CC BY
37КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.951
DOI: 10.17072/2619-0648-2019-4-7-20
ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ
О. А. Баршова
Кандидат исторических наук,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России) 430005, Россия, г. Саранск, ул. Федосеенко, 6 E-mail: oxanabarshova@yandex.ru
М. В. Пальчикова
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России) 430005, Россия, г. Саранск, ул. Федосеенко, 6 E-mail: hosomi@mail.ru
© Баршова О. А., Пальчикова М. В., 2019
Аннотация: в сравнительно-правовом ключе рассмотрен процесс формирования института уполномоченного по правам ребенка начиная с момента его международно-правового закрепления и заканчивая появлением в Российской Федерации и региональным регулированием в субъектах Российской Федерации. Внимание сосредоточено на совершенствовании регулирования административно-правового статуса уполномоченного по правам ребенка как учреждаемого указами Президента Российской Федерации, на преобразовании данного статуса и придании ему ключевого значения в соответствии с федеральным законом. На примере нескольких регионов показаны возможности самостоятельного регулирования субъектами Российской Федерации статуса уполномоченного по правам ребенка. Ключевые слова: ребенок; права; Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; международное регулирование; административно-правовой статус; основные направления деятельности
EVOLUTION OF THE ADMINISTRATIVE-LEGAL STATUS OF THE COMMISSIONER FOR CHILDREN'S RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION: INTERNATIONAL LEGAL AND REGIONAL ASPECTS
O. A. Barshova
The Middle-Volga Institute of the All-Russian State University of Justice (Department in Saransk) 6, Fedoseenko st., Saransk, Russia, 430005
E-mail: oxanabarshova@yandex.ru M. V. Palchikova
The Middle-Volga Institute of the All-Russian State University of Justice (Department in Saransk) 6, Fedoseenko st., Saransk, Russia, 430005
E-mail: hosomi@mail.ru
Abstract: the article is devoted to the development of the institution of the Ombudsman for the rights of the child in the Russian Federation. The article deals with the process of formation of the institution of the Ombudsman for the rights of the child from the period of its international legal consolidation to the emergence in the Russian Federation and regional regulation in the subjects of the Russian Federation. The authors focus on improving the regulation of the administrative and legal status of the Com-
missioner for the rights of the child as established by presidential Decrees of the Russian Federation, on the transformation and improvement of this status and the subsequent giving it a key value in accordance with the Federal law. On the example of several regions the possibilities of self-regulation of the status of the Commissioner for the rights of the child by the subjects of the Russian Federation are considered. Keywords: the child; the rights; the Commissioner for the rights of the child in the Russian Federation; the Commissioner for human rights in the Russian Federation; international regulation; administrative and legal status, the main activities
Развитие института уполномоченных по правам ребенка вполне обоснованно приобретает первостепенное значение в демократических странах мира, чему способствует в том числе принятие международных актов, которые требуют «особого попечения и помощи детям» (ч. 2, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека)1, «особых мер охраны и помощи в отношении всех детей и подростков» (ч. 3, ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах)2, «специальной охраны и заботы, включая надлежащую правовую защиту» (абз. 3 преамбулы Декларации прав ребенка)3.
Первый уполномоченный по правам ребенка появился в Норвегии в 1981 г.4 К настоящему времени эти должности введены более чем в 70 государствах мира5.
В Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. были определены обязательства каждого государства создать в государстве особый, т. е. дополнительный по отношению к общим гарантиям, направленным на защиту прав всех граждан, механизм защиты детей6. Безусловно, нормы международных актов оставляют государству свободу выбора конкретных форм, способов
1 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1998. 10 дек.
2 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16 дек. 1966 г. резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. С. 27.
3 Декларация прав ребенка (Принята 20.11.1959 Резолюцией 1386 (XIV) на 841-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Бауэр Е. А., Лехнер Е. А. Институт уполномоченного по правам ребенка: история становления и современные функции // Восемнадцатая Всерос. студ. науч.-практ. конф. Нижневартовского гос. ун-та. Нижневартовск, 2016. С. 662.
