CC BY
56
УДК: 342
ББК: 67.3
Окутина Н.Н.
УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В ФОРМИРОВАНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ИСТОРИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СОСЛОВНО-МЕЩАНСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Okutina N.N.
THE PARTICIPATION OF THE POPULATION IN THE FORMATION OF LOCAL
GOVERNMENTS IN THE CONTEXT OF THE HISTORICAL DEVELOPMENT OF ESTATE-BOURGEOIS GOVERNMENT IN THE FIRST HALF
OF THE XIX CENTURY
Ключевые слова: мещанское самоуправление, местное самоуправление, история местного самоуправления, народное представительство, общая дума, шестигласная дума, правовой статус, Российская империя, община.
Keywords: petty bourgeois self-government, local self-government, history of local self-government, representation of the people, general council, six-part council, legal status, Russian Empire, community.
Аннотация: актуальность заявленной в статье проблемы обусловлена постоянным поиском путей решений проблем правового регулирования участия населения в осуществлении местного самоуправления. Весьма перспективным направлением научных исследований является анализ отечественного опыта развития местного самоуправления для последующего его использования и устранения правовых пробелов.
Цель статьи заключается в проведении анализа участия населения в осуществлении местного самоуправления в первой половине XIX в. и взаимодействия с институтами государственной власти.
Ведущими методами, которые легли в основу решения обозначенных проблем, стали системно-структурный и исторический.
В представленном исследовании рассмотрены вопросы участия представителей мещанского сословия, как наиболее многочисленного в структуре городского населения, в работе сословно-корпоративных органов управления и местного самоуправления. Проанализированы формы взаимодействия представителей мещанских обществ с органами городского общественного управления после принятия «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи» и до периода принятия Городового Положения 1870 года. В статье продемонстрировано расширение контрольных полномочий губернских властей в отношении органов городского управления в первой половине XIX в., а также смена ключевого принципа организации системы управления на местах с сословного на имущественный. Проведённый анализ законодательной базы рассматриваемого исторического периода свидетельствует об отсутствии чёткого правового разделения полномочий между органами городского управления, а также о «пробельности» права.
Результаты исследования могут применяться как в теоретических исследованиях, по-свящённых анализу исторических форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, так и учитываться в законотворческой деятельности.
Abstract: the relevance of the problem stated in article is caused by constant search of ways of solutions of problems of legal regulation of participation of the population in implementation of local government. The perspective direction of scientific research is the analysis of domestic experience of development of local government for the subsequent its use and elimination of legal gaps.
The purpose of article consists in carrying out the analysis of participation of the population in implementation of local government in the first half of the 19th century and interaction with insti-
tutes of the government.
The leading methods which formed the basis of the solution of the designated problems became system and structural and historical. The author questions of participation of representatives of petty-bourgeois estate as the most numerous in structure of urban population, in work of class and corporate governing bodies and local government are considered in a research. Forms of interaction of representatives of petty-bourgeois societies with bodies of the municipal public government were analysed after acceptance «Diplomas on the rights and benefits to the cities of the Russian Empire» and till the period of acceptance of the Policeman Polozheniya of 1870. In article expansion of control powers of the provincial authorities concerning bodies of the municipal government in the first half of the 19th century and also change of the key principle of the organization of a control system on places with class on property is shown. The analysis of the legislative base of the considered historical period confirms lack of clear legal split of powers between bodies of the municipal government and also gaps in the right.
Results of a research can be applied as in the theoretical researches devoted to the analysis of historical forms ofparticipation of the population in implementation of local government and to be considered in legislative activity.
В настоящее время вопросы обеспечения правового участия граждан в формировании органов местного самоуправления привлекают к себе внимание многих исследователей. Преимущественно основу работ современных учёных составляет разработка предложений по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства, по дальнейшему эффективному доступу граждан к участию в формировании органов местного самоуправления и реализации их конституционных прав. Однако при этом вопросы изучения исторического опыта взаимодействия общественных институтов с органами местного самоуправления остаются за рамками проводимых исследований, что, безусловно, является существенным недостатком для проведения комплексного анализа данного вопроса. Исследование обозначенной темы позволит выявить особенности развития отечественного законодательства и сформулировать наиболее перспективные направления дальнейшего реформирования столь важного правового института с учётом национальных интересов, культурного и экономического развития.
