CC BY
11Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
К ВОПРОСУ О КОМПЕТЕНЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (В КОНТЕКСТЕ ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ) ДАНИЛЕВСКАЯ Инна Леонидовна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: danilewskaia.inna@yandex.ru
Краткая аннотация: Конституционная реформа 2020 г. заняла особое место в истории развития отечественного конституционализма. Введение в практику деятельности Конституционного Суда Российской Федерации института предварительного конституционного контроля позволяет переосмыслить задачи и проблемы компетенции региональной конституционной юстиции, учитывая специфику правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и значимость их влияния на развитие федеративных отношений.
Abstract: The constitutional reform of 2020 took a special place in the history of the development of Russian constitutionalism. Introduction of the institute of preliminary constitutional control to the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation allows to rethink the tasks and challenges of the competence of regional constitutional justice, taking into account the specifics of the legal status of constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Federation and the significance of their impact on the development of federal relations.
Ключевые слова: конституционная реформа; конституционный (уставной) суд; предварительный конституционный контроль; компетенция региональной юстиции
Keywords: constitutional reform, constitutional (statutory) court; preliminary constitutional review; competence of regional justice
Проблематика конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации находится в центре внимания исследователей уже не одно десятилетие. В теоретическом и в практическом плане исследуются ключевые вопросы, к которым можно отнести изучение факторов, влияющих на учреждение конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации, замедление темпов их создания, а также объем и классификацию их компетенции, как определяющего фактора деятельности этого института.
Проводимая в 2020 г. конституционная реформа позволяет по-новому переосмыслить вопросы компетенции региональной юстиции, учитывая, что в рамках конституционного реформирования в российскую конституционную практику на федеральном уровне вводится институт предварительного конституционного контроля. Так, согласно Закону «О поправке к Конституции Российской Федерации» статья 95 Основного закона дополняется частью 51, устанавливающей, что Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, законов до их подписания Президентом Российской Федерации [1].
Отечественной практике институт предварительного конституционного контроля был известен по работе Комитета конституционного надзора СССР, созданного в период перестройки. Комитет, в частности, представлял Верховному Совету заключения о соответствии проектов его актов, актов его палат Конституции и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР. Традиции и опыт использования предварительного конституционного контроля имеется у целого ряда зарубежных
государств, среди которых Сербия, Франция, Венгрия, Тунис, Королевство Бахрейн и др. В ряде стран СНГ специализированные органы конституционного контроля обладают полномочием по осуществлению предварительного абстрактного нормоконтроля как правило, в отношении не вступивших в силу международных договоров, инициативы, вопросов и (или) проектов правовых актов, предлагаемых для вынесения на всенародный референдум (Азербайджан, Казахстан, Республика Беларусь, Киргизстан, Украина, Армения, Таджикистан), а также поправок к конституции (Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Азербайджан, Армения, Украина, Молдова). В отдельных государствах СНГ предварительный абстрактный нормоконтроль в отношении поправок к конституции является обязательным [2, с.80].
Предварительное рассмотрение законопроектов или законов до их обнародования направлено, прежде всего, на урегулирование спорных или сложных конституционно-правовых вопросов и принятие в итоге качественного, стабильного законодательства. Закрепление данной формы конституционного контроля на уровне конституционного регулирования и в рамках проводимой в России конституционной реформы будет способствовать повышению авторитета федерального органа конституционного контроля и национального законодательства в целом.
Как отмечает академик Т.Я. Хабриева актуализация конституционного регулирования, своевременное правовое обеспечение изменяющихся политических, социальных, экономических и иных потребностей в соответствии с их позитивной динамикой не только не противоречат, но и составляют одну из сторон конституционной стабильности. В результате реформы конституция полнее отвечает потребностям общества, вызовам времени, что в свою очередь обеспечивает длительность её действия. Реальные результаты реформы связаны с внедрением новых конституционных норм в законодательство с последующей их трансформацией в правоприменение и правосозна-
ние. Правоприменительные органы должны начать осваивать новое законодательство, а в правосознании граждан должны сформироваться оценочные позиции, соответствующие новым правовым актам [3, 581; 585].
В научной литературе высказывалось мнение о том, что на уровне субъектов Российской Федерации необходимо ввести осуществление предварительного конституционного контроля, так как, к сожалению, уровень подготовки законопроектов в субъектах Российской Федерации гораздо ниже, чем на федеральном уровне, в силу отсутствия достаточного количества специалистов, а также из-за недостаточного профессионализма парламентариев. В то же время не всегда учитываются местные особенности субъекта. Необходимо внедрять процедуру предварительного конституционного контроля наиболее важных законопроектов субъектов Российской Федерации во избежание затрат на время и средства, а также влияния отрицательных последствий [4, с.17-18].
