерживается Е.С. Селиванова, которая полагает, что субъектами правотворческой политики могут быть как государство, так и различные общественные силы, политические институты. Она определяет правотворческую политику как деятельность по формированию и управлению правотворческим процессом. Такая деятельность, по ее мнению, носит осознанный, рационально-волевой характер и должна быть направлена на совершенствование системы правовых средств, формирование эффективной системы законодательства.
Как полагает А.П. Мазуренко, правотворческая политика должна базироваться на специфических, присущих прежде всего ей, принципах, к числу которых он относит научную обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность8.
7 Поленина С.В. Указ. соч. С. 183-184.
8 Мазуренко А.П. Региональная правотворческая политика : моногр. / под ред. А.В. Малько. Ставрополь, 2006. С. 39.
Из числа этих принципов, на наш взгляд, в первую очередь следует выделить принцип научности. Р.О. Халфина подчеркивает, что научная обоснованность правотворческой деятельности имеет определяющее значение для эффективного правотворческого решения9. Если вспомнить об объективно существующей тесной связи правотворческой политики с правотворческой деятельностью, то нужно признать, что это высказывание одинаково верно и в отношении правотворческой политики. Необходимо научное обоснование как организации правотворческого процесса, так и принимаемых правовых актов. Научно обоснованная организация правотворческого процесса, правильная законодательная процедура, грамотное использование средств и приемов юридической техники создают предпосылки для выработки и принятия качественных законов, обеспечивают их авторитет.
На наш взгляд, следует согласиться с мыслью о том, что потребность в научном обеспечении и обосновании правотворческой политики и всего процесса законотворчества связана с усложнением подлежащей правовой регламентации материи, а также с ростом и расширением демократических начал создания и совершенствования законодательства. Как справедливо отмечает С.В. Поленина, участие научно-исследовательских институтов, вузов, отдельных ученых и специалистов в формировании правотворческой политики, создании планов развития законодательства, в разработке концепций будущих законов и в отработке их текста выступает как одна из форм участия заинтересованной общественности в процессе законотворчества. В этой связи одним из важных направлений совершенствования правотворческой политики и тем самым законодательной деятельности является повышение внимания формирующих политику государственных органов и законодателя, к общественному мнению, в том числе к активному участию населения в правотворчестве10.
Верность приведенных тезисов подтверждается тем, что общество должно быть застраховано от решений (законов и иных нормативных правовых актов), которые в силу тех или иных обстоятельств могут быть приняты в ущерб жизни и здоровья граждан, а средства налогоплательщиков станут расходоваться не-
9 Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
С. 37.
10 Поленина С.В. Указ. соч. С. 191-192.
достаточно эффективно. Из этого следует, что в демократическом обществе граждане не должны быть отстранены от решений, важных для их жизнедеятельности. Поэтому можно поставить вопрос об обязательности участия в проведении оценки регулирующего воздействия законодательства общественных (негосударственных) или политических структур. Тогда оценка регулирующего воздействия станет общественной и будет базироваться на добровольном привлечении населения (общества) к экспертной деятельности социальнозначимых объектов (законов, проектов, программ, решений и т.д.), в деятельности которых выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим потребности и интересы социальной общности, как совокупности индивидов, отличающихся целостностью, выступающими самостоятельными субъектами социального действия.
В процессе правотворчества необходимо учитывать также объективные тенденции развития общества, чему, несомненно, способствуют прогнозирование и планирование. На наш взгляд, последнее нужно рассматривать и как выражение принципа предсказуемости и планомерности правотворческой политики и как стадии первого этапа правотворческой (законодательной) деятельности. Без основы на них неизбежна хаотичность при формировании как федерального законодательства, так региональных и местных правовых систем. Не случайно в последнем Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации сказано: «Принцип предсказуемости включает в себя прогнозирование и предвидение действия закона и его воздействие на социальную среду, учитывая возможные риски»11.
Ученые единодушно признают прогнозирование и планирование правотворческой деятельности как целесообразное и позитивное явление12. В литературе подчеркивается, что
11 Поленина С.В. Указ. соч. С. 191-192.
