CC BY
137
А.П. Мазуренко
ПРИНЦИПЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Статья посвящена исследованию основных базовых принципов правотворческой политики. Приводятся различные точки зрения, касающиеся содержания принципов, закрепленных в Конституции РФ, анализируются особенности таких специфических принципов правотворческой политики, как научная обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность.
Ключевые слова: правотворческая деятельность, правотворческая политика, научная обоснованность, системность, предсказуемость, планомерность.
Обращаясь к проблеме принципов правотворческой политики, следует акцентировать внимание на сущности правотворчества как одной из базовых категорий рассматриваемого явления. Так, по мнению Д.А. Керимова, правотворчество, или процесс создания права, есть важнейшая составляющая правового регулирования. Оно имеет существенное значение для дальнейшего совершенствования последнего и усиления роли права в целом [1, с. 90].
Правотворчество включает в себя ряд ступеней, этапов, обязательных элементов и протекает под воздействием множества факторов социальной действительности, в своей совокупности и диалектическом сочетании определяющих сущность той или иной правовой нормы, ее содержание и форму, ее положение в системе, отрасли и институте права, ее назначение и роль в жизни общества. Думается, что правотворческую политику, безусловно, следует считать одним из таких определяющих факторов. Подтверждается это тем, что правотворческая политика имеет свои цели, осуществляется на основе определенных, в т.ч. присущих только ей, принципов, с использованием специфических форм и методов, направлена на достижение соответствующих результатов, а именно: на создание научно обоснованного, сбалансированного и непротиворечивого законодательства, соответствующего основным приоритетам российской правовой политики.
Подобного рода деятельность представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в свете правовых принципов. Она, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, т.к. переводит на язык права потребности общественной жизни [2, с. 137]. Таким образом, очевидно, что правотворческая политика должна строиться на системе определенных принципов и, в первую очередь, принципов, разработанных правовой политикой и представляющих собой основные начала правового регулирования в сфере правотворчества.
В научной литературе предлагаются различные варианты сочетания принципов правотворчества.
В одних случаях к ним относят демократизм и гласность, профессионализм, законность, научный характер [3, с. 413-415], в других - строгую дифференциацию правотворческих полномочий, планирование [4, с. 238-240], в третьих - народный характер, научность, связь с правоприменительной практикой [5, с. 321-324]. В своей совокупности они отражают идеи, основные положения осуществления правотворчества, его задачи и цели. То же самое можно сказать и о принципах правотворческой политики, имеющие вместе с тем и свои особенности.
Исходные принципы правотворческой политики, общие перспективы, основные направления и стратегия развития законодательства в концептуальном виде закреплены в Конституции РФ. Так, в ст. 10 Основного закона провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Свое развитие применительно к законодательной власти он получил в ст. 94 Конституции, согласно которой парламент
России - Федеральное собрание является общефедеральным представительным и законодательным органом страны. Указанный принцип определяет основную функцию законодательного органа - создание законов, содержащих общеобязательные правила поведения. Реализация же данных правил возлагается на органы исполнительной и судебной власти. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет участие в законодательном процессе главы исполнительной власти (президента, губернатора), который наделяется рядом полномочий, выступающих в качестве «сдержек и противовесов» (например, право «вето»).
К числу закрепленных Конституцией РФ принципов правотворческой политики должны быть обязательно отнесены принцип высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, а также принцип верховенства закона (ч. 1 и 2 ст. 15), выступающие в качестве неотъемлемого условия существования правового государства. В соответствии с этими принципами органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Для реализации принципа законности необходимо как соблюдение установленной процедуры принятия федеральных и региональных законов, так и обеспечение соответствия положений подзаконных нормативных правовых актов законам как актам, обладающим высшей юридической силой.
Помимо названных принципов, в Конституции РФ содержится немало и других прямых ориентиров правотворческой политики. Особо следует отметить ст. 18 Основного закона, провозгласившую, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Следовательно, соблюдение и обеспечение прав человека и гражданина - важнейшее условие правомерности как федеральных, так и региональных законов*.
Базовым для правотворчества в условиях России является принцип федерализма. Правотворческая политика призвана играть важную роль в обеспечении единства российского законодательства, состоящего из федеральных законов и иных нормативных правовых актов и законодательств субъектов Федерации. Как известно, Конституция РФ дает по этим вопросам две сходные установки: одни ее статьи разграничивают нормотворческую компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами, другие провозглашают безусловное соблюдение принципа соответствия законов субъектов РФ федеральным законам, принятым в пределах компетенции Федерации [6, с. 188-189].