Оценивая сегодня по результатам проводимой конституционной реформы возможность осуществления предварительного конституционного контроля органами конституционного контроля субъектов, следует подчеркнуть, что компетенция федерального органа конституционного судебного контроля была и остается ориентиром для установления полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Исходя из общей государственно-правовой природы судебных органов - Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, их вхождения в единую судебную систему Российской Федерации и осуществляющих правосудие посредством конституционного судопроизводства, законодатель определил вектор дальнейшего уточнения и развития полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Федерации уже на уровне законодательных актов субъектов Федерации, учреждающих эти суды.
Как известно компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне регламентирует ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Согласно данной нормы конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов его органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Правовые споры о правомерности расширения компетенции конституционных (уставных) судов в конституциях и уставах субъектов Федерации по сравнению с указанными нор-
мами Федерального конституционного закона велись достаточно активно на определенном этапе развития региональной конституционной (уставной) юстиции, поскольку однозначного ответа на вопрос о том, являются ли перечисленные полномочия исчерпывающими и возможно ли (и если да, то на каких условиях) расширять этот перечень на уровне законов субъектов Федерации, от решения которых зависит учреждение самих этих судов, Закон не содержит.
В Определении от 6 марта 2003 г. № 103-0 Конституционный Суд Российской Федерации подвел итог этих дискуссий, указав, что дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации. Следовательно, содержащийся в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Данная норма, оставляя на усмотрение субъекта Российской Федерации решение вопроса о создании конституционного (уставного) суда, носит не императивный, а диспозитивный характер и одновременно ориентирует на то, какие основные вопросы могут рассматриваться таким судом в случае его создания.
Существенное значение в указанной правовой позиции Конституционного Суда России имеет оговорка о том, что компетенция конституционных (уставных) судов не должна быть единой и одинаковой во всех субъектах Федерации. В соответствии с данным истолкованием полный перечень полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации устанавливается в каждом конкретном случае нормами конституции (устава) соответствующего субъекта Федерации и принимаемыми в соответствии с ними региональными законодательными актами. При этом каждый из субъектов Федерации, формулируя детальный перечень полномочий регионального органа конституционной (уставной) юстиции, вправе руководствоваться особенностями своего государственно-правового устройства, практическими потребностями в разрешении тех или иных правовых вопросов [5, с.55].
Осуществление предварительного конституционного
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
контроля можно отнести к полномочиям, которые соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации согласно конституционной норме. Здесь стоит отметить, что длительное время обсуждается идея принятия единого федерального закона, посвященного основам формирования и деятельности органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, но общее мнение о том, какие вопросы должны регламентироваться в настоящем законе, какой юридической силой (императивной или диспози-тивной) должны обладать нормы, устанавливающие порядок организации конституционных (уставных) судов у исследователей отсутствует. До настоящего времени оптимальный вариант законодательного регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации не найден. Представляется, что возможность или необходимость осуществления предварительного конституционного контроля конституционными (уставными) судами может стать еще одним из дискуссионных вопросов в данной проблематике.
Спустя два с лишним десятилетия после принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», закрепившего право субъекта Федерации учреждать конституционный (уставной) суд, региональная юстиция не получила повсеместное распространение в субъектах Федерации - эти суды действуют только в 15 из 85 субъектов [6]. В научной литературе подробно обсуждаются существующие причины, затрудняющие формирование конституционных (уставных) судов - от интеллектуально-психологических до финансовых и политико-правовых. Одной из причин называется небольшая востребованность, загруженность конституционных (уставных) судов при серьезных бюджетных расходах на их содержание. Например, в 2018 г. по этой причине был упразднен Конституционный суд Республики Бурятия, функционировавший с 1994 г. На решение депутатов Народного Хурала Республики о ликвидации органа конституционного контроля повлияли низкая загруженность работой (по 3 - 4 дела в год) несоизмеримая по их мнению с финансовой нагрузкой по содержанию суда на республиканский бюджет [7].
В 2019 г. был упразднен Конституционный суд Республики Тыва, функционировавший с 2003 г. Инициатива упразднить суд в связи с его бездействием (за время своей работы судом было рассмотрено 53 обращения) принадлежит Главе Республики Тыва [8].
