CC BY
20К ВОПРОСУ О КОМПЕТЕНЦИИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА
СТЕПАНОВА Дарья Николаевна,
старший преподаватель кафедры «Частное и публичное право» ФГБОУ ВО «Пензенский государственный университет». E-mail: stepdasha.91@mail.ru
Краткая аннотация. Объектом исследования выступает конституционно-правовой статус Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Предметом исследования является компетенция детского омбудсмена. Автор подробно анализирует направления деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Актуальность данного исследования возрастает в связи с разработкой законопроекта «Об Уполномоченных по правам ребенка». Представляется, что опыт защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, сложившийся на данный момент, должен быть отражен в нормативно-правовом регулировании деятельности детского Уполномоченного.
Abstract. The object of a research is constitutional legal status of the Ombudsman for the President of the Russian Federation by the rights of the child. The object of research is the competence of the children's ombudsman. The author in detail analyzes activities of the Ombudsman for the President of the Russian Federation by the rights of the child. The relevance of this research increases in connection with development of the bill"About Ombudsmen for Children". It is represented that the experience of protection of the rights and legitimate interests of minors, which developed now, has to be reflected in legal regulation of activity of the children's ombudsman.
Ключевые слова: Уполномоченный, детский Уполномоченный, полномочие, детский омбудсмен, деятельность, направления деятельности, компетенция, конституционно-правовой статус, защита прав, защита прав детей.
Keywords: ombudsman, children's ombudsman, authority, children's commissioner, activity, field of activity, competence, constitutional and legal status, protection of rights, child rights protection.
Компетенция Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка формируется из поставленной перед Уполномоченным цели, а именно, эффективной защите прав и интересов ребенка. Таким образом, компетенция Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка можно понимать, как совокупность полномочий, направленных на эффективную защиту прав и интересов несовершеннолетних.
В Российской Федерации широкий круг полномочий определяется не только Указом «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» [1], но и рядом федеральных законов [2,3,4], направленных на защиту прав несовершеннолетних. В связи с этим, полномочия можно классифицировать по различным основаниям.
А.В. Колосов выделяет полномочия: «в зависимости от источника правового регулирования: полномочия, закреплённые Указом Президента Российской Федерации и другими федеральными законами; по функциональному признаку: полномочия по организации и управлению деятельностью аппарата Уполномоченного при Президенте РФ по правам ре-
бенка, полномочия по контролю и надзору, полномочия по осуществлению экспертно-аналитической деятельности, полномочия по осуществлению правового просвещения, полномочия по координации деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ; в зависимости от порядка реализации: полномочий, осуществляемых Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка самостоятельно и с участием уполномоченных государственных органов и должностных лиц» [5, с. 30-32].
При анализе полномочий детского омбудсмена П.Л. Лихтер выделяет: «полномочия по выявлению нарушений прав ребенка; полномочия по устранению нарушений прав ребенка; учетно-аналитические полномочия; полномочия по предупреждению нарушений законодательства в сфере защиты прав ребенка; полномочия по правовому просвещению в области обеспечения прав ребенка; полномочия в законотворческом процессе» [6, с. 120].
Согласимся с классификацией исследователей и отметим, что полномочия омбудсмена по правам ребенка можно разделить на две большие группы, характеризующие его деятельность: международная
деятельность и внутригосударственная деятельность.
Международная деятельность Уполномоченного по правам ребенка строится на основе ратифицированных международных нормативно-правовых актах и международных договорах [7, 8, 9, 10].
За время функционирования института детского омбудсмена в Российской Федерации Уполномоченный активно защищал права несовершеннолетних на международном уровне, устанавливал межгосударственное сотрудничество по вопросам своей деятельности.
Международную деятельность Уполномоченного можно разделить на несколько групп полномочий. Во-первых, защита прав и интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации за приделами страны. Так, Павел Астахов активно содействовал возвращению в семью российских детей, изъятых органами опеки Норвегии [11]. Анна Кузнецова защищала права несовершеннолетнего ребенка, задержанного турецкими правоохранительными органами и способствовала его возвращению на Роди-ну.[12] Уполномоченный была инициатором создания комиссии по возвращению российских детей из зоны боевых действий на территории Ирака и Сирии.[13]
Во-вторых, Уполномоченный по правам ребенка активно налаживает взаимодействие с детскими омбудсменами зарубежных стран. В рамках соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о создании Комиссии по защите прав детей в семейных конфликтах [14] налажен оперативный обмен информацией и взаимодействие по вопросам защиты прав детей между Уполномоченным и советником по социальным вопросам Посольства Франции.[15] В 2017 году был заключен Меморандум о взаимодействии в сфере защиты прав детей между Уполномоченным по правам ребенка и детским омбудсменом Финляндии, [16] в 2018 году такой же документ был подписан между российским Уполномоченным и омбудсменом Киргизии [17].
И, в-третьих, Уполномоченный принимает активное участие в выработке позиций по присоединению Российской Федерации к международным нормативно-правовых актам в области защиты прав детей [18], к примеру, к Конвенции о международном порядке взыскания алиментов на детей и других форм содержания семьи [19].
