CC BY-NC
11Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:
йтрнко А.А. — К вопросу о формировании системы документов стратегического планирования как актов управления // Административное и муниципальное право. - 2023. - № 3. DOI: 10.7256/2454-0595.2023.3.39966 EDN: TLPANU URL: https://nbpublish.com'Hbrary_read_article.php?id=39966
К вопросу о формировании системы документов стратегического планирования как актов управления
ПРЕЗИДЕНТСКАЯ
АКАДЕМИЯ
Ищенко Александр Алексеевич
аспирант, кафедра государственных и правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
119571, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 82, стр.1
И 3a.bcex@gmail.com
Статья из рубрики "Актуальная проблема"
DOI:
10.7256/2454-0595.2023.3.39966
EDN:
TLPANU
Дата направления статьи в редакцию:
13-03-2023
Аннотация: В процессе осуществления государственного управления существенной ролью и значением обладает реализация положений действующего законодательства о стратегическом планировании. Эффективное обеспечение последнего позволяет достичь краткосрочных, среднесрочных, долгосрочных целей и задач, сформированных на государственном, региональном и муниципальном уровнях. Предметом настоящего исследования явились документы стратегического планирования в контексте их применения в качестве актов управления. Целью работы стало проведение исследования особенностей документов стратегического планирования как актов
управления, выявление существующих проблем массива документов стратегического планирования, а также определение приоритетных направлений совершенствования механизма правового регулирования стратегического планирования в Российской Федерации. Для реализации цели рассмотрены положения действующего
законодательства и позиции, сложившиеся в юридической доктрине с применением общих и специальных методов научных исследований. Комплексный анализ существующих подходов позволил сделать ряд выводов относительно правовой природы документов стратегического планирования, как актов государственного управления, выделить ряд характерных для них черт. Сформулированы предложения относительно места документов стратегического планирования в системе актов государственного управления и перспектива дальнейшего развития законодательства о стратегическом планировании, а также приоритетных направлениях дальнейших научных исследований данного правового феномена. Полученные данные могут быть использованы в процессе теоретического осмысления актуальных вопросов стратегического планирования и практической деятельности по совершенствованию правого регулирования в части применения документов стратегического планирования.
Ключевые слова:
государственное управление, акты управления, стратегическое планирование, документы стратегического планирования, административно-правое регулирование, правовой механизм, государственное целеполагание, законодательство, исполнительная власть, административно-правовой механизм
Государственное управление выступает важным элементом обеспечения наиболее важных процессов в государстве: национальной безопасности и защищенности от угроз, законности и правопорядка, социально-экономического развития, в том числе качества жизни населения, уровня медицины и образования, демографических показателей и многого другого. Государственное управление реализуется при помощи различных составляющих, в число которых целесообразно отнести стратегическое планирование. В исследовании актуальных вопросов стратегического планирования во взаимосвязи с эффективностью его применения, научный и практический интерес представляет изучение особенностей документов стратегического планирования как актов управленческого характера, выявление существующих проблем и определение перспектив дальнейшего развития. В текущих политических и социально-экономических реалиях, в условиях санкционного давления и растущей напряженности в мировом сообществе, значимость повышения качества стратегического планирования как компонента государственного управления только увеличивается, что определяет целесообразность дальнейших исследований в указанном направлении.
Следует отметить специфику взаимосвязи государственного управления и стратегического планирования. По мнению А.В. Бобкова в противостоянии санкционному давлению существенную роль играет запас стратегической прочности национальной
экономики, потенциальные точки роста и действие защитных механизмов с- 79].
По мнению Н.А. Молчанова, В.П. Егорова, Е.К. Матевосовой: «Стратегическое планирование - ключевой вектор современной государственной политики РФ, направленной на решение задач устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ» [2, с 28].
Значимость стратегического планирования для управления государством сомнения не вызывает в связи с всесторонним влиянием на жизнедеятельность общества и государства. Представляется, что стратегическое планирование имеет тесную связь с прогнозированием. К.В. Агамиров отмечает, что юридическое прогнозирование реализует цели правового регулирования, выявляет тенденции и определяет возможные альтернативы развития правовой системы под влиянием комплекса социальных потребностей [3, с- 8].
