CC BY-NC
130Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:
йтрнко А.А. — Стратегическое планирование в механизме государственного управления: новации правового регулирования // Административное и муниципальное право. - 2022. - № 1. DOI: 10.7256/24540595.2022.1.37513 URL: https://nbpublish.com'Hbrary_read_article.php?id=37513
Стратегическое планирование в механизме государственного управления: новации правового регулирования
в ИНСТИТУТ
Г0СЩК1ННН0Й СЛУЖБЫ
И УПРАВЛЕНИЯ
Ищенко Александр Алексеевич
аспирант, кафедра Государственных и правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации
119571, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 82, стр.1
И 3a.bcex@gmail.com
Статья из рубрики "Актуальная проблема"
DOI:
10.7256/2454-0595.2022.1.37513
Дата направления статьи в редакцию:
08-02-2022
Аннотация: Предметом исследования настоящей статьи является изучение нового этапа развития государственной политики в сфере стратегического планирования. Объектом исследования стали общественные отношения складывающиеся в сфере реализации стратегического планирования в России и его нормативно-правого регулирования.Для написания статьи использовались методы синтеза и анализа литературных и документальных источников, классификация, обобщение, формально-юридический метод.Особое внимание уделяется новациям нормативно-правового регулирования обусловленным изданием Указа Президента Российской Федерации №633 "Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации".Актуальность исследования обусловлена тем, что несмотря на принятие 7 лет назад Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании, говорить о том, что такое планирование вышло на необходимый качественный уровень,
обеспечивающий эффективное функционирование системы государственного управления в стране, пока не приходится - неслучайно вопросы становления практики стратегического планирования постоянно находятся в центре внимания руководства государства. В статье приводится сравнительный анализ новых инициатив и направлений их влияния на практику государственного управления. Анализируются тенденции и закономерности стратегического планирования. Представлены подходы специалистов в отношении правовых аспектов планирования. Отмечены недостатки правовой базы российского законодательства в сфере стратегического планирования. Рассмотрена система документов, составляющих основу для применения данного метода, и высказано мнение о перспективе разработки механизма координации и контроля документов стратегического планирования.Делается вывод о том, что "Основы государственной политики в сфере стратегического планирования..." должны быть дополнены Планом их реализации с перечнем необходимых нормативных правовых и методических документов, раскрывающих конкретные стороны и процедуры их воздействия на систему стратегического планирования в масштабах страны и ее регионов. Ряд положений Указа целесообразно утвердить в качестве дополнений в Федеральный закон № 172-ФЗ.
Ключевые слова: Стратегическое планирование, Государственной управление, Административная реформа, Административно-правовой механизм, Социально-
экономическое развитие, Национальные цели развития, Административные полномочия, Правительство, Проблемы управления, Государственные услуги
Введение
Социально-экономические проблемы последних лет не только не дискредитируют модель стратегического планирования, но и, напротив, убедительно свидетельствуют о том, что успешное решение этих проблем возможно только на основе последовательного утверждения модели государственного и муниципального управления, опирающейся на необходимые для этого правовые, экономические, институциональные, информационные и иные ресурсы [2]. Очевидно, что одного Федерального закона от 28 июня 2014 года №
172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»-^ для решения этой задачи недостаточно; необходима целая система законов, подзаконных нормативно-правовых актов, документов методического характера. Формально, многое из этого уже сделано. Так, в настоящее время в Федеральном реестре значится уже более 60 тысяч документов стратегического характера. Во многих регионах России основные нормативные правовые акты по вопросам стратегического планирования обновлялись уже несколько раз. Активно подключается к практике стратегического планирования и муниципальное звено управления, хотя в этом процессе очень заметны элементы формального подхода. Но даже при этом подготовка и реализация субфедеральных документов стратегического планирования должны быть оценены позитивно, так как они помогают соответствующим звеньям управления глубже, масштабнее осознать проблемы социально-экономического развития «своих» территорий и выявить возможные пути их решения на длительную перспективу.
Однако в процессе становления практики стратегического планирования выявились и отдельные важные вопросы, на которые пока нет адекватного ответа. Главным из них, безусловно, является вопрос о причинах отсутствия до настоящего времени «базовой» стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. После принятия
Федерального закона № 172-ФЗ Ш основное внимание научно-экспертного сообщества страны сосредоточилось именно на внесении предложений к данной «базовой» стратегии и даже на разработке целостных проектов этого важнейшего документа. Все эти наработки подверглись самому серьезному научно-экспертному обсуждению. Однако в итоге указанная стратегия так и не появилась; причины такой ситуации не были объявлены, а затем эту стратегию как бы вообще «сняли с повестки дня» стратегического планирования в России.