По справедливому выражению М.И. Байтина, принцип федерализма лежит в основе формирования, развития и функционирования действующего российского права [7, с. 29]. Данный основной принцип включает в себя несколько неосновных принципов. В частности, конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и регионами (ст. 71-73 Конституции), приоритет федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 15, ст. 71, 72, ч. 1, 2, 5 ст. 76 Конституции), самостоятельность субъектов Федерации в сфере собственного правового регулирования (ч. 2 ст. 5, ст. 73, ч. 4, 6 ст. 76 Конституции). Эти принципы открывают простор правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В то же время установленные границы и объем законотворческих полномочий субъектов Федерации небесспорны. Нужно их научное осмысление, с учетом норм конституций (уставов) субъектов РФ, практики законотворческой деятельности в регионах и ее итогов и, при необходимости, их оптимизация [8, с. 29].
Таковы, на наш взгляд, основные конституционные принципы правотворческой политики и правотворчества в целом. Но, помимо указанных выше, правотворческая политика должна базироваться также на специфических, присущих только ей, принципах.
К числу таких основополагающих принципов следует отнести научную обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность.
Из принципов, не получивших конституционного закрепления, в первую очередь следует выделить принцип научной обоснованности. Так, Р.О. Халфина подчеркивает, что научная обоснованность правотворческой деятельности имеет определяющее значение для эффективного правотворческого решения [9, с. 37]. Если вспомнить об объективно существующей тесной связи правотворческой политики с правотворческой деятельностью, то нужно признать, что это высказывание одинаково верно и в отношении правотворческой политики. Необходимо научное обоснование как организации правотворческого процесса, так и принимаемых правовых актов. Научно обоснованная организация правотворческого процесса, правильная законодательная процедура, грамотное использование средств и приемов юридической техники создают предпосылки для выработки и принятия качественных законов, обеспечивают их авторитет [8, с. 33].
Данный принцип подразумевает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать соответствующим законом или иным правовым актом, практику применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов, учет факторов, формирующих правотворческое решение, широкое привлечение научных учреждений и отдельных ученых к разработке и обсуждению законопроектов. Большое значение для обеспечения научности правотворческой деятельности имеет такое важное средство правотворческой политики, как экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и иные) [10, с. 96-102; 11; 12; 13, с. 23-24; 14, с. 262-268] правовых актов. На наш взгляд, нельзя согласиться с позицией, согласно которой экспертиза является одной из стадий правотворческой деятельности*. Думается, что проведение экспертизы необходимо на всех стадиях правотворческого процесса, начиная с планирования законопроекта и заканчивая окончательным принятием закона.
Рассматриваемый принцип предполагает также, что принимаемый правовой акт впишется в систему действующих и намеченных к разработке нормативных правовых актов. Научно обоснованный закон должен обладать правильно выбранными формой и методом правового регулирования, отвечать потребностям законодательного упорядочения соответствующей области общественных отношений, не иметь логических противоречий, не нарушать принципа единства юридической терминологии, соответствовать правилам юридической техники, предусматривать механизм реализации своих предписаний, содержать только те законодательные решения, которые входят в сферу законодательного регулирования требуемого уровня федеративных отношений и соответствовать нормативным правовым актам более высокой юридической силы.
Как показывает опыт, принятие конкретных законов, особенно в субъектах Федерации, зачастую осуществляется без глубокой научной проработки проектов; распространено принятие законодательных решений в условиях недостатка (или отсутствия) информации о вариантах решения соответствующей проблемы в зарубежных государствах, на федеральном уровне или в других субъектах Федерации. Это, конечно, негативно сказывается на качестве принимаемых законов. Отсутствие научной обоснованности с неизбежностью усиливает роль субъективных моментов при выборе вариантов правотворческого решения.
Отсутствие полноценного взаимодействия между юридической наукой и органами законодательной власти, которое обеспечило бы научную обоснованность принимаемых законов, является фактом в ряде (если не в большинстве) регионов России. Однако во многих субъектах Российской Федерации к помощи ученых не обращаются по причине недостатка финансовых средств, что вынуждает законодательные органы и субъекты права законодательной инициативы разрабатывать законопроекты самостоятельно. Нельзя забывать и о том, что научный потенциал в регионах разный, и далеко не во всех субъектах Российской Федерации есть научные коллективы, способные обеспечить должное научное сопровождение законодательной деятельности [8, с. 33-34].