Представляется, что необходимо законодательно закрепить следующую норму: «Уполномочен-
ный при Президенте по правам ребёнка должен принимать меры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, а также выстраивать двусторонние сотрудничество с детскими омбудсменами зарубежных государств». Законодательное закрепление данного положения легитимирует деятельность Уполномоченного на мировой арене.
Внутригосударственная деятельность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в первую очередь строится на основе Указа Президента Российской Федерации [1]. Однако, данный Указ не раскрывает всех полномочий детского омбудсмена, а указывает лишь на некоторые.
Анализируя деятельность детского омбуд-смена можно выделить следующие группы полномочий:
1) рассмотрение обращений на нарушения прав и интересов детей;
2) экспертная деятельность по анализу законопроектов, затрагивающих вопросы детства;
3) защита прав детей, попавших в чрезвычайные ситуации;
4) просвещение граждан в области защиты прав несовершеннолетних.
Согласно действующему законодательству право граждан на обращение является одной из основных гарантий обеспечения защиты прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право обратится к Уполномоченному по правам ребенка для защиты прав несовершеннолетних.
Законодатель закрепляет три вида обращений: предложение, заявление, жалоба [20]. Согласно данным статистики представленной на официальном сайте на 2016 год к Уполномоченному поступило 18218 обращений [21], большинство обращений носит характер жалоб на нарушение прав несовершеннолетних. Рассмотрение жалоб является одним из основных полномочий деятельности. О.В. Федорова рассматривает данное полномочие с точки зрения эффективности деятельности детского омбудсмена. Исследователь отмечает, что содержание данного критерия эффективности отражает объем разрешенных жалоб. [22, с. 45]
Уполномоченный по правам ребенка принимает активное участие в анализе законопроектов, направленных на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. Так, Анна Кузнецова поддержива-
ла внесение изменений в Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в части расширения круга лиц, имеющих право на социальную пенсию по случаю потери кормильца [23]. Согласно точке зрения Уполномоченного «данные изменения устраняют пробел в действующем законодательстве и восстанавливает права наиболее уязвимой группы детей» [24]. В целях разработки предложений по совершенствованию действующего законодательства при Уполномоченном был создан Экспертный совет [25].
За время существования института детский омбудсмен ни раз оперативно оказывал помощь и защищал прав детей, попавших в чрезвычайные ситуации. Так, Уполномоченный выезжала на место трагедии в Кемерово[26], Керчи [27]. Также в рамках данного направления деятельности Уполномоченный по правам ребенка активно взаимодействует с МЧС [28].
Отдельным полномочием детского омбуд-смена в Российской Федерации является просвещение населения по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Исследователи особо отмечают важность данного направления деятельности. Так, Н.А. Волков определяет омбудсменов как субъектов формирования правосознания общества. Данная деятельность происходит в двух направлениях: в процессе восстановления нарушенных прав и правового просвещения по средствам участия в конференциях и семинарах, посвященных защите прав человека. [29] Как отмечает О.В. Федорова одной из важнейших функций детского Уполномоченного является функция просвещения «в форме профилактической, предупредительной работы с детьми, что способствует формированию у несовершеннолетних правосознания и повышения уровня правовой культуры, а также помогает детям чувствовать себя защищенными» [22, с. 96].
При этом следует отметить, что просвещение граждан в области защиты прав несовершеннолетних происходит по средствам личного общения с гражданами, в том числе детьми, в образовательных и иных организациях, по средствам сотрудничества со средствами массовой информации и опубликования ежегодного доклада о деятельности.
В этой связи представляется интересным вопрос о взаимодействии Уполномоченного и СМИ.
А. В. Колосов отмечает, что законодатель должен внимательно отнестись к этому аспекту деятельности ом-будсмена и установить обязанность, согласно которой периодическое печатное издание, учредителем которого является государство, должно публиковать информацию, заключения и отчеты, которые предоставляет детский Уполномоченный [5, с.27].
Инструментом в вопросах просвещения населения является опубликование ежегодного доклада о деятельности детского омбудсмена. В настоящее время законодательство, не предусматривает такой обязанности для Уполномоченного. Однако, как отмечают исследователи ежегодный доклад является не только инструментом просвещения, но и инструментом защиты прав и свобод неограниченного круга лиц [30]. В связи с этим, следует положительно оценить норму, предложенную законодателем в законопроекте «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» [31]. Согласно данной норме Уполномоченный должен представлять доклад Президенту Российской Федерации о результатах своей деятельности, содержащий в том числе оценку соблюдения прав и законных интересов детей в Российской Федерации, а также предложения о совершенствовании их правового положения. Ежегодный доклад должен быть опубликован в Российской газете и на официальном сайте Уполномоченного по правам ребенка.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что полномочия детского омбудсмена достаточно разнообразны. Уполномоченный по правам ребенка активно включается в любую деятельность, направленную на защиту детей, при этом используя все законные средства на восстановление нарушенных прав ребенка и оказание детям любой помощи. Все это свидетельствует о высокой значимости и эффективности института детского Уполномоченного. Законодательное регулирование компетенций детского омбудсмена нуждается в доработке. Следует расширить перечень полномочий, в частности установить норму следующего содержания: «Уполномоченный при Президенте по правам ребёнка должен принимать меры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, а также выстраивать двусторонние сотрудничество с детскими омбудсменами зарубежных государств».