12 Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. № 11 ; Самощенко И.С. Планирование законодательства в СССР // Там же. 1983. № 3 ; Казьмин И.Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Проблемы законотворчества Российской Федерации : тр. 53 / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения. М., 1993. С. 73-83 ; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 49-50 ; Юрина Т.С. О роли юридического прогнозирования // Вестн. Волж. ун-та им. Татищева. 2001. № 4.
данные принципы суть формы внедрения научных основ в правотворческую деятельность13. Планирование целесообразно предварять прогнозированием, представляющим собой форму познания будущего состояния государства и права. В ходе прогнозирования осуществляется сбор и обобщение экономической, социальной, политической, юридической и иной информации, с помощью которой определяются перспективы развития правовой системы и ее отдельных элементов, оцениваются возможные объекты законодательного регулирования. Важное значение имеет также прогнозирование эффективности действия будущего закона, позволяющее учесть последствия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования14.
Следует подчеркнуть, что принцип системности является еще одним из специфических принципов правотворческой политики. Для того чтобы быть эффективной, правотворческая политика должна исходить из того факта, что правовое регулирование представляет собой многоуровневую иерархическую систему. Нормы права могут устанавливать как общие правила поведения во всех областях жизнедеятельности отдельных людей и общества в целом, так и специальные правила, зависящие от характера конкретных отношений и специфики их реализации на практике. При определении уровня, на котором следует регулировать те или иные общественные отношения, в ходе формирования правотворческой политики должно действовать общее для всякой управленческой деятельности правило, а именно: правотворческие решения необходимо принимать на том уровне, на котором имеются наиболее подробная информация и оптимальная возможность ее оценки и использования. Нарушение требования системности в ходе формирования правотворческой политики и в процессе самого правового регулирования влечет за собой немедленные негативные последствия: право прекращает действовать, а нормы законов перестают оказывать воздействие на мотивацию поведения граждан, юридических лиц и органов государственной власти. Сохранение единой системы законодательства Российской Федерации, предотвращение правовых конфликтов между Федераций и ее субъ-
ектами - важнейшая стратегическая цель правотворческой политики.
Рассмотренные принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Только применяемые в системе, они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных правовых актов. Отступление от них ведет к произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению эффективности правового регулирования15.
Учитывая вышеизложенное, выделим следующие отличительные признаки правотворческой политики: 1) выступает как единый политико-правовой фактор правотворческой деятельности, основывается на ней и непосредственно воздействует на процессы создания и совершенствования системы права; 2) характеризуется многосубъектностью: в ее формировании и осуществлении принимают участие депутаты и работники аппаратов представительных органов власти, все без исключения субъекты законодательной (правотворческой) инициативы, представители научных организаций, различные субъекты гражданского общества, граждане РФ; 3) отличается многоуровнево-стью (осуществляется на различных ступенях (уровнях) государственной и общественной организации); 4) базируется на требовании обязательного использования научного потенциала в ходе законоподготовительных работ и процессе принятия нормативных правовых актов; 5) использует инструменты прогнозирования и планирования, основывающиеся на проведении социологических исследований, мониторинге действующего законодательства и правоприменительной практики, сравнительноправовых исследованиях, правовом моделировании и т.п.; 6) носит системный характер, заключающийся в стремлении к созданию взаимосогласованного, беспробельного и целостного законодательства.
Таким образом, под правотворческой политикой следует понимать научно обоснованную, планомерную и системную деятельность, направленную на обеспечение необходимых условий для эффективного правотворчества, осуществляемого на различных уровнях государственного и общественного управления.
Правотворческая политика является мощным фактором, организующим правовую
13 Научные основы советского правотворчества. С. 247. 15 Комаров С.А., Калинин А.Ю. Эффективность правового
14 Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное регулирования и адекватность процессов правообразования //
прогнозирование. М., 1993. Юридическая мысль. 2011. № 5. С. 43.
жизнь как совокупность многообразных форм правового бытия, в котором находят отражение специфика и уровень правового развития государственно-организованного общества.
