CC BY
116
УДК 34
Д. Н. Степанова
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СТАТУСА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Объектом исследования являются должности уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Предметом исследования выступает правовой статус рассматриваемых должностных лиц.
Цель исследования - провести сравнительно-правовой анализ статуса уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации на основе приведенных нормативно-правовых актов, определить сильные и слабые стороны законодательного регулирования их статуса на федеральном уровне и сделать предложения по совершенствованию правового положения региональных уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка. В рамках исследования были решены следующие задачи: проведен анализ законодательного регулирования на федеральном уровне правового статуса рассматриваемых должностных лиц; проведен анализ требований, предъявляемых к кандидатам на должность региональных уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка, а также порядок назначения на должность и порядок прекращения полномочий; проведен анализ полномочий рассматриваемых институтов, закрепленных в федеральном законодательстве.
Основным методом научного исследования является сравнительно-правовой, также применялись методы дедукции, обобщения, анализа теоретических и нормативно-правовых источников. Основным выводом проведенного исследования является несовершенство законодательного регулирования правовых статусов уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Особым вкладом автора являются предложения по устранению законодательных пробелов при регулировании правовых статусов региональных уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка.
Ключевые слова: Уполномоченный, детский Уполномоченный, полномочия, детский омбудсмен, правовой статус, назначение на должность, защита прав, освобождение от должности, должность, права человека.
D. N. Stepanova
Penza State University, Penza, the Russian Federation
COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE STATUS OF THE OMBUDSMAN FOR HUMAN RIGHTS AND THE OMBUDSMAN FOR THE RIGHTS OF THE CHILD IN REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The object of the study is the position of Ombudsman for Human Rights and Ombudsman for the Rights of the Child in the constituent entities of the Russian Federation. The subject of the study is the legal status of the officials in question.
The aim of the study is to carry out a comparative legal analysis of the status of the Ombudsman for Human Rights and the Ombudsman for the Rights of the Child in the constituent entities of the Russian Federation on the basis of the above-mentioned normative and legal acts, to identify the strengths and weaknesses of the legislative regulation of their status at the federal level and to make proposals to improve the legal situation of regional Ombudsman for Human
Rights and Ombudsman for the Rights of the child. The study carried out the following tasks: analysis of the legislative regulation at the federal level of the legal status of the officials in question; analysis of the requirements for candidates for the post of Regional Ombudsman for Human Rights and Ombudsman for the Rights of the Child, as well as the procedure for appointment and termination of office; an analysis of the powers of the institutions under consideration, as enshrined in federal legislation, has been carried out.
The main method of scientific research is comparative-legal, and methods of extraction, generalization, analysis of theoretical and regulatory sources have been applied. The main conclusion of the study is the imperfect legislative regulation of the legal status of the Ombudsman for Human Rights and the Ombudsman for the Rights of the Child in the constituent entities of the Russian Federation. The author's special contribution is the proposals to address legislative gaps in regulating the legal status of the Regional Ombudsman for Human Rights and the Ombudsman for the Rights of the Child.
Key words: ombudsman, children's ombudsman, authority, children's commissioner, legal status, designation, rights protection, dismissal, post, human rights.
Защита прав и законных интересов человека и гражданина - одно из приоритетных направлений государственной политики. Институт омбудсмена на протяжении последних двадцати лет является одним из основных элементов в системе государственной защиты прав человека. Созданные в целях дополнительных гарантий уполномоченный по правам человека (далее - региональный уполномоченный по правам человека, омбудсмен) и уполномоченный по правам ребенка (далее - региональный уполномоченный по правам ребенка, детский омбудсмен, детский правозащитник) в субъектах Российской Федерации зарекомендовали себя как действенные механизмы по защите прав граждан благодаря своей доступности, знанию специфики и проблем региона. Долгое время в подходе к формированию института омбудсменов в субъектах Российской Федерации не было единой позиции, каждый из региональных законодателей принимал собственный нормативно-правовой акт, закрепляя правовой статус, элементы которого разнились в зависимости от региона.
