CC BY
21
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-2-205-209 УДК 34 (470)
Окутина Наталья Николаевна
Институт международного права и экономики им. А. С. Гоибоедова, г. Ульяновск
ocutina@mail.ru
К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МЕЩАНСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
В данной статье рассматриваются вопросы становления и развития мещанско-сословного управления конца XVIII - начала XIX в. Автором предпринята попытка раскрыть основные этапы развития мещанского самоуправления в России в рамках предложенной периодизации. В работе проведён анализ основных правовых актов и вносимых ими изменений в правовое регулирование деятельности органов мещанского самоуправления в определённых исторических рамках. Автором даётся анализ правового регулирования вопросов внутрисословного характера и представительства членов мещанских корпораций в органах местного самоуправления и государственной власти. На основе проведенного исследования сформулированы выводы о необходимости дальнейшего реформирования существующих форм участия населения в решении вопросов местного значения с учётом исторического опыта.
Ключевые слова: история государства и права, мещанское общество, местное самоуправление, история местного самоуправления, народное представительство, Российская империя, периодизация.
В настоящее время механизм формирования органов местного самоуправления приобретает особое значение в рамках обеспечения реализации гражданами своих конституционных прав. Помимо этого предметом многочисленных научных дискуссий являются вопросы определения правового статуса самоорганизаций граждан, а также форм их участия в формировании повестки работы органов муниципальной власти. От уровня правовой грамотности и активности институтов гражданского общества во многом зависит реализация общественных инициатив, в том числе участия населения в правотворческой деятельности. Перечисленные вопросы детально обсуждались на XVIII Российском муниципальном форуме, состоявшемся в сентябре 2018 года в г. Анапе. В рамках пленарного заседания президент Российской муниципальной академии, президент Общенационального союза некоммерческих организаций Александр Айгистов высказал мнение, согласно которому в настоящее время требуется разработка принципиально новых подходов взаимодействия власти и общества [10, с. 9].
Внимание к историко-правовому контексту вынесенного на рассмотрение вопроса обусловлено тем, что определение правового статуса мещанского общества позволит выработать предложения по дальнейшему совершенствованию современных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и расширению народовластия. Изучение сословных форм организаций граждан в лице мещанских обществ позволяет определить юридическую природу форм самоорганизаций граждан в исторической ретроспективе, а также предпринять попытку систематизации сословного законодательства в отношении членов органов мещанского самоуправления как наиболее многочисленной самоорганизации в структуре городского населения дореволюционной России.
Для уяснения правовой природы мещанского самоуправления необходимо определить этапы его становления и развития. Ввиду того, что анализируется правовой статус корпоративных органов управления мещан, представленная периодизация не будет в точности синхронизироваться с этапами систематизации сословного законодательства. Собственно, это связано ещё и с тем, что механизм сословного управления представлял собой особую организационно-правовую систему. Обладая статусом юридического лица, мещанские общества по аналогии с дворянскими, купеческими и ремесленными обществами были включены в систему не только органов местного самоуправления, но и государственной власти. Собственно, данный правовой феномен сословных обществ представляет особый интерес для подробного изучения в настоящее время в связи с тем, что демонстрирует определённую «близость» граждан к органам власти всех уровней.
Рассматривая вопрос периодизации органов со-словно-мещанского самоуправления, считаем необходимым выделить три этапа развития. В рамках первого, который приходится на конец XVIII - начало XIX вв., происходил процесс правового закрепления сословия мещан в рамках отдельной сословной структуры наряду с интеграцией членов мещанских обществ в органы власти. В частности, должности мещанских и купеческих старост были введены в 1775 году с изданием «Учреждений для управления губерний всероссийской Империи» [8, с. 16]. Нормативный правовой акт также закреплял за членами мещанских корпораций право представительства в составе нового всесословного правоприменительного органа - совестного суда [8, с. 16]. В соответствии со ст. 395 основными принципами судопроизводства в них являлись милосердие и человеколюбие, добровольности и справедливости. Под юрисдикцию совестных
© Окутина Н.Н., 2019
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
205
судов попадали малозначительные преступления, а также общественно опасные деяния, субъектами которых выступали «безумные лица, малолетние, а также колдуны... так как в их действиях заключалась глупость, обман и невежество» [9, с. 332]. Согласно ст. 53 и 57 «Учреждений», члены мещанских обществ в составе совестного суда, а также мещанские старосты наделялись статусом гражданского служащего и получали чин десятого и четвёртого классов соответственно, что свидетельствует о доступе мещанского сословия к государственной службе в целом.