В само понимание термина «стратегия» можно вложить следующую смысловую нагрузку:
- Стратегия выступает конкретным долгосрочным планом достижения определенной цели, под выработкой стратегии следует понимать процесс нахождения цели и составление долгосрочного плана.
- Стратегия включает долгосрочное направление развития определенного объекта по поводу его деятельности и развития.
По мнению Ю.В. Говорухиной: «Стратегии должны образовывать иерархически организованную систему документов стратегического планирования, в которой устанавливается сложная субординация действий системообразующих элементов (стратегий нижестоящих уровней, программ и проектов, планов развития и т. п.)» [4, с-
Таким образом, в рамках построения стратегии обязательно применение большого количество подчиненных ее направленности действия документов.
Во всяком случае, реализация стратегий в государственном управлении (вне зависимости от масштабов применения) приводит к достижению определенных целей и изменениям, направленным, как правило, на развитие и совершенствование. Подобное положение свидетельствует о позитивной роли реализации стратегий и соответствующего планирования. Качественная реализация планов влияет на оценку деятельности государства и его органов гражданами и обществом, опосредует развитие гражданских инициатив. Отмечается и важность в развитии идеологического компонента в процессе применения стратегического планирования.
Заслуживает внимания позиция Е.Н. Никифоровой: «Идеологической основой формирования государственной политики является стратегическое планирование, именно оно позволяет на практике реализовывать принцип взаимосвязи и взаимозависимости задач обеспечения национальной безопасности с динамичным социально-экономическим развитием государства. Хотелось бы подчеркнуть, что стратегическое планирование - это совершенно иной уровень и по существу качественно новая ступень в развитии планирования. В связи с этим сегодня можно говорить о смене парадигмы планирования - планирование как метод управления стало
стратегическим» [5, с 42].
В таком свете становится очевидной объективная необходимость в обеспечении единства системы стратегического планирования, позволяющей эффективно реализовать возложенные компетенции уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления.
Роль и значение документов в стратегическом планировании неоднократно отмечалось в научной литературе. Так, по мнению Т.А. Поляковой, Д.А. Афиногенова актуальна проблематика совершенствования стратегического планирования в интересах повышения эффективности государственного управления, что требует разработки
концептуальных документов для нормативного правового закрепления вопросов (социально-экономическое развитие, национальная безопасность, информационная
сфера) [6' с- 17].
Создание документов стратегического планирования должно соответствовать текущим изменениям и процессам, влияющим на общество и государство. Д.А. Афиногенов, Е.В. Виноградова, Т.А. Полякова отмечают необходимость развития нового инструментария стратегического планирования страны с учетом внедрения в государственную жизнь
цифровой экономики [7, с- 35].
В документах стратегического планирования находят отражение конкретные планы, особенности их реализации, уполномоченные субъекты на совершение необходимых действий и иные принципиально значимые моменты. Базовым нормативным правовым актом в области стратегического планирования выступает Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее
- № 172-ФЗ, Закон о стратегическом планировании). Цели стратегического планирования соответствуют положениям Конституции РФ, основным приоритетам государственного управления и системе гарантий со стороны государства.
Анализируя положения ст. 11 № 172-ФЗ, целесообразно отметить наиболее важные особенности документов стратегического планирования:
- Разработка документов стратегического планирования происходит в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на уровне муниципальных образований.
- Координирующую роль в области разработки и реализации документов стратегического планирования выполняют Президент РФ и Правительство РФ.
- Существуют документы стратегического планирования федерального уровня (в рамках целеполагания в общем и в отраслевом, территориальном ракурсе, прогнозирующие, документы планирования и программирования), аналогичный подход предусмотрен на уровне субъектов РФ (документы целеполагания на уровне региона, документы прогнозирования, планирования и программирования). Муниципальные документы стратегического планирования предполагают разработку стратегии социально-экономического развития муниципального образования, плана ее реализации (конкретные мероприятия), составление прогнозов и муниципальных программ. Перечень указанных документов подробно закреплен в ч.ч. 3-5 ст. 11 № 172-ФЗ.