5 Защита и поддержка прав детей: Глобальное исследование независимых учреждений по защите прав детей (краткий доклад) // UNICEF. URL: https://www.unicef-irc.org/publications/ pdf/championing2_ru.pdf (дата обращения: 04.09.2019).
6 Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
обеспечения прав несовершеннолетних, возлагая на общегосударственные органы обязанность соблюдения и обеспечения тех прав и свобод детей, которые закреплены в международном праве.
Переход от теоретической разработки к этапу реализации института омбудсмена в российском праве стал возможен после демократических преобразований конца XX в., связанных с распадом СССР, созданием Российской Федерации как независимого государства, принятием Конституции РФ7. Хотя Конституция РФ не учредила должность Уполномоченного по правам ребенка, многие ее положения стали фундаментом для принятия решения о введении этой должности. В качестве таковых кроме приоритетности прав и свобод человека можно отметить признание Российской Федерации социальным государством, в котором охраняется материнство, отцовство и детство (ст. 7 Конституции РФ); возложение на государство обязанности по защите семьи, материнства и детства (ст. 38 Конституции РФ); отнесение защиты детей к совместному ведению федеральных властей и органов власти субъектов РФ (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); признание необходимости учреждения федеральным конституционным законом должности Уполномоченного по правам человека в РФ (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).
Важным шагом на пути к появлению должности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка стало введение должности Уполномоченного по правам человека. Вариант закона, принятый 26 февраля 1997 г., не только стал правовым основанием деятельности Уполномоченного по правам человека, но и предусмотрел возможность учреждения должности ом-будсмена в субъектах РФ8. Это сыграло важную роль в развитии рассматриваемого института, поскольку именно в субъектах РФ впервые в стране стали вводиться должности уполномоченных по правам ребенка.
Новым этапом развития в России института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне стало проведение 8-10 мая 2002 г. в Нью-Йорке специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей, на которой главы и представители государств (в сессии участвовал представитель России) взяли на себя ряд дополнительных обязательств, вытекающих из Конвенции о правах ребенка. Оформлены они были в декларации и плане действий «Мир, пригодный для жизни детей». Пункт «Ь» части 31 документа предусматривал обязательства государств «создать или ук-
7 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.
8 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 26 февр. 1997 г. № 1-ФКЗ // Там же. 1997. № 9, ст. 1011.
реплять такие национальные органы, как ... независимые уполномоченные по
„ 9
делам детей» .
К этому моменту в мире сложились четыре основные модели создания института уполномоченного по правам ребенка:
а) должность введена законом об охране прав несовершеннолетних в качестве одной из гарантий соблюдения его норм (в Австрии, Новой Зеландии);
б) принят специальный закон об уполномоченном по правам ребенка (в Люксембурге, Норвегии, Исландии, Швеции);
в) должность введена подзаконными нормативно-правовыми актами в штате уже существующего государственного органа или при действующем должностном лице (в Дании, Канаде, Германии, Испании);
г) должность по правам ребенка учреждена неправительственными организациями (в Финляндии, Израиле)10.
13 мая 2002 г. депутатами Государственной думы РФ был внесен проект закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации»11. Авторы законопроекта указывали на функционирование в шести субъектах федерации уполномоченных по правам ребенка и на необходимость создания на федеральном уровне независимого органа, который бы сосредоточил свою деятельность на защите интересов несовершеннолетних. Решение вопросов назначения и отстранения от должности такого Уполномоченного предлагалось отнести к компетенции Государственной думы РФ. Уполномоченный наделялся широким кругом полномочий по отношению к иным государственным органам, мог самостоятельно обращаться с заявлениями в суд, обжаловать принятые решения, кроме того, он ежегодно готовил доклады о своей деятельности. Таким образом, законопроект предполагал наделить Уполномоченного по правам ребенка статусом, близким к статусу Уполномоченного по правам человека. Однако 30 марта 2004 г. он был снят с рассмотрения Государственной думы РФ в связи с тем, что его отозвали авторы законопроекта.