Еще один важный вопрос состоит в том, что при отсутствии «базовой» стратегии, система целеполагающих документов стала последовательно наполняться некими альтернативами в виде национальных целей, приоритетов развития, стратегических инициатив, целей
устойчивого развития [4]. Само по себе подобное расширение инструментария стратегического планирования можно только приветствовать. Однако позитив такого расширения нивелируется вследствие отсутствия должного нормативного регулирования этих инициатив как составляющих звеньев практики стратегического планирования. Неясно, замещают ли они «базовую» стратегию и будут ли «работать» параллельно с ней. Высказываются мнения, что долгосрочный (стратегический) план не может дать ожидаемого эффекта в отсутствие планов, сформированных в годовой размерности. Остается предметом дискуссий и то, смогут ли в отсутствие федеральной стратегии эффективно «работать» отраслевые стратегии и стратегии субфедерального уровня: по мне нию а в то ра , не т.
Стратегическое планирование в государственном управлении как ключевой
элемент его эффективности
Государство стремится проводить внутреннюю политику на основе внедрения новых параметров общественной структуры, функциональных состояний, предпринимает меры по усилению конкурентных позиций в глобальной мировой экономике. Но инструментарий, с помощью которого государство пытается поднять рейтинг России в мировом сообществе, вернуть ее былой авторитет, весьма ограничен: внешнеполитическая активность, ближневосточные достижения, престижные события вроде олимпиады или чемпионата мира по футболу. Но какими бы ни были усилия государства по укреплению позиций страны на мировой политической арене, при слабой экономике страна будет рассматриваться соседями преимущественно в качестве сырьевого донора.
К тому же приверженность правящих элит России к западным неолиберальным экономическим концепциям, транслируемым МВФ, привела страну к затяжному кризису, который, по мнению правительства, носит преимущественно финансовый характер.
Устойчивый экономический рост, безопасность страны, достойный уровень жизни граждан — результат, который достигается по итогу планомерных сбалансированных действий, имеющих четкое соотнесение с пространством и временем.
Возникновение терминов «стратегия» и «планирование» происходило главным образом в сферах, не касающихся юриспруденции, однако необходимых в процессе исследования правовых аспектов. Процедура планирования представляет собой один из важных элементов управления общественными отношениями, а сам термин является общенаучной категорией. Планирование является как объектом правового регулирования, так и предметом, например, в случае планирования социально-экономического развития государства, где оно выступает важнейшим инструментом государственного управления -Ш.
О.Е. Кутафиным выделена необходимость полноценного изучения всех аспектов планирования государственного управления для выявления структурной взаимосвязи между ними, ключевые сферы влияния государства на общественные отношения и основные тенденции его правового регулирования.
Ввиду того, что планирование реализуется с помощью правовых механизмов, выступающих основными регуляторами, исследователи неоднократно пытались определить его с точки зрения права. Так, А.В. Старовойтов, определяет планирование как особый вид процесса управления, заключающийся в расставлении приоритетных направлений развития, с учетом ресурсов и разработкой мероприятий, призванных
обеспечить эффективные результаты в пределах заранее указанного срока
Принципиальность исследования правовых аспектов данного вопроса определяется рядом причин, среди которых стремление придать явлению правовую форму, которое, в
свою очередь, не является таковым Стратегическое планирование изначально возникло в рамках экономики и, в последствии, перенесено в сферу государственного управления, откуда затем постепенно перешло в правовую сферу. Это обусловлено развитием структуры стратегического планирования и его особенностей. Использование стратегического планирования в сфере государственного управления начинает обретать свойства нормативно-правового регулирования, а также компетенции органов
государственной власти
Данное явление критикуется экспертами в сфере экономики и государственного управления, которые оценивают данное явление как чрезмерное размывание правовой составляющей экономических аспектов, представляющих большую важность в процессе планирования. Тем не менее, указанные недостатки можно преодолеть с помощью
институциализации стратегического планирования на государственном уровне Деятельность государственных органов по внедрению стратегического планирования предполагает формирование специфического мировоззрения, целей и задач, методов и подходов, средств, и законов.
Научное сообщество подвергает критике законодательную базу государственного стратегического планирования, отмечая отсутствие следующих элементов
- устойчивой системы взаимодействия между решениями стратегического и среднесрочного характера, а также федеральным бюджетом;
- системы принятия решений на основе стратегических целей развития;
- нормативно-правового регулирования системы принятия решений;
- системы взаимодействия и координации деятельности органов власти;
- эффективности в реализации законодательной практики, формировании понятий нормативной и доктринальной определенности.