Члены мещанских обществ наряду с купеческими были представлены также в должностях бургомистров и ратманов также в составе общегородских органов управления - городовых магистратов. Выбор представителей во всесословные органы зависел от решения схода. Учреждённый при городовом магистрате сиротский суд также при участии мещан рассматривал дела по опекунству. Срок полномочий членов мещанских обществ в составе городовых и губернских магистратов составлял три года. Говоря о порядке формирования магистратов, следует отметить, что, согласно ст. 313 «Учреждений», выбранного на общем сходе мещан кандидата утверждал в должности исключительно глава губернии.
Члены мещанских обществ были представлены и в составе одного из шести заседателей губернского магистрата. Его членов избирали каждые три года на сходе мещанского общества, после чего кандидатов утверждал на должность также губернатор [8, с. 128]. В составе общегородского общества члены мещанских обществ были наделены правом выбора городского головы. Анализируя текст «Учреждений», нужно отметить, что собственно положений, которые регулировали бы правовой статус органов мещанского самоуправления, данный нормативный правовой акт не содержал.
Впервые законодательное оформление институт мещанского самоуправления получил с введением Жалованной грамоты городам 1785 г. Екатериной II [5]. Собственно сословный принцип в указанный исторический период стал основополагающим при формировании институтов власти, в том числе и судебных органов. Норма ст. 31 «Грамоты на права и выгоды..» не только подтвердила ранее предоставленное право членов мещанских общин на участие в формировании органов судебной власти, но и расширило объём правомочий. В частности, члены мещанских союзов также наделялись правом участия в выборах общей и шестигласной дум, возглавляемых городским головой. Важно отметить, что собственно представительство членов мещанских обществ в составе дум было гарантировано законодательно. Согласно ст. 167 Грамоты, в составе общей думы на гласных от мещанского общества были возложены обязанности по приня-
тию решений по вопросам распределения средств городского бюджета, установлению контроля за бюджетными доходами, принятию мер по взысканию задолженностей по уплате обязательных платежей, а также по организации хозяйственной деятельности на территории города.
Мещане в рамках деятельности сословных страт получили исключительное право самостоятельного принятия решений в отношении определённого круга вопросов как в составе общегородских органов управления, так и в составе своих корпораций. В указанный период государство возложило на мещанские союзы обязанность по соблюдению членами обществ паспортного режима, то есть фактически возложило на самоорганизации мещан обязанность по выполнению части государственных функций посредством выдачи мещанскими старостами паспортных книжек, паспортов и бесплатных билетов на отлучку. Собственно, наделение мещанского общества правом выдачи удостоверяющих личность документов было одним из эффективных способов установления, во-первых, контроля за передвижением мещан, а, во-вторых, исполнения в полном объёме обязательств по уплате налогов и платежей. Это было обусловлено тем, что лицам, имевшим недоимки по сборам, паспортные книжки выдавались только исключительно с согласия членов сословного общества по решению мещанского схода.
Помимо этого, согласно ст. 52 Грамоты, мещанские общества по решению общего собрания были правомочны отдавать в рекруты или отсылать на поселение мещан, имеющих задолженность по уплате обязательных платежей, либо допустивших противоправное деяние, а также лиц «ленивых и развратных».