- На каждом из уровней управления (федеральный, субъекта РФ, муниципальный) установлен перечень субъектов, которые могут устанавливать особенности разработки и реализации документов стратегического планирования.
- Допускается привлечение к разработке документов стратегического планирования представителей общественных, научных организаций и других субъектов, при отсутствии противоречий правового и этического характера для привлечения в данный процесс.
На основании указанного, следует отметить существование системы документов стратегического планирования, особенности которых предопределяются уровнем управления и компетенциями публичных органов. Общим для документов стратегического планирования выступают такие критерии как целесообразность, последовательность, соблюдение порядка разработки и утверждения, реализации на практике. В системе стратегического планирования важно обеспечить соблюдение
поставленных целей и задач.
Следует отметить существование помимо указанного, отраслевых документов стратегического планирования, правовая основа которых базируется на ст. 19 Закона о стратегическом планировании. Создание подобных документов направлено на реализацию отраслевых стратегий и развитие отдельных сфер социально-экономического развития.
Обобщая положения Закона о стратегическом планировании (в т.ч. главы 9-11), можно отметить существование достаточно разнообразных документов стратегического планирования. Среди них стратегия, прогноз, план, государственная программа, схема территориального планирования и др. Документы стратегического планирования отражают правовое и экономическое содержание реализуемых стратегий.
Следует отметить, что система нормативных правовых актов, регламентирующих документы стратегического планирования достаточна обширна. Так, действуют Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в РФ, утвержденные Указом Президента РФ от 08.11.2021 № 633. В рамках данного нормативного правового акта конкретизируются цели, задачи и основные направления государственной политики в сфере стратегического планирования, механизмы реализации. Достаточно важно учитывать, что акцентируется внимание на неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости социально-экономического развития и национальной безопасности.
В части применения документов стратегического планирования отмечаются различные недостатки. Ю.В. Евстафьева отмечает отсутствие целостной системы в государственном стратегическом планировании, равно как и проблемы в обеспечении исполнения утверждаемых целеполагающих документов стратегического планирования, отлаженного механизма такого обеспечения [8, с 8].
Не обращаясь к подробному анализу действующих документов стратегического планирования, нельзя между тем не отметить их многочисленность. Обусловлено подобное положение формированием документов по горизонтали и вертикали управления. Так, формируются документы на федеральном, региональном и местном уровнях, в рамках соподчиненности органов публичной власти. Также более крупные документы стратегического планирования конкретизируются в менее значимых с позиции юридической силы.
Согласно данным, которые предоставляет А.В. Лаврентьев, в РФ на сегодняшний день по данным Реестра документов стратегического планирования, количество зарегистрированных документов превышает 65 тысяч и зачастую такая организация
планирования носит стихийный характер [9, с- 70].
Значительное количество документов стратегического планирования требует их систематизации, что также отмечается исследователями. Д.А. Афиногенов, Т.А. Полякова делают: «вывод о необходимости разработки научно-обоснованного понятия «система документов стратегического планирования», а также методологии формирования и оптимизации указанной системы, как важнейших правовых инструментов и организационно-правовых механизмов стратегического планирования» [10, с 22].
В.В. Доржиева, С.А. Ильина отмечают недостатки методического обеспечения стратегического планирования и существующих нормативно-правовых документов. Необходимым считают построение системы (графика) порядка разработки (корректировки) взаимосвязанных и взаимозависимых документов стратегического
планирования, их периодов разработки и сроков корректировки i11^.
Э.В. Еремин указывает на потребность в совершенствовании организационной базы стратегического планирования (применительно к узкому направлению - стратегическому планированию в МВД России) [12, с- 151].
Достаточно важен мониторинг состояния перечня документов стратегического планирования, которые являются на сегодняшний день достаточно многочисленными. Представляется, что предстоит значительная работа в данном направлении, направленная на упорядочивание и систематизацию документов стратегического планирования.
На основании проведенного исследования, следует сделать ряд выводов:
1. Стратегическое планирование выступает динамичным явлением, учитывающим особенности развития общества и государства, тенденции и процессы, происходящие в конкретный момент времени. Наиболее общие направления развития находят отражение в долгосрочных перспективах.