Отдельные вопросы развития местного самоуправления в историческом пространстве содержаться в научных исследованиях С.А. Авакьяна, В.В. Кудрявцева, Т.Н. Михеевой, Д.С. Михеева, Е.А. Незна-мовой, Л.Ф. Писарьковой, К.Н. Локшиной, Н.Л. Пешина и других. В своих научных изысканиях главным образом авторы демонстрируют существование традиции уча-
стия граждан в самоуправлении, подробно не рассматривая отельные вопросы сословного представительства в России. Попытку проведения анализа правовой природы сословного управления и рассмотрения отдельных вопросов сословно-мещанского представительства предприняли следующие авторы: В.В. Белослудцева, Е.Ю. Лебеден-ко, С.В. Першин, Л.А. Одинцова, А.П. Кап-луновкий, В.А. Тюрин, З.М. Кобозева, О.С. Амосова, Е.П. Молонова. Однако в работах отсутствует анализ законодательства, регламентирующего участие граждан в формировании органов местного самоуправления, и, как следствие, предложения по совершенствованию механизма участия населения в реализации своих демократических прав. Вместе с тем, анализ и последующее применение с учётом современных реалий исторического опыта деятельности общественных объединений в лице сослов-но-мещанских корпораций, как наиболее многочисленных, может дать новый толчок к модернизации системы местного самоуправления и росту потенциала представительных органов на местах.
С момента образования государственности на территории России можно проследить изменяющиеся формы участия населения в решении вопросов местного значения, которые неизменно основывались на принципе выборности. В период Древнерусского государства таковой формой являлось вече. Народное собрание, участников которого избирали свободные горожане, собственно
являлось прототипом органов местного самоуправления. К началу XIV в. вече являлось весьма распространённым институтом народного представительства и одновременно гарантом существования общины, установления сотрудничества и партнёрских отношений с князем.
Следующей эволюционной формой местного самоуправления в России принято считать земство, установленное уже в период укрепления Московского государства и начинающегося становления самодержавия. Право участия в земских органах получили представители всех сословий за исключением служивого. Последовавшая в первой половине XVIII в. реформа органов местного самоуправления основывалась главным образом на западных началах. По мнению А.В. Устоева, Пётром I была предпринята попытка ввести «в системе управления губерниями сильные стороны института самоуправления, каковыми являются представительные начала и коллегиальность в процессе выработки управленческих реше-ний»1. Начатая Петром I административная реформа получила своё окончательное закрепление только в 1785 г. с введением «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», впервые установившей всесословные органы управления. О прогрессивности данного нормативного правового акта свидетельствует тот факт, что участие российских подданных в формировании органов местного самоуправления, основывалось на сослосном принципе вплоть до 1870 года, т.е. до введения Городового Положения. Согласно ст. 29 «О дозволении собираться городовым обывателям» горожане получали право собираться в так называемое «общество градское». В рамках установления городского самоуправления Екатерина II следовала принципам децентрализации власти.
Весьма обоснованно В. В. Кудрявцев назвал последующее реформирование местного самоуправления «регрессом»2. После
1 Устоев А.В. Развитие местного самоуправления в России: социально-исторический ракурс. 2007. Научный вестник МГТУ ГА. № 113. С. 31.
2 Кудрявцев В.В. Участие граждан в формиро-
вании органов местного самоуправления. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. Казань, 2018. С. 20.