В 2015 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения, которые закрепили основные положения правового статуса уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. В 2018 г. был принят Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об уполномоченных»)1, который определил правовой статус региональных детских омбудсменов.
Цель исследования - провести сравнительно-правовой анализ статуса уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации на основе приведенных нормативно-правовых актов, определить сильные и слабые стороны законодательного регулирования на федеральном уровне и сделать предложения по совершенствованию правового положения региональных уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка.
Для достижения цели необходимо решить перечень задач:
- проанализировать законодательное регулирование на федеральном уровне правового статуса рассматриваемых должностных лиц;
1 Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации: федер. закон от 27 декабря 2018 № 501-ФЗ / Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. — URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_314643/ (дата обращения: 22.10.2019).
- проанализировать требования, предъявляемые к кандидатам на должность региональных уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка, а также порядок назначения на должность и порядок прекращения полномочий;
- проанализировать полномочия рассматриваемых институтов, закрепленные в федеральном законодательстве.
Объектом исследования являются должности уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Предметом исследования выступает правовой статус рассматриваемых должностных лиц.
Основным методом научного исследования является сравнительно-правовой, также применялись методы дедукции, обобщения, анализа теоретических и нормативно-правовых источников.
Правовое регулирование. Процесс создания институтов региональных омбудсменов начался в 1997 г., к 2016 г. уполномоченные по правам человека функционировали во всех регионах страны. Федеральное законодательство устанавливает, что региональный уполномоченный по правам человека может учреждаться конституцией (уставом) или законом субъекта2.
Детские омбудсмены начали функционировать в некоторых регионах в качестве эксперимента с 1998 г., а после учреждения должности федерального Уполномоченного по правам ребенка стали вводиться повсеместно, и этот процесс завершился к 2015 г. Принятый в 2018 г. Федеральный закон «Об уполномоченных» закрепил возможность создания должности уполномоченных по правам ребенка законом субъекта Российской Федерации3. Отметим, что федеральный законодатель установил, что «в субъекте Российской Федерации на уполномоченного по правам человека могут быть возложены функции уполномоченного по правам ребенка». Данная оговорка привела к тому, что в 11 регионах Российской Федерации должности регионального детского правозащитника не существует, а его функции выполняет уполномоченный по правам человека. Такая ситуация представляется неправильной и с точки зрения работы должностных лиц, так как на них возлагается дополнительная нагрузка, и с точки зрения граждан, так как в одних регионах у граждан больше возможности защитить права и законные интересы по сравнению с другими, где функции уполномоченных выполняет одно лицо.
Порядок назначения на должность и прекращения полномочий. Уполномоченный по правам человека Российской Федерации Т. Н. Москалькова [1] и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка А. Ю. Кузнецова выступают за унификацию правового статуса региональных уполномоченных. По нашему мнению, в первую очередь единство правовых статусов должно базироваться на критериях, предъявляемых к соискателям на должность уполномоченного, а также на унифицированном порядке назначения.
Федеральный закон, регулирующий правовой статус регионального уполномоченного по правам человека, закрепил единые характеристики кандидатов: возрастной ценз, образовательные требования, требования оценочного характера (безупречная репутация), требования к опыту работы4.
2 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер.закон от 6 октября1999 г. № 184-ФЗ / Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (дата обращения: 22.09.2019).
3 Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации: федер. закон от 27 декабря 2018 № 501-ФЗ / Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 314643/ (дата обращения: 22.10.2019).
4 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер.закон от 6 октября1999 г. № 184-ФЗ / Правовой Сервер
Федеральный закон «Об уполномоченных» унифицированной нормы о требованиях к кандидату на должность регионального детского омбудсмена не содержит. В проведённом ранее исследовании было отмечено, что только в 68 субъектах Российской Федерации содержатся критерии отбора кандидата на должность, при этом набор характеристик в регионах различный. [2] Данное обстоятельство является пробелом в законодательстве, представляется, что его необходимо устранить путем закрепления характеристик регионального детского омбудсмена в федеральном законодательстве. В перечень должны входить требования о гражданстве, возрасте, требования к образованию, репутации и опыту работы, а также об отсутствии судимости у кандидата. Единство характеристик кандидата позволит сформировать квалифицированный состав детских омбудсменов в регионах и установить единый правовой статус детских правозащитников на территории страны.