2. Стратегическое планирование играет ведущую роль в системе государственного управления. Поставленные в рамках стратегического планирования цели и задачи находят отражение в соответствующих документах, отражающих правовое и экономическое содержание реализуемых перспектив. Особенности документов стратегического планирования предопределяются уровнем управления и компетенциями публичных органов, поставленными целями и задачами на основании всестороннего анализа потребностей в различных сферах. Указанное позволяет сделать вывод об отнесении документов стратегического планирования к актам управления.
3. Существенной проблемой в части применения документов стратегического планирования выступает их многочисленный характер и отсутствие систематизации, позволяющей обеспечить упорядоченное практическое применение и эффективную реализацию. Представляется перспективным: оформление правовой базы по вопросам стратегического планирования в единый нормативный правовой комплекс, с целью удобства применения таких норм; обеспечение системы мониторинга документов стратегического планирования в контексте эффективности их применения и полученных результатов.
Библиография
1. Бобков А.В. Санкционное давление: возможности и потенциал российской экономики // Инновации и инвестиции. 2019. № 4. С. 79-84.
2. Молчанов Н.А., Егоров В.П., Матевосова Е.К. Новые аспекты правового регулирования государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2 (51). С. 28-34.
3. Агамиров К.В. Юридическое прогнозирование как фактор совершенствования российской правовой системы: автореферат дис. ... доктора юридических наук. М., 2020. 48 с.
4. Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 2021. 29 с.
5. Никифорова Е.Н. Правовые аспекты стратегического планирования в Российской Федерации // Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. 2017. № 1 (31). С. 40-44.
6. Полякова Т.А., Афиногенов Д.А. Роль стратегического планирования в совершенствовании системы государственного управления в Российской Федерации // Вестник Академии права и управления. 2016. С. 11-18.
7. Афиногенов Д.А., Виноградова Е.В., Полякова Т.А. Развитие государственной политики в области стратегического планирования в Российской Федерации: публично-правовые и научно-методологические проблемы и приоритеты // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 4. С. 23-37.
8. Евстафьева Ю.В. Инструменты реализации стратегического планирования в Российской Федерации: автореферат дис. ... кандидата экономических наук. М., 2021. 27 с.
9. Лаврентьев А.Р. О документах стратегического планирования в современной России // Россия: тенденции и перспективы развития. 2019. С. 68-76.
10. Афиногенов Д.А., Полякова Т.А. Система документов стратегического планирования: проблемы и перспективы // Вестник академии права и управления. 2017. № 3 (48). С. 22-32.
11. Доржиева В.В., Ильина С.А. Оценка состояния содержательной сопряженности документов стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности в рамках целеполагания (на примере Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации) // Вестник евразийской науки. 2019. Т. 11. № 5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-sostoyaniya-soderzhatelnoy-sopryazhennosti-dokumentov-strategicheskogo-planirovaniya-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya-i (дата обращения: 25.02.2023).
12. Еремин Э.В. Об оптимизации организационного механизма стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Закон и право. 2020. № 10. С. 151-156.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
РЕЦЕНЗИЯ на статью на тему «К вопросу о формировании системы документов стратегического планирования как актов управления».
Предмет исследования. Предложенная на рецензирование статья посвящена актуальным вопросам формирования «...системы документов стратегического планирования как актов управления». Автором выбран особый предмет исследования: предложенные вопросы исследуются с точки зрения административного права, при этом автором отмечено, что «Государственное управление реализуется при помощи различных составляющих, в число которых целесообразно отнести стратегическое планирование». Изучаются НПА, имеющие отношение к цели исследования. Также изучается и обобщается большой объем российской научной литературы по заявленной проблематике, анализ и дискуссия с данными авторами-оппонентами присутствует. При этом автор отмечает: «Следует отметить специфику взаимосвязи государственного управления и стратегического планирования».
