CC BY
117
ным правом, хорошо известно в историографии. Вместе с тем, помимо констатации этого факта, исследователи не идут. Между тем, если должность в структуре органа власти является предметом частного права (например, права собственности), то любой доход с должности является легальным и правомерным. Взятки не существует не потому, что должностные лица не берут «мзду», а потому, что она допустима - это доход, получаемый из обладания объектом права частной собственности.
«Взятка», как доход, получаемый из-за действия или бездействия (законного или не законного) должностного лица в пользу взяткодателя, существует лишь тогда, когда должностное лицо, будучи представителем власти, обязано выступать от имени и в интересах всего общества. Если в европейских странах осуществление должностных прав происходило в интересах их обладателей, а не в интересах общества, то понятия «взятка» лишено смысла.
С другой стороны, обладание должностью в структуре органа государственной власти на частном вещном праве означает детальную фиксацию прав и обязанностей, а также то, что смена должностного лица возможна лишь в результате сделки с должностью и не иначе.
Итак, отрицательные черты приказной системы, на которые указывают в историографии, не означают, что системы центрального управления европейских стран были их лишены - европейская модель была принципиально иной.
Особенности приказов как органов государственной власти России XVI - XVII в. по сравнению в европейскими странами той же эпохи заключались в том, что уже в то время, они функционировали в соответствии с рядом принципов: 1) существовали присяги должностных лиц, 2) обязательным было личное исполнение должностных обязанностей, 3) существовал определенный порядок продвижения по службе, 4) велась подготовка кадров, 5) действовал единый порядок подготовки и рассмотрения дел, 6) существовали единые принципы ведения делопроизводственной документации, 7) существовала специализация структурных подразделений приказов и отдельных должностных лиц на выполнении определенных функций, 8) было частичное государственное обеспечение служащих.
Учитывая сказанное можно утверждать о том, что принципы функционирования системы центрального (приказного) управления России XVI
- XVII вв. в большей степени сближают ее с современным пониманием принципов государственной службы, нежели развитие государственного механизма европейских стран указанного времени.
АСПИРАНТСКИЙ ВЕСТНИК
Н. Н. Окутина *
МЕЩАНСКОЕ ОБЩЕСТВО В СТРУКТУРЕ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПОСЛЕДНЕЙ ТРЕТИ XVIII ВЕКА
Ключевые слова: история права, Российская империя, мещанское общество, местное самоуправление, история местного самоуправления, городской голова, дума, суд.
Аннотация: статья посвящена изучению мещанского общества в структуре органов местного самоуправления вXVIII в.; рассматриваются нормативная база, отмечаются достоинства и недостатки системы местного самоуправления.
Key words: legal history, the Russian Empire, philistine society, local government, the history of local government, head of city administration, Duma, court.
Summary: The paper is devoted to the study ofphilistine society in the structure of local government in the eighteenth century; considered normative base, marked the advantages and disadvantages of local government system.
На протяжении многих веков жизнь подавляющего большинства населения российской империи определялась существованием общинных порядков. Жизнь представителей мещанского сословия наряду с другими жителями губернских городов строилась на принципах соборности и коллективизма. Жалованная грамота городам 1785 года провозгласила сословное формирование органов местного самоуправления. При анализе норм данного нормативно-правового акта наблюдается наличие наряду с волей начальника губернии власти решений выборных органов. Данное положение можно рассматривать в качестве незавершённости реформ органов власти, проводимых Екатериной Великой. Городовое положение 1785 года установило двоякую структуру органов власти: общее собрание горожан и собрание представителей отдельных сословий. Во многом, именно это
* Консультант ООО «Объединённая юридическая компания» (г. Ульяновск).
определило формальное наличие сословно-представительных органов, тем не менее, не исключив возможность их интеграции в другие органы местного самоуправления.