В целом законодательные органы проявили пассивность по вопросу создания в России на федеральном уровне института Уполномоченного по
9 Декларация и план действий «Мир, пригодный для жизни детей»: приняты резолюцией S-27/2 27-й спец. сессии Ген. Ассамблеи ООН 10 мая 2002 г. URL: http://www.un.org/ru/docu-ments/ded_conv/dedarations/worldchild.shtml (дата обращения: 24.08.2019).
10 Ржевская Л. В. Институт уполномоченного по правам ребенка: опыт России и зарубежных стран // Юридический мир. 2010. № 8. С. 28.
11 Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: проект Федер. закона № 205828-3 [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
правам ребенка. И лишь указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 98612 была учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а в 2018 г. внесен законопроект, в котором был законодательно закреплен правовой статус федерального и региональных уполномоченных по правам ребенка.
Пробельность положений этого указа в части регламентации задач, функций, обязанностей и других аспектов правового статуса данного должностного лица обусловили необходимость принятия специального закона по аналогии с законом об Уполномоченном по правам человека в РФ. И 3 декабря 2011 г. был принят Федеральный закон № 378-Ф313, внесший изменения в ряд законов, применяемых уполномоченным в сфере защиты прав несовершеннолетних. Согласно закону омбудсмен по правам ребенка был наделен полномочиями по допуску к сведениям о регистрации актов гражданского состояния, к материалам государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей; на него распространялся свидетельский иммунитет в гражданском судопроизводстве (ч. 4 ст. 69 ГПК РФ14); была установлена административная ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного (ст. 17.2.1 КоАП РФ15), а ему был предоставлен ряд полномочий, которыми наделен Уполномоченный по правам человека. Эти изменения не восполнили все пробелы в правовом регулировании статуса специализированного омбудсмена. В этой связи согласимся с рядом исследователей в том, что институт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка не в полном объеме интегрирован в систему федерального законодательства: у него нет статуса самостоятельного государственного органа, нет полномочий по самостоятельному обращению в суд и других, что препятствует его эффективной деятельности.16
12 Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: указ Президента Рос. Федерации от 1 сент. 2009 г. № 986 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 36, ст. 4312.
13 О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: Федер. закон от 3 дек. 2011 г. № 378-Ф // Там же. 2011. № 49 (ч. 5), ст. 7056.
14 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ // Там же. 2002. № 46, ст. 4532.
15 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Там же. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
16 Плотников Д. А., Плотникова Г. Н. Система правового регулирования организации государственного управления защиты прав детей уполномоченными по правам ребенка в Российской Федерации // Вестник Межрегионального открытого социального института. 2017. № 1 (5). С. 115.
В действующем законодательстве понятие Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка отсутствует, поэтому для его определения выделим важнейшие признаки, характеризующие данное должностное лицо. Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка - это федеральный государственный гражданский служащий в составе Администрации Президента РФ.
Место должности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка также было определено Указом Президента РФ № 986. Она включена в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы17. Важно отметить, что детский омбудсмен не является государственным должностным лицом. Так, в Сводном перечне государственных должностей РФ18 отсутствует должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. В этом, к примеру, его отличие от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, которые являются государственными должностями РФ. Данная ситуация была обусловлена тем, что должности указанных омбудсменов вводились законами, где было указано, что уполномоченные с их аппаратом являются самостоятельными государственными органами с правами юридического лица. Должность уполномоченного по правам ребенка, учрежденная указом Президента РФ, не создавалась в качестве руководителя самостоятельного государственного органа, а была включена в состав уже действующего государственного органа - Администрации Президента РФ19.
Федеральный закон № 501-ФЗ не предусматривает изменений в статусе уполномоченного как федерального государственного гражданского служащего, входящего в состав Администрации Президента РФ.
