CC BY-NC
14Место конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в механизме конституционно-правового обеспечения её единства и территориальной целостности
Иванов Святослав Вячеславович
аспирант, ФГБОУ ВО "Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского" 644065, Россия, Омская область, г. Омск, ул. 50 Лет Профсоюзов, 100/1, каб. 311
Ivanov Svyatoslav Vyacheslavovich Post-graduate student, the department of State and Municipal Law, Omsk F. M Dostoevsky State University
644065, Russia, Omsk, 50 Let Profsoyuzov Street 100/1, office #311
Статья из рубрики "Государственная безопасность"
Аннотация. Объектом данной статьи являются общественные отношения в сфере конституционно-правового обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации как важнейших конституционных ценностей. Предметом исследования выступает деятельность региональных органов конституционного (уставного) судебного контроля как органов государственной власти, осуществляющих обеспечительные функции в отношении данных конституционных ценностей. Автор рассматривает конституционные (уставные) суды субъектов РФ в качестве субъектов конституционно-правового обеспечения названных конституционных ценностей как объектов такого обеспечения. Объекты, субъекты конституционно-правового обеспечения и конституционно-правовые гарантии рассматриваются в качестве подсистем единого механизма конституционно-правового обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации. Методологической основой работы выступают как общенаучные методы исследования (анализ, синтез, системный подход, моделирование), так и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой методы). На основании проведённого анализа дефектов и пробелов правового регулирования в сфере отечественного конституционного судопроизводства делается вывод о том, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ занимают неполноценное место в механизме конституционно-правового обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации, предлагаются три сценария для решения сложившихся проблем.
Ключевые слова: конституционные суды, уставные суды, конституционно-правовое обеспечение, государственное единство, территориальная целостность, конституционные ценности, субъекты Российской Федерации, региональный конституционный контроль, конституционно-правовые пробелы, конституционно-правовые коллизии
УДК: 342.15/3/565.2
DOI: 10.7256/2454-0706.2017.4.22478
Дата направления в редакцию: 03-04-2017
Дата публикации:
Abstract. cThe article examines the role of constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation in the constitutional-legal support of the unity and territorial integrity of the Russian Federation as basic constitutional values. The work has been made with the use of the following methods: analysis, synthesis, system approach, formal and comparative legal method, and model building. The author draws a conclusion about the inferiority of constitutional (charter) courts as subjects of ensuring previously mentioned values. The courts primarily provide values that are associated with regional interests, while they are capable of damaging the unity and territorial integrity of the Russian Federation. The author proposes three ways of solving present-day problems and filling the gaps of the legal regulation of the constitutional control in our country.
Keywords: regional constitutional control, constituents of the Russian Federation, constitutional values, territorial integrity, state unity, constitutional-legal support, charter courts, constitutional courts, constitutional legal gaps, constitutional legal collisions
Под механизмом конституционно-правового обеспечения единства и территориальной целостности Российской Федерации понимается система, состоящая из трёх подсистем: 1) объектов обеспечения - единства и территориальной целостности Российской Федерации как важнейших конституционных ценностей, т.е. имеющих приоритетное
положение в иерархии конституционных ценностей ^^ 2) конституционно-правовых гарантий этих объектов (далее - гарантии); 3) субъектов конституционно-правового обеспечения рассматриваемых конституционных ценностей. В качестве последних следует рассматривать систему органов государственной власти, осуществляющих обеспечительные функции в отношении единства и территориальной целостности
Российского государства (см. подробнее об обеспечительных функциях Г2, с- 72]. Автор считает важным дополнить приведённый в указанной статье перечень обеспечительных функций функцией охраны единства и территориальной целостности Российской Федерации от угрозы нарушений).
Среди основных субъектов конституционно-правового обеспечения рассматриваемых конституционных ценностей следует выделить федеральные органы государственной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, прокуратура. Однако к их числу относятся также органы государственной власти субъектов РФ, среди которых особую роль играют конституционные (уставные) суды субъектов РФ (далее также - Суды).
В доктрине конституционного права является общепринятым понимание конституционных и уставных судов субъектов РФ как региональных органов судебного конституционного
контроля Г1, с 46] Г27, 28]. Учёные отмечают, что, в отличие от органов конституционного надзора, в компетенции этих судов находится полномочие признавать не соответствующие конституции (уставу) субъекта РФ (далее также - региональные учредительные акты) нормативные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления утратившими юридическую силу Г1, с- 45-4б1. Вместе с тем, по смыслу п. 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П, это полномочие должно получить закрепление в региональном учредительном акте J23!. Отсюда с логической последовательностью следует вывод, что конституционные и уставные суды субъектов РФ могут выступать в роли органов конституционного надзора в случаях, когда указанное полномочие отсутствует в соответствующей конституции (уставе) субъекта РФ. В то же время Конституционный Суд РФ исходит из того, что Суды обладают
статусом судебных органов конституционного (уставного) контроля 1A2I. В этом качестве они призваны обеспечивать конституционную законность и правопорядок посредством конституционного судопроизводства.
