CC BY
68Теория и история права и государства
К ВОПРОСУ О ФУНКЦИОНИРОВАНИИ
ГОСУДАРСТВЕНОГО ОРГАНА КАК СОСТАВЛЯЮЩЕГО ЭЛЕМЕНТА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
ФАСТОВИЧ Галина Геннадьевна,
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Красноярский государственный аграрный университет». E-mail: fastovich-85@mail.ru;
ОСИПОВА Елена Сергеевна,
старший преподаватель кафедры судебных экспертиз
ФГБОУ ВО «Красноярский государственный аграрный университет».
E-mail: fastovich-85@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются вопросы эффективности функционирования государственного механизма. Авторы приходят к выводу, что центральное место в исследовании государственного механизма должно быть отведено функционированию государственных органов. Государственный орган, как элемент государственного механизма, осуществляет определенные виды государственной деятельности и наделен государственно-властными полномочиями, в результате чего от эффективно выстроенной работы органов государственной власти зависит результативная работа всего государственного механизма Российской Федерации.
Abstract: The article discusses the effectiveness of the functioning of the state mechanism. The authors come to the conclusion that the central place in the study of the state mechanism should be the functioning of state bodies. The state body, as an element of the state mechanism, carries out certain types of state activity and is endowed with state authority, as a result of which the effective work of the entire state mechanism of the Russian Federation depends on the efficient work of state bodies.
Ключевые слова: государственный механизм, государство, орган государственной власти, эффективность.
Keywords: state mechanism, state, state authority, efficiency.
Становление российской системы государственной власти осуществлялось в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к её кардинальной деформации и способствовало процессам перехода от старых методов управления к новым демократическим. В процессе проведенных реформ на основе европейских социальных и политических ценностей, та-
ких как приватизация, конкуренция, либерализация цен, движение к рыночным формам регулирования экономикой, без учета особенностей общественного менталитета и истории российского государства привело к внутреннему конфликту общества, социальной дестабилизации, искажению культурных ценностей, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований в управленческой сфере,
вопросах модернизации государственного механизма, реформировании системы взаимодействия государственного аппарата и общественных институтов.
Управление государством представляет собой достаточно сложный процесс, который, как известно, реализуется посредством системы соответствующих органов, обладающих определенными государственно-властными полномочиями, т.е. в данном случае речь идет о возможностях этих органов реализовать государственную власть, совершать определенные действия во времени и пространстве.1 Безусловно, «государственный механизм» позволяет рассмотреть данный институт как процесс реализации государственной власти, как процесс функционирования государства, его эффективность и результативность работы государственных органов. На наш взгляд, центральное место в исследовании государственного механизма должна быть отведена функционированию государственных органов. Государственный орган -это организационно обособленный юридически оформленный элемент государственного механизма, создаваемый для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенный государственно-властными полномочиями.
Государственные органы следует отличать от общественных объединений, организаций и органов местного самоуправления, так как они представляют собой «составляющий механизм государства, ячейку, первейший элемент, звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении определенных функций государства, представляют собой организацию людей, наделенных государственно-
властными полномочиями и связанных
„2
внутренней дисциплиной».2
Характерными признаками, отли-
1 Фастович Г.Г. Функционирование институтов гражданского общества как фактор повышения эффективности деятельности государственного механизма // Право и государство: теория и практика. 2016. № 7 (139). С. 51-55
2 Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме российского государства. Дис. ...канд. юрид. наук. Саратов. 2004. С. 96.
чающими государственные органы от негосударственных проявляются в следующем: 1) государственные органы наделены юридически закрепленными полномочиями на осуществление государственной власти; 2) государственные органы состоят из государственных служащих, которые имеют особый статус и профессионально выполняют свои должностные обязанности; 3) государственные органы наделены необходимыми материальными средствами, финансовыми ресурсами для осуществления своих должностных обязанностей; 4) государственный орган как часть государственного механизма осуществляют свою деятельность в соответствии с определенной структурой, организационной и экономической обособленностью; 5) государственный орган в соответствии с законодательством осуществляет свою деятельность в строго определенном порядке. На наш взгляд необходимо отметить, что каждый орган государства в соответствии со своей ролью и местом в государственном механизме -выполняет те функции, которые свойственны только ему, а наличие государственно-властных полномочий обеспечивает их эффективное воплощение в жизнь. Можно констатировать, что государственный орган выступает носителем государственной власти, наделенный правом или имеющий реальную возможность оказывать организующее воздействие на других лиц.