Цель деятельности детского омбудсмена была определена в указе Президента РФ № 986: «обеспечение эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации». Сравнение ее с целями Уполномоченного по правам человека позволяет сделать вывод о необоснованном ограничении целей детского омбудсмена. Усилия уполномоченного должны быть направлены на выявление ситуаций, в которых лишь формируются условия для воз-
17 О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы: указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2005 г. № 1574 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1, ст. 118.
18 О государственных должностях Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 11 янв. 1995 г. № 32 // Российская газета. 1995. 17 янв.
19 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 6 апр. 2004 г. № 490 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 15, ст. 1395.
можного нарушения прав детей, на профилактику, предупреждение таких нарушений и их последствий, совершенствование законодательства в сфере защиты прав детей. Обратим внимание на проводимую в 2018 г. по инициативе детского омбудсмена всероссийскую акцию «Безопасность детства», в рамках которой представители общественных организаций, волонтеры вместе с сотрудниками правоохранительных и иных профильных органов проводят проверки на предмет безопасности мест пребывания детей (игровых пло-
\20
щадок, аттракционов, мест для купания и т. п.) .
В указе Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 была поставлена задача усилить институт уполномоченных по правам детей, как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. В этих целях было запланировано принятие законодательных актов, определяющих их полномочия, включая самостоятельное обращение в суд, подготовку докладов21. Следующим шагом стало решение Президента РФ по разработке и внесению в Государственную думу РФ законопроекта об уполномоченных по правам ребенка в РФ. Законопроект был рассмотрен и с незначительными изменениями принят обеими палатами Федерального собрания РФ, подписан Президентом РФ 27 декабря 2018 г.22 Соответственно, все региональные нормативно-правовые акты, определяющие правовой статус уполномоченных по правам ребенка в субъекте РФ, должны были быть приведены в соответствие с принятым законом.
Особо значимой является деятельность уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Так, в Республике Мордовия уполномоченный по правам ребенка Н. Е. Юткина приняла участие в заседании Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В процессе работы были рассмотрены вопросы о взаимодействии органов системы профилактики и государственных организаций по фактам совершения несовершеннолетними суицидальных действий и самовольных уходов из семей; о межведомственном взаимодействии по вопросам профилактики правонарушений в сфере незаконного оборота наркотиков среди несовершеннолетних, преступных посягательств в отношении детей, выявления и устранения при-
20 Акция «Безопасность детства» продолжает свою работу в регионах России // РАПСИ. URL: http://rapsinews.ru/human_rights_protection_news/20180727/285508794.html (дата обращения: 13.08.2019).
21 О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы: указ Президента Рос. Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 23, ст. 2994.
22 Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации: Федер. закон от 27 дек. 2018 г. № 501-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publi-cation.pravo.gov.ru/Document/View/0001201812280003.
чин и условий, способствующих правонарушениям в данной сфере, в том числе выявления детей, проживающих с родителями, страдающими наркотической зависимостью, и принятия к ним мер в соответствии с законодательством; о деятельности органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений по формированию толерантного и законопослушного поведения подрастающего поколения; о профилактике экстремистских проявлений среди несовершеннолетних. Особое внимание было уделено профилактике суицидального поведения подростков. Всего в Мордовии в 2019 г. отмечены один завершенный суицид, четыре попытки самоубийства несовершеннолет-
23
ними .
Более точная и широкая формулировка цели деятельности детского омбудсмена была дана в Федеральном законе № 501-ФЗ: «обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализации и соблюдения прав и законных интересов детей государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». В части 3 статьи 2 Федерального закона № 501-ФЗ указано, что Уполномоченный своей деятельностью дополняет действующие средства защиты прав и законных интересов детей. Уполномоченный выступает в качестве правозащитника. Он призван самостоятельно или с использованием авторитета и властных полномочий Президента РФ содействовать повышению эффективности уже существующих гарантий обеспечения прав детей, обращать внимание государственных, муниципальных органов, их должностных лиц на необходимость принятия соответствующих мер, оказывать в пределах своих полномочий помощь детям, инициировать изменение нормативно-правовой базы для разрешения тех проблем, которые существующие механизмы обеспечения прав детей не позволяют разрешать. К ситуациям, которые безусловно требуют внимания детского омбудсмена, можно отнести массовое заражение детей в госучреждениях24, нарушения действующего законодательства при организации отдыха и оздоровления детей и т. п. 25
Основные направления деятельности детского омбудсмена также закреплены в части 2 статьи 2 Федерального закона № 501-ФЗ. К ним относит-
23 Заседание Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Республики Мордовия. URL: http://deti.gov.ru/region/mordovia (дата обращения: 22.09.2019).