Порядок назначения регионального уполномоченного по правам человека закреплен в федеральном законодательстве и представляет собой классическую «парламентскую модель». Уполномоченного по правам человека в субъектах назначает (избирает) законодательный (представительный) орган государственной власти. Законодатель оставил конкретный срок полномочий регионального омбудсмена на усмотрение субъекта Российской Федерации, определив предельный срок - не более 5 лет.
Федеральное законодательство о детском омбудсмене содержит оговорку, в соответствии с которой порядок назначения регионального уполномоченного по правам ребенка определяется в законодательстве субъекта Российской Федерации. Таким образом, на территории страны сформировалось несколько моделей назначения на должность детских омбудсменов. В частности, Г. В. Синцов, П. Л. Лихтер выделяют три модели:
- регионального уполномоченного по правам ребенка назначает законодательный орган субъекта Российской Федерации,
- регионального уполномоченного по правам ребенка назначает глава региона,
- региональный уполномоченный по правам ребенка входит в состав аппарата регионального уполномоченного по правам человека, который влияет на назначение детского правозащитника [3].
Закрепление в законодательстве единого порядка назначения на должность регионального омбудсмена по правам детей позволит защитить его от возможных преследований в связи с выполнением своих полномочий и реализовать на практике принцип несменяемости. В этой связи парламентская модель назначения на должность представляется более оптимальной и позволит реализовать принцип независимости детского правозащитника. Как правило, от модели назначения на должность зависит срок полномочий регионального уполномоченного по правам ребенка. Представляется, что норму о сроке полномочий регионального детского правозащитника необходимо закрепить в федеральном законодательстве. Основываясь на приоритетности парламентской модели назначения на должность детского омбудсмена, можно сделать вывод, что срок полномочий может быть установлен конкретным периодом и не быть привязан к сроку полномочий других должностных лиц, он должен составлять не более 5 лет.
Порядок прекращения полномочий регионального уполномоченного по правам ребенка в федеральном законодательстве не определен, однако установлена норма, согласно которой досрочное прекращение полномочий происходит по согласованию с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Исходя из анализа норм регионального законодательства, полномочия детского омбудсмена могут быть прекращены по окончании срока полномочий и
КонсультантПлюс, www.consultant.ru. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (дата обращения: 22.09.2019).
досрочно. Только в 51 нормативно-правовом акте субъектов Российской Федерации предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий детского правозащитника. Как правило, к таким случаям региональный законодатель относит смерть уполномоченного, добровольное сложение полномочий, признание уполномоченного недееспособным, вступление в отношении уполномоченного обвинительного приговора суда, выезд уполномоченного за пределы региона, в котором он работал, на постоянное место жительства в другой регион, утрата доверия.
В Ленинградской области одним из случаев досрочного прекращения полномочия является «сокрытие Уполномоченным информации о непогашенной или неснятой судимости»5. В Мурманской области уполномоченного могут отстранить от должности досрочно в случае «выражения Уполномоченному по правам ребенка недоверия»6. Данное основание трактуется как ограничение независимости уполномоченного по правам ребенка. [4] Таким образом, в субъектах вводятся свои случаи досрочного прекращения полномочий детского омбудсмена, что создает неравное положение уполномоченных в разных регионах. Необходимо закрепить в федеральном законодательстве закрытый перечень оснований освобождения от должности детских правозащитников в субъектах Российской Федерации в целях недопустимости ограничения их независимости и закрепления единого правового статуса.
В этой связи представляется положительным опыт законодательной регламентации на федеральном уровне оснований освобождения от должности регионального омбудсмена. Полномочия омбудсмена в субъектах Российской Федерации могут быть прекращены по окончании срока полномочий и досрочно. Решение о досрочном прекращении полномочий принимает законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации при консультации с Уполномоченным по правам человека Российской Федерации за исключением случаев, перечисленных в законодательстве и носящих объективный характер. Таким образом, перечень, представленный в федеральном законодательстве, является закрытым, что играет важную роль в установлении единого статуса региональных уполномоченных по правам человека.