О фундаментальности и прогрессивности Грамоты свидетельствует тот факт, что деятельность мещанских обществ практически не претерпела серьёзных изменений вплоть до судебной реформы 1864 года. Второй период (начало XIX - середина XIX вв.) характеризуется уточнением правового статуса органов мещанского самоуправления. В частности, полномочия мещанских обществ были расширены в связи с принятием Рекрутского устава 1831 года. В полномочия мещанских обществ стали входить вопросы организации деятельности участков для набора рекрутов [6, с. 505]. Тем самым государство делегировало мещанским сословным союзам важную правительственную функцию по участию в формировании вооружённых сил. Данный этап также характеризуется окончательным утверждением публично-правового статуса мещанского общества в качестве юридического лица. Фактически государство, предоставив мещанскому сословию право объединения в относительно автономную организацию и передав часть контрольных полномочий, получило в лице
мещанских союзов довольно эффективную общегосударственную систему надзора за поставку рекрутов, выплату обязательных платежей, обеспечение паспортного контроля.
Весомую роль в процессе систематизации сословного законодательства и собственно институционального оформления сословного, в том числе и мещанского, самоуправления сыграл М.М. Сперанский. Свод законов 1857 г. продемонстрировал «всю сословную стратификацию населения и отразил использование на законодательном уровне политико-правовой связи населения и государства» [1, с. 93]. Свод законов о состояниях детализировал положения Жалованной грамоты и обобщил правовые нормы, регулирующие деятельность сословных союзов, в том числе и во взаимодействии с органами власти. Согласно «Законам о состояниях» 1857 г., впервые мещанским обществам было предоставлено право по приговорам сословного схода исключать из своей среды «порочных мещан» по следующим основаниям, а именно: если мещанин совершил преступление, за которое судом назначено наказание в виде «ссылки в Сибирь на каторгу или переселение, отдачи в арестантские роты или рабочие дома», если мещанин не менее трех раз по приговору суда был подвергнут исправительным наказаниям без лишения особенных прав, а также если лицо обвиняется в порочном и развратном поведении [7, с. 114]. Собственно, формулировка последнего положения раскрыта в тексте самой правовой нормы: «. если лицо изобличается. в буйстве, бродяжничестве, в продолжительном пьянстве и неплатеже податей, по нерадению или по беспутной жизни, и не изменится в поведении после предоставленных обществу по статье 570 мер исправительных» [7, с. 115].
В рамках рассматриваемого этапа мещанские общества входили в систему органов городского управления, что подтверждается следующими обстоятельствами: во-первых, непосредственным участием городского головы в работе общего собрания мещан города, во-вторых, обязательным утверждением приговоров мещанского общества городским головой, в-третьих, проведением обязательной процедуры утверждения кандидатур на должности исполнительных органов мещанского самоуправления, и, в-четвёртых, осуществлением проверок финансово-экономической деятельности сословно-мещанских обществ. В указанный период формирование органов власти происходило главным образом согласно сословному принципу, что и объясняется наличием мещанского представительства в органах местного самоуправления и губернской власти. Вместе с тем широкие полномочия мещанских обществ в области профилактики преступности и взимания налогов свидетельствуют о том, что сословно-мещанские корпорация являлись звеном системы, обеспечивающей
жёсткую централизацию власти, а вопрос разграничения полномочий являлся неразрешённым, что фактически приводило к дублированию ряда полномочий.
Третий этап развития мещанского самоуправления относится ко второй половине XIX - началу ХХ в. Именно в этот период окончательно законодателем был определён правовой статус мещанского общества, он наделялся статусом юридического лица. В данный период происходит смена сословного принципа формирования органов местного самоуправления на имущественный, выход мещанских обществ из структуры общегородского управления, а также детализация норм, регламентирующих деятельность органов мещанского управления в России. Согласно ст. 2 Городового положения 1870 г., факт уплаты налоговых отчислений являлся определяющим при формировании органов общегородского управления [3, с. 822]. А в дальнейшем с развитием капиталистических отношений и введением Городового положения 1892 г. подат-ный ценз был окончательно заменён имущественным. В соответствии со ст. 24 Положения 1892 г., избирательным правом наделялись исключительно лица, стоимость имущества которых оценивалась в размере от 300 до 3000 рублей в зависимости от его месторасположения.