Характерно, что в некоторых аспектах деятельность Судов эффективнее федерального конституционного контроля. Возможность субъектов РФ проявить собственную инициативу в деле правового регулирования юридического статуса этих органов привела к тому, что региональные законодатели стали опережать федеральный парламент в регулировании соответствующих правоотношений. Так, конституционные суды Республики Адыгея и Республики Саха (Якутия) осуществляют предварительный контроль при внесении поправок соответственно в первую главу Конституции Республики Адыгея, в Конституцию Республики Саха (Якутия) (гл. 16 Конституционного закона
Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея»^10!, гл. XII Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики
Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» i11^). При этом предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) в ходе осуществления предварительного контроля согласно Конституционному закону Республики является не вступивший в законную силу конституционный закон о внесении изменений и дополнений в республиканскую Конституцию (ст. 118), а предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Адыгея выступают текст решения о необходимости пересмотра раздела I Конституции Республики Адыгея и тексты всех связанных с обсуждением документов -протоколы, стенограммы и др. (ст.ст. 110, 111 Конституционного закона Республики). Вместе с тем, Конституционный Суд РФ не включён в процедуру конституционного законотворчества. Представляется необходимым внести изменения в ст. 125 Конституции
РФ, ФКЗ «О Конституционном Суде РФх^14 с целью обязать Совет Федерации обращаться в федеральный орган конституционного правосудия с запросом о проверке конституционности не вступившего в законную силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ.
Следует отметить, что роль конституционного контроля в обеспечении единства и территориальной целостности РФ уникальна. Среди осуществляемых их гарантиями обеспечительных функций выделяется функция придания конституционной ценности приоритетного положения в аксиологической иерархии и нормативного закрепления этого положения. Система конституционных ценностей носит иерархический характер ввиду наличия вершины - человека, его прав и свобод (ст. 2 Конституции РФ, далее также - Основной закон страны). Основной закон страны не оставил более никаких критериев определения положения прочих конституционных ценностей в этой иерархии, кроме их соотношения с высшей ценностью. По этой причине бремя дифференциации конституционных ценностей целиком ложится на Конституционный Суд РФ, т.к. лишь он уполномочен давать официальное общеобязательное толкование Конституции РФ.
Так, в Постановлении Конституционного Суда от 31 июля 1995 № 10-П констатируется: «государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод. Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение» ¿¿Si. Таким образом, в приведённом решении федерального органа конституционного контроля выявляется цель обеспечения целостности как качественной характеристики Российского государства ввиду её первостепенной важности в деле обеспечения высшей конституционной ценности. Тем самым определено приоритетное
место государственной целостности (государственного единства и территориальной целостности) в конституционной аксиологической иерархии (иерархии конституционных ценностей).
Очевидно, что в силу положений ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 66 Конституции РФ наличие у республик в составе Российской Федерации собственных конституций, а у прочих субъектов РФ - уставов - предопределяет существование конституционных (уставных) ценностей субъектов РФ. Бесспорно, эти ценности не должны конкурировать с общефедеральными конституционными ценностями и должны находиться в их русле. В контексте конституционного контроля это означает, что решения и правовые позиции Судов не должны противоречить нормам федерального законодательства (под последним в настоящей статье понимаются действующая Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы в системном единстве) и решениям и правовым позициям Конституционного Суда РФ. Однако правовой статус Судов неоднозначен и противоречив, и требуется устранить ряд пробелов и дефектов в конституционно-правовом механизме обеспечения конституционной законности, которые препятствуют эффективной реализации единства и территориальной целостности Российской Федерации и содержат потенциал угрозы данным ценностям.
Проблема конституционных оснований регионального конституционного контроля.