Компетенция. Вопросы компетенции региональных омбудсменов и омбудсменов по правам ребенка вызывают наибольшие дискуссии. Так, Т. Н. Москалькова отмечает, что большинство замечаний от региональных омбудсменов поступило с предложениями о совершенствовании компетенции [1]. Действующее законодательство не выделяет перечня полномочий регионального уполномоченного по правам человека, а лишь останавливается на порядке рассмотрения жалоб омбудсменом. В целях совершенствования данного вопроса и правового регулирования статуса региональных омбудсменов, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект «Об общих принципах организации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»7, который был одобрен в первом чтении. Профильные комитеты Государственной Думы положительно оценили идею закрепления основ правового статуса региональных омбудсменов в специальном нормативно-правовом акте. На наш взгляд, текст законопроекта несовершенен и
5 Об Уполномоченном по правам ребенка в Ленинградской области: областной закон Ленинградской области от 29 декабря 2012 № 110-оз (принят ЗС ЛО 19.12.2012) // «Вестник Правительства Ленинградской области»,
№ 136, 30.12.2012.
6 Об Уполномоченном по правам ребенка в Мурманской области: Закон Мурманской области от 8 ноября 2010 № 1268-01-ЗМО (принят Мурманской областной Думой 21.10.2010) // «Мурманский Вестник», № 210/1, 11.11.2010, С. 1.
7 Об общих принципах организации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: проект федер. закона № 573725-7 / Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. — URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=177394#005121756211482964 (дата обращения: 22.10.2019).
нуждается в доработке в части полномочий омбудсменов. В законопроекте необходимо отдельно выделить главу «Компетенция уполномоченного», в рамках которой установить права и обязанности омбудсменов по рассмотрению жалоб граждан, реагированию на случаи массового нарушения прав граждан, опубликованию ежегодного доклада о деятельности, а также закрепить полномочия по взаимодействию с государственными органами, общественными объединениями и международными организациями. Кроме этого, необходимо установить права и обязанности регионального уполномоченного по правам человека в рамках гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Как верно отмечает В. К. Михайлов, право омбудсмена обращаться в суд в интересах заявителя - это не только эффективный инструмент в реализации его функций, но и критерий правозащитной деятельности уполномоченного [5].
Основные направления компетенции регионального уполномоченного по правам ребенка закреплены в федеральном законодательстве. В законе установлено, что детский омбудсмен готовит и направляет в органы государственной власти доклад о результатах своей деятельности, а также перечислен ряд прав уполномоченного, в том числе и обращение в суд с исковым заявлением.
Отметим, что ни у регионального уполномоченного по правам человека, ни у регионального уполномоченного по правам ребенка не предусмотрено в федеральном законодательстве право законодательной инициативы. Представляется, что наделение омбудсменов таким правом позволит повысить уровень законотворчества в регионе и решить проблемы, носящие массовый характер по нарушению прав и свобод граждан.
Таким образом, правовой статус уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка обладает рядом пробелов и нуждается в дальнейшем совершенствовании. В заключении приведем некоторые выводы и обобщения:
1. На федеральном уровне законодательное закрепление основ правового статуса регионального уполномоченного по правам человека представляется более унифицированным, по сравнению с правовым статусом уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, при этом в правовых статусах институтов существуют значительные пробелы.
2. Необходимо исключить из законодательства норму, согласно которой уполномоченный по правам человека может выполнять функции уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, так как это предопределяет различный статус уполномоченных внутри своих институтов. Кроме этого, объединение полномочий омбудсмена и детского омбудсмена в рамках функций одного должностного лица увеличивает нагрузку на регионального правозащитника и предоставляет неравные возможности гражданам в области защиты прав и законных интересов в зависимости от региона, в котором они проживают.