Государственный механизм для реализации своих функций соответствующими полномочиями наделяет каждый государственный орган, которые особо выделяются в правоустанавливающем нормативном правовом акте. Строгое соответствие законодательству и недопустимость превышения предоставленных государством полномочий - является центральным принципом функционирования органов государственной власти. Государственные органы также различаются порядком образования, видами выполняемой деятельности, характером и объемом компетенции, формами и методами выполнения функций, возложенных на них государством.
При рассмотрении признаков государственного органа то стоит выделить: самостоятельность (выступление в правоотношениях от своего имени), наличие (обладание) властными полномочиями, осуществляемых в пределах компетенции, возможность в силу закона представлять интересы Российской Федерации и интересы субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, данный признак является своеобразным ядром органа государства, являющегося элементом государственного механизма, который позволяет разграничить государственный орган от государственных организаций (предприятий и учреждений), так и негосударственных организаций (объединений, организаций). Государственный орган - это самостоятельное подразделение государственного механизма, которое создается в установленном законом порядке, обладает определенной структурой и компетенцией и функционирующий в строго определенной иерархии, которая отражает сущностные черты, форму государственного устройства и политический режим. Отметим, что государственные органы разнообразны по нормам образования, по своей структуре, сфере властвования и направлению деятельности.
Для более полного и эффективного исследования деятельности органов государства в механизме современной России рассмотрим существующие в общей теории права классификации государственных органов.
- Классификация в основе которой лежит принцип разделения властей на законодательные, исполнительные и судебные - является одной из самых универсальных в теории права и государства.
- Классификация по юридическому источнику легитимности государственных органов. Государственные органы подразделяются на первичные и вторичные:
Первичные органы - это те органы, которые устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями уставами субъектов
Российской Федерации для непосредственного осуществления функций и задач государства. Вторичные органы (производные) учреждаются в установленном порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий и функционирования первичных органов;1
- Классификация по объему властных полномочий. Государственные органы подразделяются на высшие (федеральные) и местные (субъектов Российской Федерации);
Высшие государственные органы распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации. Местные органы государства распространяют свои полномочия строго определенно на территорию соответствующего субъекта. Следует отметить, что в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
- Классификация по широте компетенции подразделяются на общие и специальные органы. Государственные органы общей компетенции рассматривают и решают широкий круг вопросов (Президент РФ, Правительство РФ), органы специальной (отраслевой) компетенции решают вопросы, строго определенного характера (исходя из компетенции министерств, служб, агентств);
- Классификация по способу принятия решений государственными органами. Выделяют коллегиальные государственные органы (Совет Федерации, Государственная Дума, Центральная избирательная комиссия и т.д.) и единоначальные ораны (Президент, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор и т.д.);
- Классификация по срокам полномочий государственных органов. Государственные органы подразделяются на постоянные органы (действующие на постоянной основе без ограничения срока действия) и временные органы (которые созда-
1 Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме российского государства. Дис. ...канд. юрид. наук. Саратов. 2004. С. 96.
ются для решения конкретных неотложных дел, вызванные определенными обстоятельствами - органы, действующие в чрезвычайных или военных условиях);
- Классификация по форме осуществления государственной деятельности. Так, согласно исследованиям В.А. Толстик все государственные органы необходимо подразделять на следующие группы:
1)Представительные органы государственной власти (органы, избираемые населением);
2) Исполнительно-распорядительные органы (в сфере государственного управления);
3)Судебные органы (осуществляющие правосудие);
4)Органы прокуратуры и иные контрольно-надзорные органы;
С.В. Белякова отмечает, что для наиболее полного представления о роли, месте и назначении государственных органов в государственном механизме необходимо провести комплексное исследование, используя структурно-функциональный подход к его изучению.