Библиография:
1. Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Российская газета, N 166, 04.09.2009
2. Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3802
3. Закон РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" // Ведомости СНД и ВС РФ, 19.08.1993, N 33, ст. 1316.
4. Федеральный закон от 15.07.1995 N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // Собрание законодательства РФ, 17.07.1995, N 29, ст. 2759,
5. Колосов А.В. Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации : дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.02 / Колосов Александр Викторович; [Место защиты: Тюмен. гос. ун-т]. - Иркутск, 2015. - 199 с.
6. Лихтер П.Л. Институт уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации : дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.02 / Лихтер Павел Леонидович; [Место защиты: Пенз. гос. ун-т]. - Пенза, 2016, - 199с.
7. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993;
8. Конвенция Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия. Режим доступа: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/201 (дата обращения 8.12.2018)
9. Конвенция о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей // Собрание законодательства РФ. 12 августа 2013 г. N 32. Ст. 4297;
10. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (Принята в г. Нью-Йорке 30.09.1990) // Дипломатический вестник. 1992. N 6. С. 10 - 13 и др.
11. Павел Астахов: Россия вынуждена активнее защищать интересы наших детей за рубежом / Русская народная линия: информационно-аналитическая служба. Режим доступа: http://ruskline.ru/news_rl/2014/11/03/pavel_astahov_rossiya_vynuzhdena_ aktivnee _zawiwat_interesy_nashih_detej_za_rubezhom/ (дата обращения 1. 12.2018)
12. Анна Кузнецова: «Наконец-то ребёнок возвращается из турецкой тюрьмы на Родину»/ Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=7642 (дата обращения 1.12.2018)
13. Анна Кузнецова предлагает создать специальную комиссию по возвращению российских детей из горячих точек / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=7686 (дата обращения 1.12.2018)
14. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о создании Комиссии по защите прав детей в семейных конфликтах// Бюллетень международных договоров. 2012. N 8. С. 101 - 104
15. Россия и Франция заинтересованы в расширении сотрудничества в сфере защиты прав детей / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=7208 (дата обращения 2.12.2018)
16. Детские омбудсмены России и Финляндии подписали Меморандум о взаимодействии в сфере защиты прав детей / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=7501 (дата обращения 2.12.2018)
17. Анна Кузнецова и омбудсмен Киргизии подписали меморандум о взаимодействии в интересах детей двух стран / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=8487 (дата обращения 2.12.2018)
18. Анна Кузнецова проводит заседание Межведомственной рабочей группы по международным вопросам защиты прав ребенка / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=7176 (дата обращения 2.12.2018)
19. Конвенция о международном порядке взыскания алиментов на детей и других формах содержания семьи (Заключена в г. Гааге 23.11.2007). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 2.12.2018)
20. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета, N 95, 05.05.2006
21. Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/ (дата обращения 2.12.2018)
22. Федорова О.В. Уполномоченный по правам ребенка: конституционно-правовое исследование, дисс.. канд. юрид. наук. 12.00.02. Новосибирск, 2017 - 198 с.
23. Федеральный закон от 18.07.2017 N 162-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" // Российская газета, N 160, 21.07.2017,
24. Комитет Государственной Думы РФ одобрил "законопроект о подкидышах" / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=7128 (дата обращения 2.12.2018)
25. Положение об Экспертном совете при Уполномоченном по правам ребенка при Президенте Российской Федерации URL: http://deti.gov.ru/files/es1 .pdf (дата обращения 2.12.2018)
26. Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка Анна Кузнецова 27 марта работает в Кемерове / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=8094 (дата обращения 2.12.2018)
27. Детский омбудсмен Анна Кузнецова в Керчи встретилась с пострадавшими учащимися и их родственниками / Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=8465 (дата обращения 2.12.2018)
28. Детский омбудсмен Анна Кузнецова и глава МЧС Владимир Пучков договорились о взаимодействии в разработке социального навигатора // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Режим доступа: http://deti.gov.ru/display.php?id=7846 (дата обращения 2.12.2018)
29. Волков Н.А. Влияние института омбудсменов в РФ на формирование правового сознания и развития гражданского общества // Философия образования. 2009. № 1 (26). С. 79-86.
30. Синцов Г.В. Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как инструмент защиты прав и свобод неопределенного круга лиц / Г.В. Синцов // Юридический мир. — 2014. — № 5. — C. 8-10
31. Проект Федерального закона N 558290-7 "Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации"(ред., внесенная в ГД Фс РФ, текст по состоянию на 02.10.2018). Режим доступа: www.consultant.ru (дата обращения 2.12.2018)