На сегодняшний день подобные формы общинной демократии имеют возможность обеспечивать защиту своих интересов в органах местного самоуправления. Так, например, существующие в настоящее время в российских городах общественные организации при Главах муниципальных образований, правомочны выходить с инициативой принятия какого-либо подзаконного акта на территории муниципального образования к Главе города. Преемственность институтов общинного управления подтверждают свой конституционно-правовой статус, закреплённый в Федеральном законе №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По Жалованной грамоте городам впервые члены мещанского общества входили в состав «градского общества» наряду с другими обывателями города. Таким образом, мещанское общество было полностью включено в органы общегородского управления. «Градское общество» имело правовой статус юридического лица, обладало правом собственности, владело общественными капиталами и доходами, которые складывались в результате реализации собственного имущества и получении добровольных взносов от членов городского собрания. При этом за мещанским обществом оставалось неотъемлемое право по приговорам собрания мещан отдавать в рекруты или отсылать на поселение мещан развратного поведения, за недоимки в податях, ленивых и развратных мещан посылать на общественные работы, по приговорам отдавать мещан дурного поведения для исправления в арестные роты гражданского ведомства.
Не вызывает сомнений тот факт, что новый законодательный акт эпохи просвещённого абсолютизма превосходил положения петровских преобразований, он расширял деятельность органов местного самоуправления, формы организации, включенность представительность всех сословий в общее управление городом.
Имущественный, возрастной цензы и ценз осёдлости определяли право членов мещанского общества на участие и обладание права голоса в общегородском собрании. Мещанин должен был достигнуть возраста 25 лет и иметь доход с капитала не менее 50 рублей и быть не опороченным судом. По мысли законодателя последнее условие для вступления в общество любого города предполагает не только отсутствие судимости, но и совершение любого аморального или безнравственного поступка. В со-
ответствии со ст.52 Жалованной грамоты 1785 года «обществу градскому дозволяется изключить из общества градскаго гражданина, который опорочен судом или котораго явный и доверие нарушающий порок всем известен, хотя бы и судим еще не был, пока оправдается»1. Таким образом, решение об отказе в участии в обществе города принимает само общество, в том числе в отношении тех лиц, которые имеют статус подозреваемого, либо обвиняемого по уголовному делу. Тем не менее, все лица, занимающие должности в органах местного самоуправления утверждались только после согласования их кандидатуры губернатором.
Представители мещанского общества, входившие в состав собрания городского общества, собирались каждые три года в зимнее время по приказанию или дозволению губернатора. Общество решало наиболее важные городские вопросы: благоустройства, налогообложения, экономического развития, охраны правопорядка и т.д. В случае возникновения какого-либо общегородского вопроса, требующего разрешения, «градское общество» также могло по согласованию с губернатором собрать сход.
В составе общества «градского» мещане имели право избирать городского голову каждые три года, бургомистров и ратманов Городского Магистрата, старост и судей совестного суда, заседателей Губернского Магистрата, а также ратманов Управы Благочиния. Кроме того, они имели право избирать и быть избранными на должности по внутреннему управлению обществом, в судейское и полицейское ведомствах. Наряду с другими членами «градского общества» мещане имели право на один голос.
Порядок определения выборных должностей проходил в несколько этапов. Так на предварительном собрании мещанского общества определялся круг кандидатов на те или иные городские должности. Списки кандидатов общество направляло в Городовой Магистрат, где проводилась проверка соответствия требованиям, выдвигаемым к должностям муниципального управления. Мещанское общество, наряду с другими сословиями, выбирало кандидатуры на должности в «градском обществе» «по баллам». Речь идёт о баллотировании, т.е. о процедуре голосования, в ходе которой голосующие опускали в урну белые («за») или чёрные («против») шары. Итоги голосования подлежали протоколированию. Таким образом, члены общества наделялись первостепенным правом представительства их интересов в органах местного самоуправления. Важно отметить, что количество представителей, избираемых мещанским обществом, не было определено.
1 Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987. С. 79.