По мнению В.А. Кряжкова, образование и деятельность Судов находятся в русле положений Конституции РФ о конституции (уставе) и собственном законодательстве как атрибутах субъектов РФ (ч. 2 ст. 5), их собственных органах государственной власти, функционирующих на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10, ч. 2 ст. 11). При этом на субъекты РФ возлагается обязанность совместно с Российской Федерацией обеспечивать конституционность, права и свободы человека и гражданина (п.п. «а», «б» ч. 1 ст. 72), а в ч. 2 ст. 118 установлены четыре
вида судопроизводства, в числе которых конституционное [4, с 194~1951. Автор отмечает также, что Суды согласно действующему законодательству служат цели защиты «верховенства и непосредственного действия конституций (уставов) на территории
соответствующего субъекта РФ» [4, с-—I97!. с этим положением нельзя согласиться. Исходя из системного толкования норм ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ на территории всей Российской Федерации верховенством обладает федеральное законодательство; при этом Конституции РФ как Основному закону страны ввиду высшей юридической силы присуще абсолютное верховенство во всей отечественной правовой системе, на всей территории государства. Эти конституционные положения несовместимы с тезисом о верховенстве каких-либо иных нормативных правовых актов на части территории Российской Федерации. По этой причине следует переформулировать приведённый тезис: деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ должна способствовать обеспечению верховенства региональных учредительных актов в системах права субъектов РФ, представляющих собой лишь подсистемы права Российской Федерации.
Следует отметить, что и в приведённом виде данный тезис прямо не вытекает из содержания Конституции РФ: в последней говорится лишь о том, что каждый субъект РФ обладает собственной конституцией или уставом, в которых определяется статус субъекта РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 66). Представляется, что сама по себе необходимость определения статуса субъектов РФ в этих актах ничего не говорит о более высокой юридической силе конституций и уставов в сравнении с прочими нормативными актами субъектов РФ, а лишь свидетельствует о том, что они являются специальными актами, регулирующими правоотношения в определённой Конституцией РФ сфере. Верховенство
конституций и уставов в системе права субъектов РФ имеет своим источником нормы ч. 1
ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ»^15!, п. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ» и других актов федерального
законодательства меньшей, чем у Конституции РФ, юридической силы, а также нормы самих учредительных актов субъектов РФ. Н.С. Малютин обращает внимание на то, что большое количество субъектов РФ не проводит формального различия между уставами и обычными региональными законами (Забайкальский край, Ставропольский край, Амурская, Астраханская, Белгородская, Воронежская и другие области, город
федерального значения Москва)
Проблема реализации принципов единства судебной системы и независимости судей в ходе осуществления регионального конституционного контроля. Как
полагает автор настоящей статьи, деятельность Судов основывается на началах, находящихся в серьёзном противоречии с конституционными принципами отечественного правосудия. Это является прямым следствием того, что Суды, как отмечает С.Э. Несмеянова, изначально возникли как элемент проявления регионального сепаратизма
Системное толкование ч.ч. 1, 2 ст. 120 Конституции РФ и ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ» говорит о том, что судьи региональных органов конституционного контроля должны подчиняться только Конституции РФ и федеральному закону, однако при этом эти Суды создаются законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 17 ФКЗ «О судебной системе РФ») для проверки соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления субъектов РФ региональным учредительным актам, а также для осуществления официального толкования последних. Вместе с тем из приведённых положений ФКЗ «О судебной системе РФ» прямо не следует, что нормы законов субъектов РФ как правовые основания создания Судов влекут «переподчинение» их судей региональному законодательству. Несмотря на это, при анализе существующих конституционно-правовых гарантий единства судебной системы и независимости судей обнаруживаются серьёзные дефекты вплоть до противоречия норм федерального законодательства Конституции РФ.
Так, согласно ст. 124 Основного закона страны финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Это конституционное положение находится в прямом, явном противоречии с нормами ч. 2 ст. 27, ч. 2 ст. 33 ФКЗ «О судебной системе РФ», согласно которым финансирование региональных органов конституционного контроля, в отличие от всех прочих судов в России, производится исключительно за счёт средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Причём данные нормы развивают положение ст. 3 того же Закона, согласно которому единство судебной системы Российской Федерации обеспечивается путём финансирования федеральных судов и мировых судей (то есть всех судов, кроме конституционных и уставных судов субъектов РФ) из федерального бюджета. Налицо явная, неприкрытая иерархическая конституционно-правовая коллизия, антиконституционная норма в акте уровня федерального конституционного закона, действующая вот уже 20 лет! Коль скоро финансирование исключительно из федерального бюджета призвано обеспечивать единство судебной системы и осуществление правосудия в соответствии с федеральным законом, резонно предположить, что исключение Судов из этого конституционного правила противоречит принципу единства отечественной судебной системы и предполагает подчинение их судей нормативным правовым актам меньшей юридической силы, чем Конституция РФ и
федеральные законы - конституциям (уставам) субъектов РФ.
Наконец, субъекты РФ вольны в своём законодательстве установить сколь угодный срок полномочий судей региональных органов конституционного контроля, что повышает уровень психологической зависимости судей от мреющего вдали решения регионального парламента об их переназначении, в особенности, если этот срок небольшой. Существует высокий риск, что судья, чувствуя себя благодарным за назначение, будет
действовать при исполнении своих полномочий предвзято Он будет принимать решения, соответствующие нормам регионального учредительного акта, даже если они против о ре ч а т пол о ж е ния м О с но в но г о з а ко на стра ны.