Можно поддержать мнение о том, что качественное изменение объема имеющихся полномочий конституционных (уставных) судов может кардинальным образом изменить ситуацию и с местом данного вида судов в судебной системе России и решить вопрос создания таких судов во всех субъек-
тах Федерации [9, с.87]. Привнесение в практику деятельности региональной конституционной юстиции предварительного конституционного контроля будет способствовать повышению авторитета органов конституционного контроля и улучшит качество принимаемого законодательства, а также повлияет в лучшую сторону на ситуацию с загруженностью данных органов, которая часто является аргументом против учреждения конституционных судов или их упразднения.
Проведенный анализ показывает, что в практике ряда конституционных (уставных) судов присутствуют элементы предварительного конституционного контроля.
В частности, полномочием осуществления предварительного конституционного контроля наделен Уставной Суд Калининградской области, который согласно нормам Уставного Закона «Об Уставном Суде Калининградской области» дает заключения по проектам уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной закон) Калининградской области о наличии или отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава (Основного закона) Калининградской области [10].
Конституционный суд Республики Саха (Якутия) осуществляет предварительный контроль законов Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия [11].
Конституционный суд Республики Адыгея разрешает дела о соответствии Конституции Республики Адыгея проекта нормативного акта или иного решения, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум [12].
Аналогичные полномочия осуществляет Конституционный суд Чеченской Республики [13]. К этому следует добавить, что целый ряд конституционных (уставных) судов наделен полномочием рассмотрения вопросов о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации не вступивших в силу договоров, заключаемых органами государственной власти субъекта.
Исследователями неоднократно отмечалась необходимость в квалифицированном мнении конституционного (уставного) суда в отношении объектов конституционного (уставного) контроля, выраженном в специальных процедурах и в порядке предварительного конституционного (уставного) контроля [1 4, с.45]. Представляется, что сегодня может быть придан новый импульс для реализации этой задачи, учитывая, что конституционные (уставные) суды входят в систему защиты конституционного строя и конституции, являющейся одним из атрибутов конституционализма. Стабильность и долгосрочность конституционной модели Российского правового государства (наряду с полнотой, завершенностью и внутренней согласованностью этой модели) являются необходимым условием её успешной
практической реализации. Поэтому принципиально важно, чтобы необходимые для утверждения конституционализма улучшения, изменения и корректировки исходной конституционной модели российской государственности осуществлялись на основе принципов, норм, механизмов и процедур нынешней Конституции - в рамках ее толкования, поправок и дополнений к
туционнои юстиции.
2020 г., связанные, в том числе, с усилением авторитета федерального органа конституционного контроля, могут привнести положительную динамику в деятельность региональной консти-
неИ. [15, с.38].
Стратегические задачи конституционных поправок
Библиография:
1. Официальный саИт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации URL:http://www.duma.gov.ru (дата обращения - 11.05.2020)
2. Нечкин А.В. Органы конституционного контроля стран СНГ: порядок формирования и компетенция. //Научный ежегодник ИФиП УрО РАН. 2018. Т.18. Вып.4. С.75-96.
3. Хабриева Т.Я. Конституционные реформы в современном мире. //Вестник Российской Академии Наук. 2016. Т.86. № 7. С.579-586.
4. Букатина Е.Г. Основные компетенции конституционных и уставных судов субъектов как фактор обеспечения конституционной законности. //Инновационные технологии управления и права. 2012. № 3 (4). С.16-24
5. Демидов В.Н. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов: общее и особенное. //Вестник Московского Университета МВД России. № 2. 2015. С.54-64.
6. Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации [Электронный ресурс] URL:http:// ksrf.ru (дата обращения 02.05.2020).
7. Официальный портал Республики Бурятия [Электронный ресурс] URL:http:// egov-buryatia.ru (дата обращения 05.05.2020)
8. Официальный портал Республики Тыва [Электронный ресурс] uRL:http:// gov.tuva.ru (дата обращения 05.05.2020)
9. Исхаков И.И. К вопросу о юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. //Правовое государство: теория и практика. 2014. № 4 (38). С.85-88.
10. Официальный сайт Уставного Суда Калининградской области. [Электронный ресурс] URL:http://ustavsudklgd.ru (дата обращения 05.05.2020)
11. Официальный сайт Конституционного суда Республики Саха (Якутия) [Электронный ресурс] URL:http:// www.ks.sakha.gov.ru (дата обращения 05.05.2020).
12. Официальный сайт Конституционного суда Республики Адыгея [Электронный ресурс] URL:http:// www.ks.ra.ru (дата обращения 05.05.2020).
13. Официальный сайт Конституционного суда Чеченской Республики [Электронный ресурс] URL:http:// www.ks.chr.ru (дата обращения 05.05.2020).
14. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (Правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999. - 768 с.
15. Правовое государство, личность, законность. Под ред. В.С.Нерсесянца. М., 1997. 138 с.