Представителя общего городского собрания избирали из своего состава органы управления. По мнению В. Д. Калинина, именно «во всесос-ловности города и заключалась новая идея городского устройства»2. А. Н. Филиппов, напротив отмечал, что «в системе выборов поражает современного исследователя стремление грамоты разделить городское общество на мелкие сословные группы, внеси в него как бы сословную рознь»3.
Согласно Жалованной грамоте создавалась Общая городская дума, которая в свою очередь, образовывала свой орган исполнительной власти
- Шестигласную думу. В отличие от Шестигласной думы, которая работала еженедельно и разрешала текущие муниципальные дела, Общая дума, являясь представительным органов власти, собиралась каждые три года с целью избрания членов Шестигласной думы. Даже в составе органа исполнительной власти мещане были полностью подчинены вышестоящим учреждениям. Шестигласная дума отчитывалась о своей экономической и финансовой деятельности перед губернатором.
Мещане согласно ст. 175 Грамоты имели представительство в Общей думе наряду с другими разрядами городских обывателей. Законодатель управомочил все шесть разрядов, из которых состояло «общество градское» иметь по одному представителю в Общей Думе, причём во главе Общей думы стоял городской голова, который координировал работу выборных гласных. В составе Городской Думы члены мещанского общества принимала решения по следующим направлениям деятельности:
- общественным делам: приписывание в какое-либо сословие, переход в другое городское состояние, выдача паспортов и билетов,
- в сфере городского хозяйства: управление городскими доходами и расходами
- торговая полиция: надзор за осуществлением торговой деятельности, выдача удостоверений для получения торговых свидетельств органами Уездного Казначейства, проверки объектов торговли, выдача разрешений на открытие торговых мест.
- казённые дела: взыскание недоимок по сборам и податям с жителей города.
Законодательный акт второй трети XIX века не сообщает о порядке
2 Калинин В. Д. Из истории городского самоуправления в России (XVII- начало XX века) // Социальные и гуманитарные науки. Серия 4. Государство и право. Реферативный журнал. 1994. С. 30.
3 Филиппов А. Н. Учебник истории русского права. Пособие к лекциям. Юрьев, 1907. С. 726.
ведения заседания схода горожан, ни о том, кто председательствует. Кроме того, историк И.Дитятин верно замечает, что Грамота ничего не говорит и о том, мог ли отсутствующий член городского общества передать свой голос кому-либо из присутствующих или подать его письменно, пользовались ли правом голоса или представительства женщины4. Согласно ст. 157 Жалованной грамоты в состав Думы входят гласные и городской голова. Таким образом, думается, что именно голова является председателем Общей Думы.
Исполнительным органом городского самоуправления являлась дума Шестигласная дума. Избранный состав вновь созданного органа Общей Думой утверждал губернатор. Он же контролировал и проверял отчёты исполнительного органа местного самоуправления в сфере финансовой деятельности. Данный орган рассматривал заявления мещанского общества об отдаче мещан за дурное поведение в рекруты без очереди или об отсылке их на поселение. По Городовому положению 1870 года данная функция перешла исключительно в ведение схода мещанской общины наряду с выдачей паспортов и билетов. По Жалованной грамоте городам мещанское общество могло выдавать лишь паспорта на «отлучку». В случае перехода члена мещанского общества в другое общество или смены сословного статуса, мещанин должен был получить от своего общества увольнительный приговор. В данном документе должно было указываться о неимении недоимок по податям, частных долгов, не состоит под следствием, не оставляет на прежнем месте жительства родственников, не способных себя прокормить, и получил согласие своего общества отпустить его. Увольнительный приговор заверялся мещанской управой и передавался в губернскую казенную палату. В полномочия Шестигласной Думы также входили:
- прокормление и содержание городских жителей;
- предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
- сохранение в городе мира, тишины и согласия;
- наблюдение порядка и благочиния;
- обеспечение города привозом необходимых припасов;
- охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;
- приращение городских доходов;
- разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.