Проблема юридической силы решений конституционных (уставных) судов.
Принятое в пределах его полномочий решение органа конституционной юстиции субъекта РФ не может быть пересмотрено иным судом (ч. 4 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ»). Это нормативное положение создаёт угрозу конституционному началу соблюдения высшей юридической силы Конституции РФ, принципу соблюдения верховенства федерального законодательства. Подчиняясь конституции (уставу) субъекта РФ, судья регионального органа конституционной юстиции в лучшем случае исходит из презумпции соответствия норм учредительного акта субъекта РФ Конституции РФ, а в худшем - из принципа верховенства конституции (устава) субъекта РФ на его территории. В итоге складываются разночтения между Конституцией РФ и региональными учредительными актами, способствующие формированию ложных стереотипов поведения, которые угрожают конституционному строю РФ и общефедеральному конституционно-правовому
пространству ———В конечном итоге противоречия между федеральным и региональным уровнями конституционного законодательства порождают
законодательные предпосылки для распада государства —с:—т.е. утраты им собственной территориальной целостности вследствие затяжного кризиса государственного единства.
Пробелы правового регулирования в сфере конституционного судопроизводства.
Помимо дефектов в конституционно-правовом регулировании статуса Судов присутствует ряд правовых пробелов. Так, на откуп региональным законодателям целиком отдан процессуальный порядок деятельности Судов. Представляется, что федеральный законодатель должен быть заинтересован в урегулировании основ конституционного правосудия. В частности, не определён круг основных субъектов права на обращение в Суды. Заслуживает внимания позиция М.А. Ибрагимовой о том, что наблюдается различный набор прав граждан на судебную защиту посредством конституционного судопроизводства в разных субъектах РФ, что не согласуется с нормативным
положением ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом [1, с 551. По мнению автора настоящей статьи, следует также регламентировать в нормах федерального законодательства основы процедуры пересмотра решений Судов. Согласно действующему законодательству пересмотр их решений предусмотрен лишь в некоторых субъектах РФ. В частности, в Конституционном законе Республики Тыва от 4
января 2003 г. № 1300 ВХ-1 «О Конституционном Суде Республики Тыва»^131 не содержится положений о возможности пересмотра принятого Судом решения.
Прямым следствием наличия пробелов правового регулирования деятельности Судов является расширительное толкование их компетенции. Так, региональные органы конституционного (уставного) правосудия наделены решениями Конституционного Суда РФ некоторыми дополнительными полномочиями, прямо не указанными в федеральном законодательстве. В п. 7 Постановления Конституционного Суда РФ от 30.09.1993 № 18-
П I24! сформулирована правовая позиция о том, что Суды вправе проверять конституционность (уставность) законов субъекта РФ, содержащих иное, нежели в федеральном законе, регулирование по вопросам, не относящимся к исключительному ведению Российской Федерации. Очевидно, Суды самостоятельно определяют, относятся ли соответствующие вопросы и полномочия к исключительному ведению Российской Федерации или нет. Кроме того, федеральный орган конституционного правосудия в п. 8
Постановления Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № б-П122! указал, что законодатель может дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов Российской Федерации.
Конституционные и уставные суды субъектов РФ занимают в механизме конституционно-правового обеспечения единства и территориальной целостности страны неполноценное положение. Сказанное проявляется в том, что региональные органы конституционной (уставной) юстиции способны эффективно обеспечивать осуществление тех гарантий данных конституционных ценностей, которые имеют источником конституции и уставы субъектов РФ и отвечают их собственным интересам (территориальная целостность субъектов РФ, самостоятельное осуществление их органами государственной власти принадлежащих им полномочий), но при этом могут угрожать реализации гарантий, которые исходят исключительно из федерального законодательства и выражают общефедеральные интересы (верховенство федерального законодательства, высшая юридическая сила Конституции РФ и др.).
Варианты решения. По мнению автора настоящей статьи, правовой статус конституционных и уставных судов субъектов РФ подлежит значительным изменениям с целью их полноценного включения в состав субъектов конституционно-правового обеспечения законности, единства и территориальной целостности Российской Федерации. Представляется, что возможны три базовых сценария таких изменений.