24 Состоялся сеанс телемедицины с Амурской областью // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка [Офиц. сайт]. URL: http://deti.gov.ru/articles/news/ sostoyalsya-seans-telemediciny-s-amurskoj-oblast-yu (дата обращения: 22.09.2019).
25 Уполномоченный по правам ребенка обсудила ситуацию в Брянской области с главой региона // Там же. URL: http://deti.gov.ru/articles/news/upolnomochennyj-po-pravam-rebenka-obsudila-situaciyu-v-bryanskoj-oblasti-s-glavoj-regiona (дата обращения: 22.09.2019).
ся содействие восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей. Данное направление деятельности предусматривает рассмотрение обращений граждан (за 2018 г. их поступило более 6 000)26. Уполномоченный вправе и самостоятельно, например, по материалам средств массовой информации, выявлять ситуации, в которых необходимо его участие для защиты прав ребенка.
Следующее направление - содействие совершенствованию законодательства РФ в области защиты прав и законных интересов детей. Так, в мае 2017 г. в ежегодном докладе Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка А. Ю. Кузнецовой было обосновано предложение о необходимости дополнительной регламентации сферы услуг, связанных с присмотром и уходом за малолетними детьми, и введения института «сертифицированной социальной няни»27. Данное предложение было поддержано Президентом РФ, и в настоящее время Министерство труда и социальной защиты утвердило профессиональный стандарт няни, разработанный экспертами Института изучения детства, семьи и воспитания Российской академии образования, а в Вологодской области и Башкортостане с лета 2017 г. реализуются проекты по оказанию услуг социальной няни28.
Одним из направлений стало содействие развитию международного сотрудничества в сфере защиты прав и законных интересов детей. Уполномоченный проводит рабочие встречи с омбудсменами иностранных государств, участвует в международных конференциях, совещаниях на уровне конкретных государств или международных организаций для разрешения конкретных проблем российских детей, находящихся за рубежом, обмена опытом, обсуждения международных соглашений в сфере защиты прав ребенка и других вопросов, связанных со стоящими перед ним зада-чами29. Одной из форм международного сотрудничества может быть заключение между омбудсменами разных государств соглашений. Например, в 2018 г. были подписаны меморандумы о взаимопонимании и взаи-
26 Анна Кузнецова подвела итоги работы за 2018 год в ходе заседания Координационного совета Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка [Офиц. сайт]. URL: http://deti.gov.ru/artic-les/news/ama-kuznecova-podvela-itogi-raboty-za-2018-god-v-hode-zasedaniya-koordinacionnogo-soveta-upolnomochennyh-po-pravam-rebenka-v-rossijskoj-federacii (дата обращения: 22.09.2019).
27 Социальные няни // Там же. URL: http://deti.gov.ru/pages/socialnyani (дата обращения: 22.09.2019).
28 Сертифицированные няни // Там же. URL: http://www.detsadprava.ru/2017/08/21/ sertifitsiro-vanny-e-nyani (дата обращения: 22.09.2019).
29 Анна Кузнецова с рабочим визитом находится в Латвии // Там же. URL: http://deti.gov.ru/ ar-ticles/news/anna-kuznecova-s-rabochim-vizitom-nahoditsya-v-latvii (дата обращения: 22.09.2019).
модействии в сфере защиты прав и интересов ребенка с омбудсменами Финляндии, Киргизии30.