принятия Городского Положения 1890 г. сословный принцип представительства был замен имущественным, что существенным образом повлияло на сокращение числа гласных в составе органов местного самоуправления и собственно на правовой статус городских жителей. В данный период законодателем были пересмотрены правовые гарантии развития местного и сословного управления в сторону увеличение объёма правомочий губернатора и сокращения народного представительства в лице непривилегированных слоёв населения в органах власти. По мнению З. М. Кобозевой, рассматриваемый период до 1870 года являлся «временем общественной сословной актив-ности»3, базировавшегося на таких принципах, как сословность, территориальность и представительство.
Изучение института сословного городского управления в лице органов мещанского самоуправления в первой XIX в. представляет особый научный интерес. Это объясняется широким представительством мещан в структуре не только городского населения, а в XIX в. мещане становятся «одним из ведущих сословий Российской империи, уступающим по численности
4
только крестьянству» , но и в органах власти на местах. Опыт деятельности представительных органов позволит выявить особенности развития российского местного самоуправления и сформулировать концептуальные идеи дальнейшего развития органов местного самоуправления в России, усовершенствовать правовые механизмы, обеспечивающие реализацию местных инициатив граждан на современном этапе развития российской государственности.
Вопреки сложившемуся в науке мнению, согласно которому существующая в первой половине XIX в. модель местного самоуправления оценивается неэффективной наряду с усиливающимся влиянием центральной власти. Законодательной осно-
3 Кобозева З.М. Мещанское сословие г. Самары в пространстве власти и повседневности (вторая половина XIX - начало ХХ вв.), или Рассказ о «душе с повинностями». Самара, 2013. С. 70.
4 Амосова О.С. Правовой статус мещан российской империи (ХУШ-Х1Х вв.). Автореф. дис. ... канд. юрид. Наук: 12.00.01. Владимир, 2006. С. 11.
вой данного правового института являлась Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 года». Правовые нормы данной Грамоты закрепили широкое представительство в органах местного самоуправления таких сословий, как мещанство и купечество. Именно ме-щанско-купеческий союз стал основой для формирования органов городского управления. Кроме того, в указанный период, согласно точке зрения правоведов С.А. Усато-ва и С.В. Щербатова, развитие местного самоуправления следовало по пути «неуклонной унификации органов управления по типу местных учреждений центральной России»1. По мнению дореволюционного историка-правоведа Д.Д. Семёнова, «городское представительство в эпоху Екатерины II было значительно шире, чем во время действия Городового Положения 1892 года . Т.е. происходил поиск оптимальной модели местного управления.
В рассматриваемый период органы городского самоуправления обладали определённой автономией и были отделены от государственных, однако их деятельность осуществлялась под контролем губернской власти и полиции. В частности, до введения Городового положения 1870 г. губернское правление не только осуществляло контроль над деятельностью органов городского самоуправления, но и беспрепятственно вмешивалось в хозяйственные внутригородские дела.
Существующая система городского управления, установленная в 1785 году фактически не претерпела кардинальных изменений в первой половине XIX века. Городская система управления являлась двухуровневой и подразделяясь на общегородское, т.е. возглавляемое общим собранием членов городского общества), и частное или сословное. Установление такого органа управления в системе местного самоуправления, как «общество градское», следует
1 Усатов С.А., Щербаков С.В. Развитие местного самоуправления в России во второй половине ХУШ - первой половине XIX вв. // Вопросы российского и международного права. 2017. Том 7. № 3А. С. 34.
2 Семёнов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901. С. 89.
рассматривать в качестве определённо решительного «шага в плане укрепления муниципальной службы»3. Оно представляло собой объединение жителей города, собрания которых проходило каждые три года по согласованию с губернатором. В рамках данных заседаний «общество градское» было уполномочено принимать решения в области налогообложения, обеспечению общественного порядка, развития городского хозяйства и т.д. Мещане, имеющие капитал в размере не менее 5000 рублей в составе собрания всех горожан, избирали кандидатов на должности городского головы, бургомистров, а также иных должностных лиц. В составе общества градского представители мещанского сословия имели право выходить с представлением к губернатору по городским вопросам, занимались законотворческой деятельностью, а также могли исключать из состава общества лиц, опороченных судом. О прогрессивности правовых положений «Грамоты» свидетельствует тот факт, что она «объединила территориальный и производственный принципы органи-
4
зации городского самоуправления» .