1 . «Разрубить гордиев узел». Некоторые авторы предлагают отказаться от института конституционных и уставных судов субъектов РФ. Так, В.К. Самигуллин полагает, что «необходим и достаточен один Конституционный Суд на всю Россию - Конституционный Суд Российской Федерации, - имеющий, однако, свои структурные подразделения в
регионах» [26, с- 2091. Это обеспечило бы единый «стандарт» конституционной законности. Согласно ч. 2 ст. бб Конституции РФ конституции (уставы) субъектов РФ определяют статус субъектов РФ, но из этого прямо не вытекает заключение о необходимости создания и деятельности региональных органов конституционной юстиции. Такой вывод не следует также из указания конституционного судопроизводства среди видов судопроизводства в ст. 118. Однако в случае реализации данного сценария возникают две довольно значительные проблемы. Во-первых, решение о ликвидации института региональных органов конституционного судопроизводства с большой вероятностью встретит сопротивление некоторых субъектов РФ, существует высокий риск возникновения очередного тлеющего политико-правового конфликта. Так, главу Республики Татарстан до сих пор не именуют президентом разве что в федеральных СМИ. Если столь ярое и продолжительное сопротивление встречают даже такие,
исключительно титульные, законодательные нововведения какова будет реакция на федеральное «вторжение» в систему региональных органов государственной власти? Вместе с тем, если по состоянию на 1 мая 2014 г. в стране действовало 18 конституционных и уставных судов субъектов РФ [4, с 193"1, то уже менее чем через год
эти органы действовали лишь в 16 из 85 субъектов РФ Как отмечает судья
Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров, налицо тенденция: в отдельных субъектах РФ Суды просто приостанавливают свою правосудную деятельность в связи с неукомплектованием штата судей до уровня, позволяющего осуществлять правосудие (г. Санкт-Петербург, Республика Карелия), либо в связи с сопряженным с этой причиной приостановлением бюджетного финансирования (Республика Бурятия); в других -
попросту такой суд ликвидируют (Челябинская область) Следовательно, наблюдается кризис регионального конституционного судопроизводства, что свидетельствует о том, что подавляющее большинство субъектов РФ восприняло бы глубинную реформу отечественного конституционного судопроизводства спокойно.
Во-вторых, в случае ликвидации института конституционных и уставных судов субъектов РФ некому будет передать полномочия по проверке соответствия нормативных актов субъектов РФ и органов местного самоуправления субъектов РФ региональным учредительным актам, поскольку согласно п. 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П это является исключительной компетенцией органов регионального конституционного судопроизводства. Однако последнее решаемо путём принятия поправок в Конституцию РФ, согласно которым конституционный (уставной) контроль уполномочены осуществлять суды общей юрисдикции (верховные суды субъектов РФ). Вместе с тем, Конституция РФ не исключает возможность наделения судов общей юрисдикции полномочием проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта РФ федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П). Другая принципиальная функция Судов - толкование учредительных актов субъектов РФ - могла бы быть заменена на их аутентичное толкование региональными парламентами.
2. Пересмотреть принцип децентрализованного конституционного судопроизводства. При реализации этого сценария выстраивается иерархическая система конституционного судопроизводства подобно системе судов общей юрисдикции или арбитражных судов. Конституционные и уставные суды субъектов РФ становятся в этой системе федеральными судами, решения которых могут быть пересмотрены в вышестоящей инстанции, Конституционный Суд РФ становится органом конституционного правосудия высшей инстанции. Возможно, по аналогии с системой арбитражных судов последует создание конституционных судов округов. Финансирование всех этих судов допустимо исключительно из федерального бюджета. Целесообразным при развитии данного сценария будет принятие Кодекса конституционного судопроизводства уровня федерального конституционного закона с одновременным признанием ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» утратившим силу.
Вместе с тем, опыт конституционного судопроизводства зарубежных федеративных государств свидетельствует о том, что обеспечение верховенства и высшей юридической силы федеральной конституции может быть эффективно осуществлено без построения единой иерархической системы специальных судов. Однако для этого необходимо тесное взаимодействие между органами конституционной юстиции федерации и составляющих её субъектов, что не характерно для отечественной системы конституционного судопроизводства. К примеру, согласно ч. 2 ст. 100 Основного Закона ФРГ земельный конституционный суд не вправе отступить при толковании Основного Закона от позиции Федерального Конституционного Суда или конституционного суда другой земли, не запросив заключения Федерального Конституционного Суда. Такого уровня взаимодействия между конституционными (уставными) судами субъектов РФ и между
ними и Конституционным Судом РФ не достигнуто11,———43!. Наконец, сегодня конституционные (уставные) суды созданы менее чем в пятой части от общего числа субъектов РФ; при введении централизованной системы конституционной юстиции неминуемо складывание системы судебного обеспечения региональных конституционных (уставных) ценностей по всей стране.