Особо выделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые отражены в конституциях (уставах) соответствующих субъектов. В соответствии с действующим законодательством, а именно п. 1 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 г.- избирательные комиссии в России также признаются государственными органами, организующие подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации.1 Особое место в иерархии государственных органов Российской Федерации занимают Совет Безопасности, Администрация Президента, Центральный Банк, аппараты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти. Общей чертой указанных государственных органов является то, что они не относятся ни
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
к одной из трех ветвей государственной власти, т.е. «это органы государственные, но не органы государственной власти».2
Таким образом, можно констатировать, что в государственном механизме следует выделить две группы государственных органов: 1) органы государственной власти; 2) иные государственные органы. В своих работах Р.Р. Вахитова придерживается аналогичной концепции, выделяя следующую особенность: «людской субстрат (т.е. властвующая элита), наполняющая государственный орган количественным содержанием - это тот показатель, который разграничивает понятие «государственный аппарат» от «государственного механиз-ма».3 В результате анализа данной концепции такие выражения как «чиновничий аппарат», «бюрократический аппарат», «аппаратные игры» наполняют категорию «государственный аппарат» узким содержанием, отождествляя его только с «людским ресурсом». В продолжении анализа, В.М. Корельский указывает, что «самый важный закон бюрократического аппарата - сохранение и увеличение власти, её самовозрас-тание».4
Согласно В.С. Нерсесянца, государственному аппарату «повсеместно присуща тенденция к отчуждению от простых людей, народа и общества, к бюрократизму, и корпоративизму, к злоупотреблению своим положением и игнорированию действующего законодательства, к подмене общегосударственных дел собственными делами и интересами».5 Можно констатировать, что «государственный аппарат» - это, в конечном счете, люди, определенным образом организованные, и как верно заметил А.Е. Лунев аппарат (механизм) - ничто без людей, так как именно они приводят в движе-
2 Кирия К.Д. Органы исполнительной власти в механизме российского государства: теоретико-правовой и историко-правовой аспекты. СПб. 2008.
3 Вахитова Р.Р. Прокуратура в механизме государства: историко -правовое исследование. Автореф. дис. ...канд.юрид. наук. Казань. 2003. С. 4.
4 Корельский В.М. Механизм государства // Теория государства и права /Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998. С. 162.
5 Нерсесянц В.С. Теория права и государства. М., 2005. С. 70.
ние государственную машину.1 Пророческим было высказывание В.М. Гессена «государственная власть есть воля государства, но непосредственно свою власть оно осуществлять не может. Воля может зародиться и принять определенную форму только в человеке и власть государства поэтому может быть осуществляема только людьми, действующими от имени государства, являющимися его органами.2 Важным моментом является то, что деятельность людей, как служащих осуществляется только в государственных органах, поскольку выполнение трудовых обязанностей обуславливается спецификой и коренным образом отличается от любой трудовой деятельности.
Безусловно, на государственных служащих, трудящихся в органах государственной власти, ложиться большая ответственность, так как их работа является одним из качественных показателей эффективного функционирования государственного механизма России в целом. Следует подчеркнуть, термин «государственный служащий» может иногда употребляться в очень широком толковании. Среди лиц, находящихся на службе у государства, есть разные категории, такие лица, которые хотя и находятся на государственной службе, но не обладают распорядительными полномочиями (профессорско-преподавательский состав государственных вузов, врачи и т.д.) Так, Ф.Г. Гареева среди широкого круга служащих различает две категории: «простая» и классифицированная государственная служба (федеральная государственная служба), которая обладает дискреционными полномочиями, а именно - правом решать по своему усмотрению, но в пределах закона, иметь распорядительные полномочия. Отличительной чертой является и то, что государственные служащие имеют чины, пользуются льготами, обладают правом несменяемости
1 Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 199.