Общее управление городским обществом было возложено на общую и шести-гласную думы. Представители общей думы - «гласные» - избирались путём тайного голосования сословных сходов один раз в три года в соответствии со ст. 156-163 Грамоты5. В свою очередь, члены общей думы выбирали из своего состава представителей постоянно действующего органа исполнительной власти - шестигласной думы. Избирательным правом наделялись представители шести разрядов городских обывателей: все горожане делились на шесть разрядов и вносились в городскую обывательскую книгу, имевшую шесть частей: настоящие городские обыватели - владельцы недвижимого имущества на территории города - дворяне (ст. 63); гильдейское купечество - обладатели определённого капитала (ст. 64);
3 Петренко Н.И. Эволюция органов местного самоуправления в Российской империи // Социально-политические науки. № 6. 2017. С. 103.
4 Нехай А.Ю., Тамазова А.Д. «Городовое положение» 1785 года как прообраз устава муниципального образования в современной России // Общество и право. 2016. № 4. С. 208.
5 ПСЗРИ. Собр. I. Т. XXII. № 16.187.
цеховые ремесленники (ст. 65); иногородние и иностранные гости (ст. 66); «именитые граждане» (ст. 67); «посадские» - лица, занимавшиеся промыслом (ст. 68)1. В рассматриваемый период шестигласную думу представляли городовые обыватели в возрасте не моложе 25 лет, годовой доход которых превышал 50 рублей ассигнациями или имеющими недвижимое имущество на территории города.
Примечательно, что во главе обоих дум стоял городской голова, являющийся в структуре общегородского управления бессословным представителем. Представители мещанских обществ России обладали пассивным и активным избирательными правами на выборах городского головы.
Собственно главным отличием рассматриваемых дум состояло в том, что последние являлись постоянно действующим органом исполнительной власти. В составе шестигласных дум представители мещанских обществ согласно положению ст. 167 Грамоты осуществляли деятельность по обеспечению жизнедеятельности жителей города, выступали мировыми посредниками с спорах, принимали меры для обеспечения общественной безопасности и охраны объектов городской собственности, обеспечивали межгородское взаимодействие и т.д. Тем не менее законодательно отсутствовало чёткое разграничение предметов ведения и полномочий между думами, что свидетельствует об отсутствии системности правового регулирования.
Л.Ф. Писарькова отмечает, что «уже в 1820-е гг. общие думы практически нигде не существовали», а члены шестигласных к этому времени «избирались не общегородскими, а сословными собраниями»2. Собственно это и обусловило широкое представительство членов мещанско-купеческого союза в составе общегородских органов. Среди иных оснований утраты значения реальной власти органами городского самоуправления обращает на себя точка зрения
1 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16.187. С. 363364.
2 Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история, 2001. № 2. С. 32.
И.И. Дитятина, согласно которому наряду с отсутствием привилегий служба имела обязательный характер3. По мнению Г.Ю. Бур-диной, «служба на выборных должностях считалась вообще мало престижной и крайне обременительной, во многом благодаря доведенной почти до абсурда ее централизации. Это было обусловлено тем, что решения, принимаемые мещанами в составе органов городского управления требовало обязательного согласования органов центральной власти .
Входившие в состав шестигласных дум представители мещанства в начале XIX в. были наделены весьма широкими правомочиями, это объяснялось передачей части полномочий магистратов к органам городского управления. В частности, речь идёт о рассмотрении вопросов сословной принадлежности, обеспечения порядка раскладки и сбора налоговых платежей и задолженностей по их уплате, выдачи документов в связи со сменой места жительства и вида деятельности - свидетельств, паспортов и т.д. Представители мещанских обществ в составе шестигласных дум также контролировали несение горожанами таких повинностей, как пожарная, рекрутская, полицейская и других.