Рассматривая функцию содействия совершенствованию форм и методов защиты прав и законных интересов детей, следует уделить внимание личному обращению детского омбудсмена. Однако он не способен охватить вниманием проблемы всех детей и их семей, столкнувшихся с неэффективной процедурой получения помощи в другом государственном институте. Поэтому усилия уполномоченного должны быть направлены на упрощение и повышение эффективности уже действующих механизмов защиты прав и законных интересов несовершеннолетнего. Важность механизма обратной связи Анна Кузнецова подчеркнула при обсуждении темы мониторинга качества питания в образовательных учреждениях. Она отметила, что ряд запросов в регионы выявил несоответствие официальных ответов ведомств о качестве питания в школах мнению родителей. Обратная связь позволит не только получить предельно точную информацию о том, как дела обстоят на самом деле, но и совершенствовать эти процессы на федеральном уровне.
Одной из функций Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка является координация деятельности региональных детских омбуд-сменов. В рамках данного направления деятельности, 10-12 декабря 2018 г. был проведен Координационный совет Уполномоченных по правам ребенка в РФ, где подведены итоги работы за 2018 г. и поставлены конкретные задачи на 2019 г.31
Правовая возможность введения уполномоченных на уровне субъектов РФ была создана после принятия Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ32, в статье 5 (в редакции закона, действовавшей до 6 апреля 2015 г.33) которого содержалась норма, наделяющая законодательные органы субъектов РФ полномочиями по учреждению должности
30 Анна Кузнецова выступила на международной конференции по проблемам защиты прав человека на евразийском пространстве Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка [Офиц. сайт]. URL: http://deti.gov.ru/articles/news/anna-kuzneco-va-vystupila-na-mezhdunarodnoj-konferencii-po-problemam-zashity-prav-cheloveka-na-evrazijskom-prostranstve (дата обращения 02.09.2019).
31 Анна Кузнецова подвела итоги работы за 2018 год в ходе заседания Координационного совета Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации // Там же. URL: http://deti.gov.ru/articles/news/anna-kuznecova-podvela-itogi-raboty-za-2018-god-v-hode-zasedaniya -koordinacionnogo-soveta-upolnomochennyh-po-pravam-rebenka-v-rossijskoj-federacii (дата обращения 02.09.2019).
32 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 26 фев. 1997 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9, ст. 1011.
33 О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»: Федер. конституц. закон от 6 апр. 2015 г. № 3-ФКЗ // Там же. 2015. № 14, ст. 2007.
уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Поскольку указанный закон не запретил назначение специализированных уполномоченных, а в пункте «ж» части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы защиты детей отнесены к совместному ведению федеральных властей и органов власти субъектов РФ, возникла ситуация, в которой местные законодатели вправе были самостоятельно учреждать должности уполномоченных по правам ребенка в своем субъекте РФ, не нарушая при этом федеральное законодательство.
Если к моменту принятия упомянутого указа в России детские омбуд-смены действовали в 21 субъекте РФ, то уже через год, к 1 сентября 2010 г., -в 48 субъектах, а в Послании Президента РФ от 30 ноября 2010 г. было сказано, что они были введены в 58 субъектах РФ34; к 1 января 2011 г. такие уполномоченные появились в 62 субъектах РФ, а к 1 января 2012 г. - во всех 82 субъектах РФ35 (за исключением г. Москвы, где с 2009 г. функции детского омбудсмена были переданы Уполномоченному по правам человека в г. Мо-скве36). После включения в состав России Республики Крым37 и г. Севастополя в качестве новых субъектов РФ должность уполномоченного по правам ребенка была учреждена и в них.
В этот период должность детского омбудсмена была введена в Республике Мордовия. Указом Главы Республики Мордовия от 26 марта 2010 г. № 53-УГ38 со ссылкой на Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 и в целях повышения эффективности защиты прав и свобод несовершеннолетних в Республике Мордовия была учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка при Главе Республики Мордовия, утверждено положение о данном должностном лице, эта должность была включена в Реестр должностей государственной гражданской службы Республики Мордовия39 в числе высшей группы должностей категории «руководители», установлены оклад, ежемесячная надбавка за особые условия работы, ежемесячное денеж-
34 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 нояб. 2010 г. // Российская газета. 2010. 1 декабря.