2 Гессен В.М. Общее учение о государстве. Лекции. Спб., 1912.
С. 171.
при смене президента или правительства (кроме личных сотрудников и лиц, занимающих должности, имеющие политическое значение) и обязаны быть лояльны по отношению к государству. «Простые» государственные служащие (работники государственных учреждений) таких прав не имеют и подобных обязанностей не несут, трудовое законодательство регулирует их положение.
В.Г. Вишняков указывает, что «... проведение реформ в стране с опорой только на государственный аппарат далеко не достаточно. Повышение эффективности государства как политической организации невозможно, в свою очередь, без укрепления фундаментальных основ любой организации - иерархического принципа построения государства, определяющего, в свою очередь, иерархическую организацию государственной службы. Укрепление этого принципа не означает «бюрократизацию» государственного аппарата, увеличения численности государственных служащих. Объективно иерархическая организация не содержит бюрократических начал. Тоталитарной, авторитарной, бюрократической делают организацию люди».3
На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод: органы государственной власти присущи государственному механизму и составляют ядро его деятельности. Насколько эффективно будет выстроена работа органов государственной власти - настолько можно судить и о работе всего государственного механизма Российской Федерации.
Необходимо констатировать, что одной из самых насущных проблем деятельности государственного механизма остается проблема взаимоотношений между уровнями власти. Стоит отметить, что концепция Конституции Российской Федерации исходит из того, что каждый уровень власти (законодательной, исполнительной, судебной) в практической деятельности отстаи-
3 Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. //СПС «Гарант».
вает свои интересы. В действительности, нет ни нижестоящих интересов, ни вышестоящих, «интересы» каждой из триады властей находятся под защитой государства, все три уровня интересов являются равноценными и равнозначными.
Д.В. Кузин отмечает, что «взаимоотношения между уровнями власти строятся по двум каналам: по каналу индикативного воздействия - через законодательное регулирование, через соблюдения правил поведения и по каналу административного воздействия, которое предполагает определенное силовое влияние вышестоящих органов власти нижестоящим. То обстоятельство, что три уровня публичной власти являются защитниками самостоятельных равноценно важных интересов, воспринимаются далеко не все-
Библиография:
гда и не всеми гражданами» (Кузин Д.В. Финансовые органы в механизме современного российского государства (региональные аспекты). Дисс. .канд. юрид. наук. Владимир. 2004. С. 35).
Действительно, интересы населения не всегда идентичны (и во многих аспектах не совпадают), а задача органов государства как раз и состоит в согласованной работе всех звеньев государственного механизма, обеспечивающего эффективную работу по защите прав граждан.
Государственный механизм, государственная власть тогда эффективно действуют, когда работа органов государства сконцентрирована на работе по выявлению «вскрытых правовых недостатков», принятию мер по их устранению и недопущению в будущем.
1. Фастович Г.Г. Функционирование институтов гражданского общества как фактор повышения эффективности деятельности государственного механизма // Право и государство: теория и практика. 2016. № 7 (139). С. 51-55
2. Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме российского государства. Дис. .канд. юрид. наук. Саратов. 2004. С. 96.
3. Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме российского государства. Дис. .канд. юрид. наук. Саратов. 2004. С. 96.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
5. Кирия К.Д. Органы исполнительной власти в механизме российского государства: теоретико-правовой и историко-правовой аспекты. СПб. 2008.
6. Вахитова Р.Р. Прокуратура в механизме государства: историко - правовое исследование. Автореф. дис. ...канд.юрид. наук. Казань. 2003. С. 4.
7. Корельский В.М. Механизм государства // Теория государства и права /Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998. С. 162.
8. Нерсесянц В.С. Теория права и государства. М., 2005. С. 70
9. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 199.
10. Гессен В.М. Общее учение о государстве. Лекции. Спб., 1912. С. 171.
11. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. //СПС «Гарант».
12. Кузин Д.В. Финансовые органы в механизме современного российского государства (региональные аспекты). Дисс. .канд. юрид. наук. Владимир. 2004. С. 35.