3. В федеральном законодательстве необходимо закрепить требования, предъявляемые к кандидату на должность уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, срок полномочий, установить единую модель назначения на должность и предельный срок полномочий, а также закрепить случаи досрочного прекращения полномочий регионального уполномоченного по правам ребенка. Все вышеперечисленное является неотъемлемыми элементами правового статуса института детского правозащитника и должно отражать единую модель института на территории страны.
4. В федеральном законодательстве необходимо установить перечень прав и обязанностей регионального омбудсмена для единообразного подхода в регионах к правовому статусу уполномоченного.
5. Необходимо предусмотреть на федеральном уровне право законодательной инициативы в регионах для уполномоченного по правам человека и уполно-
моченного по правам ребенка, введение данной нормы позволит унифицировать правовой статус уполномоченных в субъектах Российской Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Москалькова Т. Н. О совершенствовании законодательного обеспечения деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации / Т. Н. Москалькова // Конституционное и муниципальное право. — 2018. — № 1. — С. 4-7.
2. Степанова Д. Н. К вопросу о требованиях, предъявляемых к кандидату на должность Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации // Право и политика. — 2018. — № 8. - С. 61-67. DOI: 10.7256/2454-0706.2018.8.27180 — URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=27180. —Дата публикации: 28.08.2018.
3. Синцов Г. В. Институт Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации: теория и практика, тенденции и противоречия развития / Г. В. Синцов, П. Л. Лихтер. — М. : Юрлитинформ, 2018. — 216 с.
4. Лихтер П. Л. Проблемы совершенствования законодательства о компетенции уполномоченного по права ребенка в субъектах Российской Федерации / П. Л. Лихтер // Ленинградский юридический журнал. — 2015. — № 2 (40). — С. 59-70.
5. Михайлов В. К. Должен ли федеральный законодатель определять основы правового статуса и деятельности регионального омбудсмена? / В. К. Михайлов // Российская юстиция. — 2016. — № 1. — С. 58-61.
REFERENCES
1. Moskal'kova T. N. On improvement of legislative support of the activities of human rights Commissioners in the constituent entities of the Russian Federation. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo = Constitutional and Municipal Law, 2018, no. 1, pp. 4-7.
2. Stepanova D. N. On the requirements for a candidate for the post of Ombudsman for the Rights of the Child under the President of the Russian Federation. Pravo i politika = Law and Policy, 2018, no. 8, pp. 61-67. (in Russian). DOI: 10.7256/2454-0706.2018.8.27180 Available at: https: //nbpublish.com/library_read_article.php?id=27180. (accessed 10.10.2019).
3. Sintsov G. V., Likhter P. L. Institut Upolnomochennogo po pravam rebenka v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii: teoriia i praktika, tendentsii i protivorechiia razvitiia [Institution of the Ombudsman for the Rights of the Child in the constituent entities of the Russian Federation: theory and practice, trends and contradictions of development]. Moscow, Iurlitinform Publ., 2018, 216 p.
4. Likhter P. L. Problems of improving legislation on the competence of the Ombudsman for the Rights of the Child in the constituent entities of the Russian Federation. Leningradskii iuridicheskii zhurnal = Leningrad Law Journal, 2015, no. 2 (40), pp. 59-70 (in Russian).
5. Mikhailov V. K. Should the federal legislator to determine the grounds of legal status and activities of the regional ombudsman? Rossiiskaia iustitsiia = Russian Justitia, 2016, no. 1, pp. 58-61 (in Russian).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Степанова Дарья Николаевна — старший преподаватель кафедры частного и публичного права Юридического института Пензенского государственного университета, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация; e-mail: stepdasha.91@mail.ru.
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Stepanova Dar'ya N. — Senior Lector of Department Private and Public Law, Law Institute, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation; email: stepdasha.91@mail.ru.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ
Степанова Д. Н. Сравнительно-правовой анализ статуса уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации / Д. Н. Степанова // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2019. — Т. 7, № 4 (28). — С. 102-109. — URL: http://esj.pnzgu.ru.
FOR CITATION
Stepanova D. N. Comparative legal analysis of the status of the Ombudsman for human rights and the Ombudsman for the rights of the child in regions of the Russian Federation. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2019, vol. 7, no. 4, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).