В юридической науке проблема правового развития анализировалась преимущественно в контексте правового прогресса, его соотношений с другими смежными юридическими категориями16. Развитие - это многоуровневый, разноплановый и многоэтапный процесс. Правовое развитие выступает в качестве особого состояния правовой жизни общества, которое отличается качественным, комплексным, необратимым и целенаправленным изменением свойств правовой системы в целом или ее отдельных элементов. Познание закономерностей правового развития предоставляет возможность управлять процессами развития, осуществлять целенаправленное изменение системы правовых средств и механизмов воздействия на общественные отношения, оказывать эффективное организующее воздействие на правовую жизнь в целом.
В философской и социологической литературе отмечается, что развитие имеет дело только с системными явлениями, с конкретными материальными и духовными системами. «Вне конкретных систем нет никакого развития»17. Одной из таких систем является правовая, которая находится в диалектической и конкретной взаимосвязи с другими социальными системами. О правовом развитии следует говорить применительно к правовой системе. Последняя представляет собой нормативно-упорядочивающую часть правовой жизни. Совершенствование и развитие как правовой системы в целом, так и отдельных ее элементов российского общества «будет содействовать
обогащению и оптимизации его правовой жиз-
18
ни» .
Правовое развитие можно определить как комплексное, качественное, необратимое и целенаправленное изменение системы базовых правовых средств и социально-юридических механизмов регулирования общественных отношений. Понятие развития применительно к сфере права - это не простое раскрытие заложенных в правовой системе свойств, ее по-
16 Барсуков А.Ю. Правовой прогресс как юридическая категория : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
17 Алексеев П.В., Панин А.В. Философия. М., 2000. С. 522.
18 Малько А.В. Правовая политика как способ организа-
ции правовой жизни // Российская правовая политика. М., 2003.
С. 159.
тенциала. Необходимость правового развития обусловливается тем, что правовая система по тем или иным причинам не может ограничиваться существующими формами функционирования. Тем самым «объект как бы оказывается вынужденным выйти на иной уровень функционирования, прежде недоступный и невозможный для него, а условием такого выхода является изменение организации объекта»19.
Правовое развитие немыслимо без направляющей роли правовой политики. В сочетании понятий «правовое развитие» и «правовая политика» демонстрируется связь изменений в политико-правовой реальности с активной преобразующей деятельностью, осуществляемой в этой сфере государством и различными субъектами общественно-политической жизни. Совершенно логичной в этой связи выглядит позиция К.В. Шундикова, рассматривающего правовую политику как особую социальную практику20.
Поскольку политика есть функциональная подсистема общества, обеспечивающая функцию коллективного целедостижения, постольку достижение конечных целей правового развития, определяемых в общем виде как создание правового государства, возможно только на основе солидарного действия государства как основного субъекта правовой политики с гражданским обществом. В рамках единой стратегической и тактической модели правовой политики возможна более эффективная координация усилий государства и гражданского общества в области правового обеспечения надлежащего и оптимального функционирования общественных отношений и правового развития общества.
Правовая политика является одним из целенаправленных факторов, организующих правовую жизнь. Приоритеты правовой политики, ее цели формируются не только через реализацию властной функции общества (государства), но и путем развития господствующих в обществе представлений о целесообразном и справедливом и их последовательном отражении в социальной практике, которая служит формой реализации правовой политики и обеспечения ее адекватного содержания.
Активным участником правовой жизни является носитель интереса, который воплоща-
19 Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. М., 1978. С. 189-190.
20 Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект) : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.
ется в правовых предписаниях и требованиях, а интересы могут быть как частными, так и публичными.
Правовая политика по своей сути - это наиболее оптимальная форма организации правовой жизни и правового развития общества. «Такая политика тактически направлена на совершенствование всего комплекса правовых средств, на обеспечение реализации поставленных обществом и государством задач юридическими ресурсами, а стратегически - на использование данных ресурсов для обеспечения наиболее оптимального развития всех сфер социальной жизни»21.
Правовая политика может рассматриваться как стратегия и тактика правового развития общества. Определение правовой политики вызывает некоторые трудности, обусловленные тем, что: 1) данная проблема стала разрабатываться сравнительно недавно как в целом более широкая категория «юридизации политики», где политика подчинена праву, основывается на нем и реализуется в сфере его действия; 2) поставленная задача сложна, поскольку правовая политика, сочетая в себе «стратегию и тактику развития правовой жизни, ориентиры (цели и средства) для нее»22, активно влияет на формирование взаимоотношений государства и общества, преобразуя политикоправовую реальность в соответствии с социальными потребностями.