С введением в 1824 г. закона «Об устройстве гильдий и о торговле прочих состояний» представители мещанских корпораций согласно ст. 32-33 данного нормативного правового акта наделялись правом избрания на «общегородские должности» в случаях отсутствия для занятия таковых членами купеческих обществ5. В связи с этим представительство мещан в органах городского управления было существенно расширено.
Провозглашённая Екатериной II новая система городского управления «всесословным союзом» фактически оказалась узкопредставительным и преимущественно исполнительным органов власти, деятельность которого была под надзором правитель-
3 Дитятин И.И. Столетие Санкт-Петербургского городского общества. 1785-1885 гг. СПб, 1885. 92-98).
4 Бурдина Г.Ю. Подготовка реформы городского самоуправления в России (1862-1870 гг.) // Самарский научный вестник. 2014. № 2 (7). С. 16.
5 ПСЗ. Собр. I. Т. XXXIX. № 30.115. С. 393.
ственных структур, представляющих государственные коронные органы власти.
Примечательно, что в рассматриваемый период не существовало единой судебной системы, т.е. функции органов судебной власти были возложены не только на суды, но и органы местного самоуправления, основой формирования которых являлся принцип сословности. В российских городах в первой половине XIX в. были восстановлены городовые магистраты и совестные суды. В состав первых входили два бургомистра и четыре ратмана из купцов и мещан сроком на три года.
С 1802 г. начали действовать словесные суды, в состав которых входили два судьи - от мещанского и купеческого обществ, а также по два выборных от каждого сословия. Данный судебный орган рассматривал мелкие споры с участием городских сословий без оформления соответствующих письменных прошений.
Сословно-корпоративные органы, вече и земства имели общие принципы деятельности, а именно коллективизм и общин-ность. В соответствии с данными принципами была выстроена работа и мещанских обществ как собственно относительно обособленных корпоративных органов управления, так и в составе органов власти их отдельных представителей. С одной стороны, ключевыми задачами мещанских обществ являлись обеспечение деятельности сословно-корпоративных органов управления и защита прав их членов с одной стороны, а с другой - выполнение фискальных и полицейских функций, возложенных на них государством. Путём делегирования полномочий отдельным членам общества, а именно старостам и членам мещанских управ, обеспечивалось сословное управление в целом. Общее собрание мещан обладало распорядительной властью, а их решения -приговоры, принятые на сходе в установленном порядке, имели обязательный характер. Оценивая правовой статус мещанского старосты, следует иметь ввиду, что он, занимая де-юре общественную должность, де-факто являлся подотчётным как мещанскому обществу, так и органам власти.
Органы городского управления входи-
ли в систему органов государственной власти в отличие от сословно-корпоративных органов. Думается, что многовековой опыт деятельности общинных форм управления, в том числе и сословных, определял их относительную автономность в вопросах внутрисословного характера. Члены мещанских обществ, занимая «городские выборные должности, пользовались своей долей власти именно в силу того, что их избрало общество, делегировав представителям сословий часть своих прав»1.
Правовой статус мещанина реализо-вывался также и в составе сослово-мещанской общины. Корпоративный орган управления был призван координировать деятельность членов сословия и обеспечивать своевременное поступление налогов и обязательных сборов с членов общины. Таким образом, параллельно действовали две системы управления, в составе которых осуществляли свою деятельность представители мещанских сообществ. Двойственная структура органов управления была призвана, по всей видимости, обеспечить эффективный сбор налогов с населения и своевременное поступление денежных средств в государственную казну. Об этом свидетельствуют многочисленные факты «круговой поруки», существующей в мещанских общинах. Указанная норма обычного права в данном случае применялась в нарушении норм действующего законодательства, что подтверждает низкую финансовую способность сословно-корпоративных организаций в дореформенный период.