3 . «Плыть по течению». Данный сценарий характеризует отсутствие изменений основ регионального конституционного судопроизводства с последовательным устранением пробелов правового регулирования в сфере судебного конституционного контроля субъектов РФ. Главным недостатком развития такого сценария является неразрешённость вышеозначенных конституционно-правовых иерархических коллизий. По этой причине он является несовершенным, поскольку рано или поздно правовые противоречия должны быть ликвидированы. В целях устранения правовых пробелов следует принять следующие поправки в действующее федеральное законодательство:
» Обязать субъекты РФ предусмотреть процедуру пересмотра решений Судов в
случае нарушения ими верховенства федерального законодательства, высшей юридической силы Конституции РФ. Прежде всего, речь о случаях неправильного применения норм федерального законодательства, о пересмотре решений по вновь открывшимся обстоятельствам в случае изменения применённых соответствующим региональным органом конституционного контроля норм федерального законодательства либо принятия Конституционным Судом РФ решения, которому ранее принятое решение регионального органа конституционной юстиции противоречит.
» Предусмотреть круг основных субъектов права обращения в качестве заявителя в
конституционные и уставные суды субъектов РФ: федеральные суды, мировые судьи, Генпрокурор РФ, прокуроры соответствующих субъектов РФ, высшие органы государственной власти субъектов РФ (парламент, высший орган исполнительной власти, его руководитель (высшее должностное лицо), уполномоченный по правам человека в субъекте РФ).
» Установить минимальный срок пребывания в должности судей конституционных и
уставных судов субъектов РФ.
» Следует закрепить обязанность судей региональных органов конституционного
правосудия при вступлении в должность клясться на верность Конституции РФ, конституции (уставу) соответствующего субъекта РФ.
» Для достижения большего уровня взаимодействия между органами
конституционного правосудия следует, по мнению автора настоящей статьи, предоставить Судам право на инициирование абстрактного конституционного контроля в Конституционном Суде РФ посредством внесения поправки в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Так, в 2002 г. Конституционный Суд Республики Карелия обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности норм Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению этого запроса, поскольку согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ федеральный орган конституционного правосудия по запросам судов проверяет конституционность закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле
» Как указывалось выше, конституционный (уставный) суд субъекта РФ может
встретиться с необходимостью проверять конституционность законов субъекта РФ, содержащих иное, нежели в федеральном законе, регулирование по вопросам, не относящимся к исключительному ведению Российской Федерации. Представляется верным принятие нормы федерального законодательства о том, что в этом случае региональный орган конституционного судопроизводства обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о допустимости рассмотрения соответствующего дела. Основанием для такого обращения служит обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, относится ли соответствующий вопрос или полномочие к сфере исключительного ведения Российской Федерации или нет. Конституционный Суд РФ принимает определение соответственно о недопустимости либо допустимости рассмотрения соответствующего дела конституционным (уставным) судом субъекта РФ.
Представляется, что данные и многие другие нововведения было бы правильным ввести посредством принятия Федерального закона «О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации» (проект такого закона № 51б143-б был внесён в Государственную Думу Парламентом Республики Северная Осетия-Алания в 2014 г. и
отклонён 10 апреля 2015 г. Принятие Закона оправдано по причине того, что
многие нормы в сфере конституционного судопроизводства, обеспечивающие единство правового статуса судей, граждан РФ, правового пространства, единство и территориальную целостность страны, действуют на территории отдельных субъектов РФ, хотя следует распространить их действие на всю территорию России. Так, судьи конституционных (уставных) судов подавляющего большинства субъектов РФ обязаны заявить самоотвод в случае возникновения конфликта интересов (см. ч. 2 ст. 56 Конституционного закона Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики
Адыгея», ст. 54-1 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области»^171 и др.). Однако подобная норма отсутствует в Конституционном законе Республики Северная Осетия - Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия -
Алания» Заслуживает позиция О.Б. Мироновского о том, что проблема юрисдикции региональных органов конституционного контроля может быть разрешена путём федерального законодательного определения оптимального унифицированного перечня
их полномочий по рассмотрению вопросов, находящихся в компетенции субъектов РФ Заметим, что такой перечень не может быть исчерпывающим, поскольку допустимо предоставление этим Судам дополнительных полномочий, не указанных в федеральном законодательстве (абз. 6, 7 п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 06.03.2003 № 103-О).