35 Устинович Е. С., Фоломеева Н. В. Политико-правовые основы становления института детских омбудсменов в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С. 19.
36 Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве: закон г. Москвы от 15 апр. 2009 г. № 6 // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 6, ст. 140.
37 Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым: закон Республики Крым от 25 авг. 2014 г. № 57-ЗРК // Крымские известия. 2014. 30 авг.
38 Об Уполномоченном по правам ребенка при Главе Республики Мордовия: указ Главы Респ. Мордовия от 26 марта 2010 г. № 53-УГ // Известия Мордовии. 2010. 30 марта.
39 О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Мордовия: указ Главы Респ. Мордовия от 28 апр. 2005 г. № 65-УГ // Там же. 2005. 29 апреля.
ное поощрение, ежеквартальная премия в размере, равном соответствующим денежным выплатам министру Республики Мордовия40. Указом Главы Республики Мордовия на данную должность была назначена Н. Е. Юткина41.
Новый этап в развитии института региональных детских омбудсменов связан с принятием Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ42. Отметим основные новеллы данного закона: на федеральном уровне определены цели учреждения должности уполномоченного по правам ребенка, сфера его деятельности, полномочия; закреплен единственный способ учреждения должности уполномоченного по правам ребенка (принятие закона субъекта РФ), что требует приведения в соответствие с данным законом законодательства тех субъектов, где должности детского омбудсмена создана нормативно-правовыми актами глав субъектов РФ; введено обязательное согласование всех региональных уполномоченных по правам ребенка с федеральным детским омбудсменом; исключена возможность совмещения должностей уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в субъекте федерации.
Новый закон Республики Мордовия «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Мордовия» был принят Государственным собранием Республики Мордовия 4 июня 2019 г., вступил в силу с 1 июля 2019 г.
Резюмируя изложенное, можно утверждать, что институт уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации и ее субъектах стал одним из элементов государственной системы обеспечения прав и законных интересов детей. Его становление - важный этап в развитии демократических основ. В сложившейся системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей этот институт действует в тесном контакте с ними и успешно дополняет существующие способы защиты прав несовершеннолетних.
40 О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Мордовия, и государственных гражданских служащих Республики Мордовия: указ Главы Респ. Мордовия от 25 февр. 2005 № 22-УГ // Известия Мордовии. 2005. 3 марта.
41 О Юткиной Н. Е.: указ Главы Респ. Мордовия от 23 нояб. 2010 г. № 244-УГ // Там же. 2010. 25 нояб.
42 Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации: Федер. закон от 27 дек. 2018 г. № 501-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publica-tion.pravo.gov.ru/Document/View/0001201812280003.
Библиографический список
Бауэр Е. А., Лехнер Е. А. Институт уполномоченного по правам ребенка: история становления и современные функции // Восемнадцатая всерос. науч.-практ. конференция Нижневартовского гос. ун-та. Нижневартовск, 2016.
Плотников Д. А., Плотникова Г. Н. Система правового регулирования организации государственного управления защиты прав детей уполномоченными по правам ребенка в Российской Федерации // Вестник Межрегионального открытого социального института. 2017. № 1 (5).
Ржевская Л. В. Институт уполномоченного по правам ребенка: опыт России и зарубежных стран // Юридический мир. 2010. № 8.
Устинович Е. С., Фоломеева Н. В. Политико-правовые основы становления института детских омбудсменов в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10.
Информация для цитирования
^ Баршова О. А., ПальчиковаМ. В. Эволюция административно-право-^ вого статуса уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: международно-правовой и региональный аспекты // Ex jure. 2019. № 4. C. 7-20. DOI: 10.17072/2619-0648-2019-4-7-20. Barshova O. A., Palchikova M. V. Evolution of the Administrative-Legal Status of the Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation: International Legal and Regional Aspects. Ex jure. 2019. № 4. Рр. 7-20. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-0648-2019-4-7-20.
S3
W