Правовая стратегия включает в себя закономерности правового развития, определяет задачи и цели как в целом правовой системы, так и ее отдельных элементов, распределяет правовые ресурсы по отдельным направлениям функционирования и развития правовой системы, правового развития общества. Стратегия представляет определенные стандарты целедо-стижения, основу выработки определенных целей, направление совокупной целевой деятельности. Правовая политика как стратегия правового развития - наиболее общее, магистральное, основанное на господствующих правовых идеях направление правового развития общества. В практическом плане правовая стратегия преимущественно связана с реализацией правотворческой функции высших орга-
21 Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С. 8.
22 Малько А.В. Правовая жизнь и правовая политика // Государство и право на рубеже веков: Проблемы теории и истории :
материалы Всерос. конф. М., 2001. С. 18.
нов государственной власти. Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и другие высшие органы государственной власти участвуют в формулировании стратегии правового развития российского общества, что отражается в принимаемых ими правовых актах. Политико-правовой основой стратегии государственной политики в сфере права являются общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ, законодательство РФ, определяющие направления правового развития государства и общества. О правовой стратегии можно говорить только тогда, когда принимаемые правовые акты, послания Президента РФ Федеральному Собранию и иные политические акты подчинены единой идейной основе, аккумулирующей в себе общие цели и задачи политикоправового развития. Наиболее оптимальной формой выражения такого организующего, стратегического начала является правовая политика как концепция и доктринальный документ.
Основы правовой стратегии задаются действующей Конституцией. Так, во вводной части Основного Закона указываются положения, которые лежат в основе всех конституционных норм и иных правовых актов: утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; сохранение государственного единства, признания равноправия и самоопределения народов; возрождение суверенной государственности России и сохранение исторически сложившегося единства страны; утверждение незыблемости демократического развития и др.
Правовое развитие, подчиняясь общим закономерностям социального развития, предполагает сохранение незыблемой основы правовой системы. «Сохранение исходного состояния или основы... только и делает возможным осуществление закономерностей развития»23. Понятие стратегии правового развития тесно связано с понятием тактики, которое является подчиненным по отношению к первому. Тактика представляет собой совокупность приемов и средств для достижения намеченной цели. Если стратегия правового развития связана с определением наиболее приоритетных общих целей и задач, концептуальных подходов развития правовой системы общества, то правовая
23 Свидерский В.И. О некоторых особенностях развития // Вопросы философии. 1985. № 7. С. 27-28.
тактика должна пониматься как система последовательных действий и политико-правовых операций, связанных с решением конкретных политических (управленческих) задач в сфере права и на его основе.
Тактика правового развития может быть определена как система конкретных научных положений и основанных на них рекомендаций, а также правил, приемов и средств по формированию и осуществлению деятельности в направлении планомерного преобразования правовой жизни общества. Концепция правовой политики как тактическое решение - это способ достижения стратегических целей. Понимание правовой политики как стратегии и тактики правового развития российского общества является основой подготовки различных концептуальных, доктринальных, программных и иных документов, определяющих конкретные тактические цели, принципы и направления деятельности государства в правовой сфере. Правовая политика как стратегия и тактика правового развития российского общества может быть рассмотрена в трех взаимосвязанных аспектах: во-первых, правовая идеология, правовые идеи, которые влияют на
характер правовой политики и формирование стратегии правового развития общества (идейно-аксиологический аспект); во-вторых, это конкретные программы, установки, цели, задачи и т.п. (теоретико-программный, телеологический аспект); в-третьих, совокупность реальных отношений, возникающих как результат осуществления правовой политики в реальности, фиксирующих момент правового развития общества (социально-практический аспект).
Так, правовое развитие совершается на основе стратегии и тактики планомерного преобразования механизма правового регулирования и совершенствования правовых средств и, как результат эффективной правовой политики, является реальным фактором повышения качества жизни человека и общества. Стратегическое и тактическое планирование правового развития российского общества связано с существенным увеличением количества нор-мативно-упорядочивающих предписаний, правовых актов, необходимостью совершенствования правовых средств в процессе укрепления демократических принципов и становления правового государства.