При этом в качестве негативного сценария следует рассматривать конституционную реформу, направленную на изменение норм ст.ст. 120, 124 Конституции РФ в сторону переподчинения судей региональных органов конституционного правосудия учредительным актам субъектов РФ и нивелирования принципа финансирования судов исключительно из федерального бюджета. Определённые предпосылки для этого складываются самим Конституционным Судом РФ. Так, в 2015 г. он сформулировал правовую позицию, согласно которой финансирование конституционного (уставного) суда соответствующего субъекта РФ, «которое должно обеспечивать полное и независимое осуществление им правосудия, осуществляется в данном случае за счёт бюджета субъекта Российской Федерации» (абз. 5 п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 3 марта 2015 г. № 421-О). Данная позиция косвенно свидетельствует о том, что положения ст. 124 Конституции РФ о финансировании судов исключительно из федерального бюджета и обеспечении полного и независимого осуществления правосудия толкуются Конституционным Судом РФ бессвязно. Представляется, что тем самым нивелируется норма ст. 124 Основного закона страны.
Сложившиеся конституционно-правовые коллизии рано или поздно должны быть разрешены: необходимо внести изменения либо в ФКЗ «О судебной системе», либо в Конституцию РФ. При этом приведённые сценарии решения имеющих место в федеральном законодательстве дефектов и пробелов могут стать этапами реформы отечественного конституционного судопроизводства: от принятия общеобязательных для всех региональных органов конституционного контроля норм до образования единой системы обеспечения российских конституционных ценностей.
Библиография
1. Ибрагимова М.А. Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации в системе обеспечения конституционной законности : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 185 с.
2. Иванов С.В. Понятие и сущность конституционно-правовых гарантий // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 2 (47). С. 71-72.
3. Клеандров М.И. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Российская юстиция. 2015. № 6. С. 2.
4. Конституционный судебный процесс : учебник / отв. ред. М.С. Саликов. М., 2015. 352 с.
5. Ливеровский А.А. Публичность правовых позиций как гарантия независимости судьи // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 2. С. 40.
6. Малютин Н.С. Исчерпан ли интерпретационный потенциал региональной конституционной юстиции в Российской Федерации? // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 5. С. 14.
7. Мироновский О.Б. Современные тенденции и перспективы оптимизации конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 27.
8. Несмеянова С.Э. Особенности конституционного (уставного) судебного процесса в субъектах Российской Федерации : монография. М., 2012. С. 16.
9. О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" : Федеральный закон от 28.12.2010 № 406-ФЗ // СЗ РФ, 03.01.2011, № 1, ст. 18.
10. О Конституционном Суде Республики Адыгея : Конституционный закон Республики Адыгея от 17.06.1996 № 11 // Ведомости ГС-Хасэ Республики Адыгея, № 6, 22.05.1996.
11. О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве : Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 16-з № 363-II // Якутские ведомости, № 25, 03.07.2002.
12. О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания : Конституционный закон Республики Северная Осетия - Алания от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ // Северная Осетия, № 127, 05.07.2001.
13. О Конституционном суде Республики Тыва : Конституционный закон Республики Тыва от 04.01.2003 № 1300 ВХ-1 // Тувинская правда, 14.01.2003.
14. О Конституционном Суде Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 25.07.1994. № 13. Ст. 1447.
15. О судебной системе Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ // СЗ РФ, 06.01.1997, № 1, ст. 1.
16. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // СЗ РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005.
17. Об Уставном Суде Свердловской области : Областной закон от 06.05.1997 № 29-ОЗ // Областная газета, № 69, 13.05.1997.
18. Определение Конституционного Суда РФ от 03.03.2015 № 421-О // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
19. Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2003 № 103-О // СЗ РФ, 28.04.2003, № 17, ст. 1658.
20. Определение Конституционного Суда РФ от 09.12.2002 № 347-О // Вестник Центризбиркома РФ, № 1, 2003.
21. Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN = 516143-6 (дата обращения: 12.03.2017).
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П // СЗ РФ, 17.04.2000, № 16, ст. 1774.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П // СЗ РФ, № 25, 22.06.1998, ст. 3004.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.09.1993 № 18-П // Вестник Конституционного Суда РФ, 1994, № 6.
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3424.
26. Самигуллин В.К. Конституционное развитие Башкортостана : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. 338 с.
27. Ушаков В.И. Судебные органы конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации: теория, практика, перспективы : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 38-39.
28. Ховрин А.В. Актуальные проблемы организации и деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Пенза, 2010. С. 32
References (transliterated)
1. Ibragimova M.A. Konstitutsionnye i ustavnye sudy sub''ektov Rossiiskoi Federatsii v sisteme obespecheniya konstitutsionnoi zakonnosti : dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2010. 185 s.
2. Ivanov S.V. Ponyatie i sushchnost' konstitutsionno-pravovykh garantii // Vestnik Omskogo universiteta. Seriya «Pravo». 2016. № 2 (47). S. 71-72.
3. Kleandrov M.I. V zashchitu konstitutsionnykh (ustavnykh) sudov sub''ektov RF // Rossiiskaya yustitsiya. 2015. № 6. S. 2.