4 Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 1. Города России в XVIII столетии. Спб., 1875. С. 432.
Возглавлял и координировал деятельность Шестигласной Думы, состоящей из шести представителей общества градского, городской голова. Справедливости ради, необходимо признать тот факт, что деятельность Общей думы сводилась, в основном, в избрании представителей в Шестигласную думу. Важно отметить и то, что «в Жалованной грамоте объём власти городских учреждений вовсе не был определён, а Общая дума была ответственна перед административной властью в лице губернатора и казенной палаты».5
Представители мещанского общества согласно Жалованной грамоте были представлены и в органах судебной власти. Как отмечал Н. А. Колоколов, внёдрённый в российскую правовую действительность формат германской судебной системы привёл к делению всех судебных учреждений на четыре инстанции6.
Из членов мещанского общества в состав судов первой инстанции
- городовые магистраты и ратуши - избирались наряду с двумя бургомистрами (дворянского происхождения) четыре ратмана из мещанского и купеческого сословий. Они избирались сроком на три года и рассматривали гражданские дела, по которым цена иска не превышала 25 рублей и уголовные дела, за исключением тех, за которые в качестве наказания могли назначить смертную казнь, лишение чести или торговую казнь.
В помощь судам первой инстанции существовали городские старосты. Процедура голосования была идентична избранию представителей на замещение выборных должностей в «общество градское». Также при магистрате губернского города существовал городовой сиротский суд для мещанских вдов и малолетних детей. Он ежегодно доносил Губернскому магистрату о положении дел и вынесенных судебных решениях. Представители мещанского общества в составе городовых магистратов наделялись не только правом отправлять правосудие, но также посредством маклеров и нотариусов исполнять маклерские и нотариальные действия, в том числе причислять в гильдии и мещанские общества и проводить рекрутские наборы в армию.
Апелляционной инстанцией для городских Магистратов, ратуш и сиротских судов являлся Губернский магистрат. В его состав каждые четыре года избирался один заседатель - член мещанской общины, кандидатура которого утверждалась губернатором. Губернский Магистрат в свою
5 Дитятин И. И. Наше городское самоуправление // Дидятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 243.
6 История судебной системы в России /Под ред. Н. А. Колоколова. М., 2011. С. 184.
очередь подразделялся на две палаты: уголовных и гражданских дел. В Губернском Магистрате согласно ст.307 и 308 Жалованной грамоты присутствовали первый и второй председатель, а также 6 заседателей. Последних выбирали из купцов и мещан города «по баллам» каждые три года, которые утверждались на должность генерал-губернатором. При нём также служили прокурор, стряпчий казенных дел и стряпчий уголовных дел. Председатели определялись Сенатом по представлению Губернского правления. Магистрат делился на Департаменты гражданских дел и уголовных дел. За недостатком занятий 2-го Департамента они оба могли заниматься разбирательством гражданских дел. Губернский магистрат имел право окончательно решать дела ценою ниже 100 рублей, по всем другим случаям недовольные его решением имели право апелляции в Палату гражданского суда. В состав третьей и четвёртой инстанций представители мещанского общества не входили.
Относительно службы купцов в судебных органах важно отметить, что согласно Указу Правительствующего Сената «О правилах выбора судей в Магистраты и ратуши» (СЗ 1773, ст. 14079) и пояснениям Л.О. Плошин-ского в целях предотвращения «непочитания судебных должностей», были введены дополнительные требования к процедуре избрания представителей в органы правосудия. Так «выбирать судей надлежало в присутствии губернаторов, воевод и прежних магистратских и ратушских членов»..., «учинивших какие-либо проступки или подлежавшие штрафу, не только не выбирали, но и не допускали к выбору»7. Указом 1785 года было законодательно оформлено право представителей мещанского общества быть избранными в судебные органы. Ввиду того, что мещане, наряду с представителями купечества входили в состав городского общества, думается, что положения вышеуказанного нормативно-правового акта распространяется и на членов мещанского общества, таким образом, в данном случае имеет место аналогия закона.