Действующая система городского управления имела серьёзный недостаток, а именно низкий уровень правовой грамотности членов представительных органов власти. В условиях отсутствия дворянского представительства и последующего освобождения от городской службы купцов первой гильдии, в составе органов местной власти оказались представители податных сословий, преимущественно мещане, не имеющие соответствующих знаний в обла-
1 Лезина Е.П. Развитие системы управления в XVIII в. (формирование городского самоуправления) // Вестник Мордовского госуниверситета. 2005. № 1/2. С. 62.
сти права и необходимых компетенций. Отсутствие престижа работы в представительных органах городского управления во многом стала причиной управленческого «паралича», что выразилось в сворачивании деятельности общих дум, а в ряде уездных городов данные органы не были и вовсе введены.
В рассматриваемый период отсутствовало разграничение полномочий между органами городского управления. Ко времени введения Городового Положения 1870 г. шестигласные думы представляли собой сословно-представительный орган, деятельность которого находилась под строгим правительственным контролем, прежде всего в лице губернатора. Де-факто думы в рассматриваемый исторический период занимались вопросами делопроизводства, а также обеспечения налоговых сборов и платежей с населения города.
Для правового статуса членов мещан-ско-сословных органов в первой половине XIX в. было характерно широкое представительство в органах городского управления. Вместе с тем, установленный прави-
тельственный контроль за деятельностью органов власти на местах создало условия для ограничения деятельности и превращения их в административный придаток управленческих структур. Законодательной основой, определяющей правовой статус мещан, по-прежнему являлась Жалованная грамота 1785 года, положения которой практически без существенных изменений продолжали действовать вплоть до принятия Городового Положения 1870 года. Применение норм обычного права членами мещанских обществ следует рассматривать в качестве пережитка, свидетельствующего о низкой правовой грамотности и, как следствие, низкой квалификации кадрового состава городских органов власти. Неразрешённой на протяжении первой половины XIX в. оставалась и проблема отсутствия реальных рычагов воздействия на органы государственной власти и разграничения полномочий. Принципиально важно, что недостаток финансовых ресурсов во многом стал проблемой развития городского управления.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Амосова, О.С. Правовой статус мещан российской империи (XVШ-XIX вв.): авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Владимир, 2006. - С. 11.
2. Бурдина, Г.Ю. Подготовка реформы городского самоуправления в России (18621870 гг.) // Самарский научный вестник. - 2014. - № 2 (7). - С. 16.
3. Дитятин, И.И. Столетие Санкт-Петербургского городского общества. 1785-1885 гг. -СПб., 1885. - 92-98.
4. Кобозева, З.М. Мещанское сословие г. Самары в пространстве власти и повседневности (вторая половина XIX - начало XX вв.), или Рассказ о «душе с повинностями». - Самара, 2013. - С. 70.
5. Кудрявцев, В.В. Участие граждан в формировании органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - Казань, 2018. - С. 20.
6. Лезина, Е.П. Развитие системы управления в XVIII в. (формирование городского самоуправления) // Вестник Мордовского госуниверситета. - 2005. - № 1/2. - С. 62.
7. Нехай, А.Ю., Тамазова, А.Д. «Городовое положение» 1785 года как прообраз устава муниципального образования в современной России // Общество и право. - 2016. - № 4. -С. 208.
8. Петренко, Н.И. Эволюция органов местного самоуправления в Российской империи // Социально-политические науки. - 2017. - № 6. - С. 103.
9. Писарькова, Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. - 2001. - № 2. - С. 32.
10. Полное Собрание Законодательства Российской Империи. Собр. I. Т. XXII. № 16.187.
11. Полное Собрание Законодательства Российской Империи. Собр. I. Т. XXXIX. № 30.115. - С. 393.
12. Семёнов, Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901. - С. 89.
13. Усатов, С.А., Щербаков, С.В. Развитие местного самоуправления в России во второй половине XVIII - первой половине XIX вв. // Вопросы российского и международного права. - 2017. - Т. 7. № 3А. - С. 34.
14. Устоев, А.В. Развитие местного самоуправления в России: социально-исторический ракурс // Научный вестник МГТУ ГА. - 2007. - № 113. - С. 31.