4. Konstitutsionnyi sudebnyi protsess : uchebnik / otv. red. M.S. Salikov. M., 2015. 352 s.
5. Liverovskii A.A. Publichnost' pravovykh pozitsii kak garantiya nezavisimosti sud'i // Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya. 2009. № 2. S. 40.
6. Malyutin N.S. Ischerpan li interpretatsionnyi potentsial regional'noi konstitutsionnoi yustitsii v Rossiiskoi Federatsii? // Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya. 2015. № 5. S. 14.
7. Mironovskii O.B. Sovremennye tendentsii i perspektivy optimizatsii konstitutsionnogo pravosudiya v sub''ektakh Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2005. № 5. S. 27.
8. Nesmeyanova S.E. Osobennosti konstitutsionnogo (ustavnogo) sudebnogo protsessa v sub''ektakh Rossiiskoi Federatsii : monografiya. M., 2012. S. 16.
9. O vnesenii izmeneniya v stat'yu 18 Federal'nogo zakona "Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoi vlasti sub''ektov Rossiiskoi Federatsii" : Federal'nyi zakon ot 28.12.2010 № 406-FZ // SZ RF, 03.01.2011, № 1, st. 18.
10. O Konstitutsionnom Sude Respubliki Adygeya : Konstitutsionnyi zakon Respubliki Adygeya ot 17.06.1996 № 11 // Vedomosti GS-Khase Respubliki Adygeya, № 6, 22.05.1996.
11. O Konstitutsionnom sude Respubliki Sakha (Yakutiya) i konstitutsionnom sudoproizvodstve : Konstitutsionnyi zakon Respubliki Sakha (Yakutiya) ot 15.06.2002 16-z № 363-II // Yakutskie vedomosti, № 25, 03.07.2002.
12. O Konstitutsionnom Sude Respubliki Severnaya Osetiya-Alaniya : Konstitutsionnyi zakon Respubliki Severnaya Osetiya - Alaniya ot 15 iyunya 2001 g. № 17-RZ //
Severnaya Osetiya, № 127, 05.07.2001.
13. O Konstitutsionnom sude Respubliki Tyva : Konstitutsionnyi zakon Respubliki Tyva ot 04.01.2003 № 1300 VKh-1 // Tuvinskaya pravda, 14.01.2003.
14. O Konstitutsionnom Sude Rossiiskoi Federatsii : Federal'nyi konstitutsionnyi zakon ot 21 iyulya 1994 № 1-FKZ // SZ RF. 25.07.1994. № 13. St. 1447.
15. O sudebnoi sisteme Rossiiskoi Federatsii : Federal'nyi konstitutsionnyi zakon ot 31.12.1996 № 1-FKZ // SZ RF, 06.01.1997, № 1, st. 1.
16. Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoi vlasti sub''ektov Rossiiskoi Federatsii : Federal'nyi zakon ot 06.10.1999 № 184-FZ // SZ RF, 18.10.1999, № 42, st. 5005.
17. Ob Ustavnom Sude Sverdlovskoi oblasti : Oblastnoi zakon ot 06.05.1997 № 29-OZ // Oblastnaya gazeta, № 69, 13.05.1997.
18. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 03.03.2015 № 421-O // Dostup iz spravochno-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
19. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 06.03.2003 № 103-O // SZ RF, 28.04.2003, № 17, st. 1658.
20. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 09.12.2002 № 347-O // Vestnik Tsentrizbirkoma RF, № 1, 2003.
21. Ofitsial'nyi sait Gosudarstvennoi Dumy Rossiiskoi Federatsii URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN = 516143-6 (data obrashcheniya: 12.03.2017).
22. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 11.04.2000 № 6-P // SZ RF, 17.04.2000, № 16, st. 1774.
23. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 16.06.1998 № 19-P // SZ RF, № 25, 22.06.1998, st. 3004.
24. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 30.09.1993 № 18-P // Vestnik Konstitutsionnogo Suda RF, 1994, № 6.
25. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 31 iyulya 1995 g. № 10-P // Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii. 1995. № 33, st. 3424.
26. Samigullin V.K. Konstitutsionnoe razvitie Bashkortostana : dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 1998. 338 s.
27. Ushakov V.I. Sudebnye organy konstitutsionnoi (ustavnoi) yustitsii v sub''ektakh Rossiiskoi Federatsii: teoriya, praktika, perspektivy : dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2011. S. 38-39.
28. Khovrin A.V. Aktual'nye problemy organizatsii i deyatel'nosti konstitutsionnykh (ustavnykh) sudov v sub''ektakh Rossiiskoi Federatsii : dis. ... kand. yurid. nauk. Penza, 2010. S. 32