Ранее, следуя утверждённому принципу, были упразднены сословные суды и введён принцип всесословности деятельности органов судебной власти [4, с. 181]. Тем не менее за членами мещанского общества было сохранено право участия в отправлении правосудия в связи с введением института присяжных заседателей. Вместе с тем не были законодательно разграничены полномочия органов мещанского управления - старост и управ, что приводило к дублированию ими полномочий. Можно предположить, что, перераспределив часть обязанностей мещанского старосты на управу, государство создало весьма эффективную систему сдержек и противовесов, обеспечивающую внутренний контроль за общиной.
В рассматриваемый период мещанская община была окончательно изъята из структуры общегородского управления, но при этом «продолжилась её интеграция в структуру государственного управления и контроля [2, с. 313]. С введением Городового положения 1870 г. законодательно было закреплено право созыва схода за мещанскими старостами и управами. Собственно, сам порядок созыва мещанских сходов, правила делопроизводства, права и обязанности участников схода определялись другим нормативным правовым актом - «Правилами о производстве дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях» 1867 г. В ст. 534 Городового положения 1870 г. впервые законодательно закреплялось определение мещанского управления в качестве сословного
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
207
органа управления независимого от общественных городских учреждений.
С введением Городового положения 1870 года статус собственника городских земель мещанскими обществами был заменён на арендатора, что привело к изменениям в правовом статусе как мещанской корпорации, так и отдельных её членов. Исключительные полномочия при этом государство делегировало мещанским обществам в части решения вопросов обеспечения правопорядка, пресечения преступлений, самостоятельного избрания меры наказания для мещан и обеспечения норм миграционного законодательства. Без соответствующего судебного решения мещанский сход мог признать своего члена безвестно отсутствующим. Проведённый анализ деятельности института сословного самоуправления в лице мещанского общества свидетельствует об осуществлении им части государственных полномочий при отсутствии соответствующего финансирования и чёткого правового закрепления положения органов управления: старосты и управы.
Издание Городового положения 1892 года обеспечило сдерживающее развитие органов сослов-но-мещанского управления и их дальнейшую правовую стагнацию.
Подводя итог, скажем, что опыт деятельности сословно-мещанских обществ представляет особый интерес не только в рамках изучения исторических форм народовластия, но и с точки зрения дальнейшего реформирования системы местного самоуправления. В настоящее время общей тенденцией деятельности органов власти всех уровней является объединение задач для достижения общих целей. По сути, столь жёсткая управленческая вертикаль, обеспечивающая координацию деятельности, во многом является серьёзным препятствием для дальнейшего развития форм участия населения в решении вопросов местного значения. Несмотря на конституционально закреплённый принцип децентрализации власти, на современном этапе развития российского государства чётко прослеживается проблема правовой несостоятельности многочисленных форм самоорганизаций граждан.
Во-первых, исторический опыт деятельности аналогичных органов в лице сословно-мещанских корпораций свидетельствует о необходимости совершенствования форм непосредственной демократии, в том числе введения дополнительных правовых механизмов для реализации общественных инициатив, создания условий для реализации в полном объёме гражданами своих конституционных прав.
Во-вторых, как показал многолетний опыт становления и развития мещанского самоуправления в России, одной из важных составляющих участия общества в решении вопросов местного значения является создание и функционирование системы
взаимодействия органов местного самоуправления с общественными институтами, а также укрепление правового статуса последних.
В-третьих, важным обстоятельством, влияющим на возможность реализации общественных инициатив, является наличие необходимого финансирования, а также реальная возможность осуществлять контрольные функции за выполнением работ и расходованием средств муниципального бюджета.
Представляется, что данные предложения призваны усовершенствовать систему общественного контроля и скоординировать деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг. С одной стороны, указанные предложения призваны обеспечить формирование эффективной системы взаимодействия органов представительной и исполнительной власти на уровне муниципалитета, а с другой - сформировать устойчивую систему народовластия в России.