Правовые обязательства возлагались на члена мещанского общества также в случае перехода последнего в другое городское состояние или причисление к обществу другого города. Увольнение мещанина, подписанное простым большинством членов мещанского общества, должно было утверждаться городским головой и быть представлено в городскую Шестигласную думу или Магистрат, где мещанин, в свою очередь, получал свидетельство на поступление в другую губернию. После чего, свидетельство
7 Плошинский Л. О. Городское или среднее состояние русского народа в историческом развитии от начала Руси до новейших времён. СПб., 1852. С. 217.
поступало в органы Казённой Палаты, которое информировало органы власти той губернии, куда хочет приписаться мещанин. Помимо судебных функций, законодательство возложило на Городской Магистрат и административные функции. В частности, члены мещанского общества в составе Магистрата губернского города могли ходатайствовать перед высшими органами по вопросам неналожения новых налоговых повинностей.
Одним из аспектов деятельности городских Магистратов и дум в том, что их функции сложно разграничить. Тем не менее, городская реформа 1785 года значительно принизила роль и значение магистратов. Теперь они в большей степени были судебными органами, чем органами городского управления, как это было при Петре I.
Мысль, озвученная Н. Рождественским, что как бы ни были малы практические результаты реформы для развития городского самоуправления, заслугой законодательницы остаётся укрепление и развитие понятий о городском обществе, как особом целом организме, была созвучна духу времени8. Проведённая реформа не могла единовременно преобразовать систему органов местного самоуправления. Утверждение городского общественного управления проходило в условиях тотального контроля органов центральной власти и определяющей роли надзорного аппарата.
Именно это предопределило сохранение феодальной корпоративной структуры общества в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов. Таким образом, пример мещанской общины является ярким примером ограниченности сословного строя России и неразвитости местного самоуправления в России последней трети XVIII века. Рассматривая деятельность органов местного самоуправления губернских городов XVIII века, можно с уверенностью говорить о полном контроле центральной власти над органами местного самоуправления.
8 Рождественский Н. Руководство к российским законам. СПб., 1848. С. 727.
И. Р. Кушхов *
ПРОЦЕССЫ РАЗВИТИЯ УНИТАРИЗМА ПРИ СОВРЕМЕННОЙ МОНАРХИЧЕСКОЙ ФОРМЕ ПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: теория государства и права, форма правления, монархия, унитарное государство.
Аннотация: в работе в сравнительно-правовом аспекте исследуется проблема сочетания и сосуществования унитарного государства при монархической форме правления; анализируется политико-правовой феномен регионализма и квазифедеративного государства.
Key words: theory of state and law, form of government, monarchy, unitary state.
Summary: In the work in comparative legal perspective aspect research the problem of combining and co-existence of a unitary state under a monarchical form of government, analysis the legal and political phenomenon of regionalism and kvazi-federative state.
Большинство монархических стран мира избрало унитарную форму своего политико-территориального устройства. По характеру взаимоотношений между государством в целом, высшими органами государственной власти и управления, его структурными частями, их органами власти, управления и самоуправления унитарные государства при монархической форме правления можно подразделить на сверхцентрализованные и децентрализованные .
В сверхцентрализованном унитарном государстве при монархической форме правления все звенья административно-территориального деления управляются назначаемыми из центра монархом чиновниками, а выборные местные органы либо отсутствуют, либо их роль ограничена, и они находятся под контролем представителей центральных органов исполнительной власти. К сверхцентрализованным унитарным монархиям относятся арабские монархии, Бруней, Бутан, Непал, Таиланд и монархии Тропической Африки и Океании.
Децентрализованное унитарное государство при монархической форме правления характеризуется отсутствием в административно-территориальных единицах специально назначаемого центральным органом чиновника, а местное самоуправление и управление осуществляются вы-
* Ассистент кафедры теории и истории государства и права Кабардино-Балкарского государственного университета.