Итак, научный потенциал обязательно должен использоваться для осуществления оптимальной правотворческой политики. Это верный путь познания закономерностей социально-правовой сферы, выявления потребностей в законодательном регулировании, изучения правотворческой практики, разработки концепций законопроектов, проведения научных экспертиз, обеспечения законодателя информацией сравнительно-правового и социологического характера и возможный только с помощью участия ученых в подготовке и обсуждении законопроектов.
В целом научный подход направлен на обеспечение должной эффективности правотворческой политики и объективно нуждается в нормативном урегулировании форм участия представителей науки в правотворческом (законодательном) процессе.
Продолжая анализ основных принципов правотворческой политики, отметим, что в процессе правотворчества необходимо учитывать объективные тенденции развития общества. Этому способствуют прогнозирование и планирование, которые нужно рассматривать не только как содержание принципов планомерности и предсказуемости правотворческой политики, но и как стадии первого этапа правотворческой (законодательной) деятельности. Без опоры на эти принципы неизбежна хаотичность при формировании как федерального законодательства, так и региональных законодательных систем [8, с. 35-36].
Ученые единодушно признают прогнозирование и планирование правотворческой (законодательной) деятельности как целесообразное и позитивное явление [15; 16; 17, с. 73-83; 18, с. 49-50; 19]. В литературе подчеркивается, что прогнозирование и планирование суть формы внедрения научных основ в правотворческую деятельность [9, с. 247]. В свою очередь практика диктует необходимость определения приоритетов правотворчества: основных направлений, очередности принятия законодательных актов. Данные приоритеты определяются в процессе планирования, которое тем самым позволяет сконцентрировать усилия на принятии наиболее актуальных законов.
Планирование целесообразно предварять прогнозированием, представляющим собой форму познания будущего состояния государства и права [20, с. 8]. В ходе прогнозирования осуществляются сбор и обобщение экономической, социальной, политической, юридической и иной информации, с помощью которой определяются перспективы развития правовой системы и ее отдельных элементов, оцениваются возможные объекты законодательного регулирования. Важное значение имеет также прогнозирование эффективности действия будущего закона, позволяющее учесть последствия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования [9, с. 187; 8, с. 35-38].
Планирование и прогнозирование повышают взаимодействие субъектов правотворческой политики, позволяют законодательному органу оптимально использовать имеющиеся ресурсы (кадровые, временные, материальные), вносят в правотворческую деятельность организующее начало, придают ей системность. В литературе отмечается, что планирование представляет собой отражение и закрепление правовой политики. Без планирования невозможны создание и совершенствование законодательства в качестве сложной и внутренне согласованной системы актов [9, с. 216].
Таким образом, надлежащее прогнозирование и планирование правотворческой деятельности способны придать системный характер процессам разработки и принятия законодательных и иных правовых актов как федерального, так и регионального уровней, содействовать достижению стратегических целей и решению тактических задач правотворческой политики.
Все рассмотренные выше принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Только применяемые вместе они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных правовых актов. Отступление от них ведет к
произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению эффективности правового регулирования.
В завершение хотелось бы высказать мысль о целесообразности закрепления принципов правотворческой политики, не нашедших отражения в Конституции РФ, в федеральном законодательстве и соответствующих законах субъектов Российской Федерации.
Литература
1. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972.
2. Путило Н.В. Правовая политика современного демократического государства // Социология права / Под ред. В.М. Сырыха. М., 2001.
3. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000.
4. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997.
5. Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999.
6. Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003.
7. Байтин М.И. Некоторые общетеоретические вопросы в свете регионального законотворчества РФ // Законотворческая деятельность субъектов РФ: Матер. конф. Саратов, 1998.
8. Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 1999.
9. Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
10. Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Вопросы методики подготовки законопроектов // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды 53. М., 1993.
11. Савельева Е.М. Предложения к организации экспертизы законопроектов в Государственной думе // Аналитический вестник Аналитического управления Государственной думы. Вып. № 22.
12. Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: Опыт, проблемы, перспективы. М., 1997.
13. Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство: Основные понятия и термины. Иркутск, 1996.
14. Методические правила проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной думы // Закон: создание и толкование. М., 1998.
15. Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. № 11.
16. Самощенко И.С. Планирование законодательства в СССР // Советское государство и право. 1983.№ 3.
17. Казьмин И.Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды 53. М., 1993.
18. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998.
19. Юрина Т.С. О роли юридического прогнозирования // Вестник Волжского университета им. Татищева. 2001. № 4.
20. Гаврилов О.А. Стратегия правотвочества и социальное прогнозирование. М., 1993.
* Часть 2 статьи 55 Конституции РФ предписывает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
* См.: статья 3 Закона Тюменской области от 04.11.1996 № 54 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов Тюменской области».