Библиографический список
1. Кодан С.В. Сословная стратификация общества и законодательство о состояниях в политике российской верховной власти (1800-1850-е гг.) // Политика и общество. - 2012. - № 3 (93). - С. 90-99.
2. Очерки городского быта дореволюционного Поволжья / А.Н. Зорин, Н.В. Зорин, А.П. Каплу-новский и др. - Ульяновск: Средневолжский научный центр, 2000. - 693 с.
3. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. Собр. II. Т. XLV. Отд. I. - СПб.: Тип. II Отд. Собств. Е. И. В. канцелярии, 1870. - 897 с.
4. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. Собр. II. Т. XXXIX. Отд. II. -СПб.: Тип. II Отд. Собств. Е. И. В. канцелярии, 1832. - 822 с.
5. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. Собр. I. Т. XXII. - СПб.: Тип. II Отд. Собств. Е. И. В. канцелярии, 1830. - 1041 с.
6. Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. Собр. II. Т. VI. Отд. I. - СПб.: Тип. II Отд. Собств. Е. И. В. канцелярии, 1832. - 844 с.
7. Свод законов Российской империи. Т. IX. Законы о состояниях. - СПб.: Тип. II Отд. Собств. Е. И. В. канцелярии, 1857. - 572 с.
8. Учреждения для управления губерний всероссийской Империи. - М.: Печатано при Сенате, 1775. - 229 с.
9. Харсеева О.В. Совестные суды в истории ювенального правосудия Императорской России // Ученые записки Крымского университета им. В.И. Вернадского. Сер.: Юридические науки. -2018. - Т. 4 (70). - № 2. - С. 330-342.
10. Юркова С.Н., Широкова А.Н., Мильки-на И.В. Итоги Российского муниципального форума // Муниципальная академия. - 2018. - № 4. -С. 7-12.
References
1. Kodan S.V Soslovnaya stratifikaciya obshchestva i zakonodatel'stvo o sostoyaniyah v politike rossijskoj verhovnoj vlasti (1800-1850-e gg.) // Politika i obshchestvo. - 2012. - № 3 (93). - S. 90-99.
2. Ocherki gorodskogo byta dorevolyucionnogo Povolzh'ya / A.N. Zorin, N.V Zorin, A.P. Kaplunovskij i dr. - Ul'yanovsk: Srednevolzhskij nauchnyj centr, 2000. - 693 s.
3. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii, s 1649 goda. Sobr. II. T. XLV. Otd. I. - SPb.: Tip. II Otd. Sobstv. Е. I. V. kancelyarii, 1870. - 897 s.
4. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii, s 1649 goda. Sobr. II. T. XXXIX. Otd. II. - SPb.: Tip. II Otd. Sobstv. Е. I. V kancelyarii, 1832. - 822 s.
5. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii, s 1649 goda. Sobr. I. T. XXII. - SPb.: Tip. II Otd. Sobstv. Е. I. V. kancelyarii, 1830. - 1041 s.
6. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii, s 1649 goda. Sobr. II. T. VI. Otd. I. - SPb.: Tip. II Otd. Sobstv. Е. I. V kancelyarii, 1832. - 844 s.
7. Svod zakonov Rossijskoj imperii. T. IX. Zakony o sostoyaniyah. - SPb.: Tip. II Otd. Sobstv. Е. I. V kancelyarii, 1857. - 572 s.
8. Uchrezhdeniya dlya upravleniya gubernij vserossijskoj Imperii. - M.: Pechatano pri Senate, 1775. - 229 s.
9. Harseeva O.V. Sovestnye sudy v istorii yuvenal'nogo pravosudiya Imperatorskoj Rossii // Uchenye zapiski Krymskogo universiteta im. V.I. Vernadskogo. Ser.: YUridicheskie nauki. -2018. - T. 4 (70). - № 2. - S. 330-342.
10. YUrkova S.N., SHirokova A.N., Mil'kina I.V Itogi Rossijskogo municipal'nogo foruma // Municipal'naya akademiya. - 2018. - № 4. - S. 7-12.
Вестник КГУ № 2. 2019
209