Методология исследования. Цель исследования определена названием и содержанием работы: «В исследовании актуальных вопросов стратегического планирования во взаимосвязи с эффективностью его применения, научный и практический интерес представляет изучение особенностей документов стратегического планирования как актов управленческого характера, выявление существующих проблем и определение
перспектив дальнейшего развития», «...становится очевидной объективная необходимость в обеспечении единства системы стратегического планирования, позволяющей эффективно реализовать возложенные компетенции уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления». Они могут быть обозначены в качестве рассмотрения и разрешения отдельных проблемных аспектов, связанных с вышеназванными вопросами и использованием определенного опыта. Исходя из поставленных цели и задач, автором выбрана определенная методологическая основа исследования. Автором используется совокупность частнонаучных, специально-юридических методов познания. В частности, методы анализа и синтеза позволили обобщить подходы к предложенной тематике и повлияли на выводы автора. Наибольшую роль сыграли специально-юридические методы. В частности, автором применялись формально-юридический и сравнительно-правовой методы, которые позволили провести анализ и осуществить толкование норм актов российского законодательства и сопоставить различные документы. В частности, делаются такие выводы: «.можно отметить существование достаточно разнообразных документов стратегического планирования. Среди них стратегия, прогноз, план, государственная программа, схема территориального планирования и др.» и др. Таким образом, выбранная автором методология в полной мере адекватна цели статьи, позволяет изучить многие аспекты темы.
Актуальность заявленной проблематики не вызывает сомнений. Данная тема является важной в России, с правовой точки зрения предлагаемая автором работа может считаться актуальной, а именно он отмечает «.значимость повышения качества стратегического планирования как компонента государственного управления только увеличивается, что определяет целесообразность дальнейших исследований в указанном направлении». И на самом деле здесь должен следовать анализ работ оппонентов, и он следует и автор показывает умение владеть материалом. Тем самым, научные изыскания в предложенной области стоит только приветствовать. Научная новизна. Научная новизна предложенной статьи не вызывает сомнения. Она выражается в конкретных научных выводах автора. Среди них, например, такой: «Особенности документов стратегического планирования предопределяются уровнем управления и компетенциями публичных органов, поставленными целями и задачами на основании всестороннего анализа потребностей в различных сферах». Как видно, указанный и иные «теоретические» выводы могут быть использованы в дальнейших исследованиях. Таким образом, материалы статьи в представленном виде могут иметь интерес для научного сообщества.
Стиль, структура, содержание. Тематика статьи соответствует специализации журнала «Административное и муниципальное право», так как посвящена актуальным вопросам формирования «. системы документов стратегического планирования как актов управления». В статье присутствует аналитика по научным работам оппонентов, поэтому автор отмечает, что уже ставился вопрос, близкий к данной теме и автор использует их материалы, дискутирует с оппонентами. Содержание статьи соответствует названию, так как автор рассмотрел заявленные проблемы, достиг цели своего исследования. Качество представления исследования и его результатов следует признать доработанным. Из текста статьи прямо следуют предмет, задачи, методология, результаты исследования, научная новизна. Оформление работы соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода работам. Существенные нарушения данных требований не обнаружены.
Библиография достаточно полная, содержит публикации, к которым автор обращается. Это позволяет автору правильно определить проблемы и поставить их на обсуждение. Следует высоко оценить качество представленной и использованной литературы.
Присутствие научной литературы показало обоснованность выводов автора и повлияло на выводы автора. Труды приведенных авторов соответствуют теме исследования, обладают признаком достаточности, способствуют раскрытию многих аспектов темы. Апелляция к оппонентам. Автор провел серьезный анализ текущего состояния исследуемой проблемы. Автор описывает разные точки зрения оппонентов на проблему, аргументирует более правильную по его мнению позицию, опираясь на работы оппонентов, предлагает варианты решения проблем.
Выводы, интерес читательской аудитории. Выводы являются логичными, конкретными «Представляется перспективным: оформление правовой базы по вопросам стратегического планирования в единый нормативный правовой комплекс, с целью удобства применения таких норм; обеспечение системы мониторинга документов стратегического планирования в контексте эффективности их применения и полученных результатов» и др. Статья в данном виде может быть интересна читательской аудитории в плане наличия в ней систематизированных позиций автора применительно к заявленным в статье вопросам. На основании изложенного, суммируя все положительные и отрицательные стороны статьи «рекомендую опубликовать».