В рамках развернутого анализа рассматриваемого круга вопросов целесообразно обратиться к тезисам выступления Президента страны на заседании Совета безопасности 27 сентября 2021 года относительно путей совершенствования практики стратегического планирования в Российской Федерации. В частности, он подчеркнул, что государству «нужна сбалансированная, единая и целостная система стратегического планирования, чтобы создавать современные, выверенные, нацеленные на конкретный результат планы и программы...» В этой связи Президент обратил внимание на следующие
принципиальные задачи, указав на необходимость:
— оптимизировать количество принимаемых документов стратегического планирования, прежде всего, на региональном и муниципальном уровнях, четко увязав их с федеральными;
— обеспечить согласованность стратегического планирования и бюджетного процесса;
— добиться повышения уровня информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования, прежде всего, за счет использования единых исходных данных, общих методологических подходов к прогнозированию и моделированию развития ситуации;
— более эффективно вести контроль и мониторинг в сфере стратегического планирования.
При этом, поскольку ситуация в мире и в России динамично развивается, требуются механизмы быстрой корректировки и донастройки принятых планов и программ.
Разумеется, в пределах одной статьи невозможно провести анализ всех поставленных Президентом России задач в области совершенствования стратегического планирования и предположить возможные пути их решения. Остановимся на некоторых позициях этих предложений и, прежде всего, в контексте их дальнейшего раскрытия в таком новом документе, как Основы государственной политики в сфере стратегического
планирования Данные позиции являются научно-методическим и документальным оформлением практики стратегического планирования в стране.
Так, следует обратить внимание на один из тезисов, высказанных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным относительно совершенствования практики стратегического планирования, который касался усиления ее научного обеспечения. Следовательно, степень такого обеспечения сейчас рассматривается как недостаточная и нуждающаяся в существенном обогащении. К работе в данном направлении, отметил глава государства, нужно активнее привлекать научное сообщество, развивать
российскую школу стратегического планирования Это указание оставляет
существенное «поле» для размышлений. В действующей версии Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании много говорится о роли науки и научном обеспечении ключевых документов стратегического планирования. Однако на деле эти отсылки носят весьма формальный характер, так как сами научные учреждения, например, Российская академия наук, согласно статье 9 данного закона, в числе
участников стратегического планирования не указываются [6].
Вполне обосновано предположить, что у органов государственной власти и управления могут быть серьезные претензии к научно-методическому обоснованию форм и методов стратегического планирования. Но при этом было бы разумно указать на то, каковы конкретно эти претензии, и какие именно «ниши» теории и методологии стратегического планирования остаются незаполненными, негативно влияя при этом на всю практику государственного и муниципального управления. Если обратиться к Основам государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, то достаточно конкретного раскрытия этого вопроса мы здесь также не находим, однако ряд существенных направлений развития обозначенной тематики все же очевиден. Так, в документе к основным направлениям государственной политики в сфере стратегического планирования относится «осуществление на системной основе
научных исследований в сфере стратегического планирования» Хотя и в самом общем виде, но указываются основные задачи научно-методологического обеспечения стратегического планирования, к числу которых, в частности, отнесено:
— формирование методологического и методического обеспечения процессов стратегического планирования, включая обоснование методологии прогнозирования, декомпозиции целей и задач, научных подходов к разработке системы показателей, используемых в процессе стратегического планирования;
— формирование инструментария реализации принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;
— развитие методологии индикативного планирования, мониторинга реализации документов стратегического планирования
Чрезвычайно важным мы считаем положение Основ государственной политики в сфере стратегического планирования о том, что научно-методологическое обеспечение стратегического планирования осуществляется специализированным научным центром с участием научных организаций, в том числе и Российской академии наук. По-видимому, если такой специализированный научный центр уже существует, его следовало бы назвать, определив его функции как координатора данного направления исследований. Если нет — важно максимально ускорить его создание. Только на этой основе можно преобразовать значительное число разрозненных исследований и публикаций в действительно системную научно-методическую основу эффективной практики стратегического планирования на всех уровнях государственного и муниципального
управления.
Надо обратиться и к такой инициативе Президента страны, как необходимость оптимизировать количество принимаемых документов стратегического планирования, прежде всего, на региональном и муниципальном уровнях. Логично предположить, что под оптимизацией у нас чаще всего понимают сокращение. Как выглядит эта картина в настоящее время; что именно в этой структуре данной категории документов подлежит оптимизации? На данный момент в Федеральном реестре, как было отмечено выше, значится порядка 60 тысяч документов стратегического планирования. Их структура такова. Федеральных документов насчитывается 127. Есть всего два документа мезоуровня (СевероКавказский федеральный округ, Дальневосточный и Байкальский регион), что позволяет говорить о пока еще явной неудаче с формированием этого звена «вертикали» стратегического планирования. Документов стратегического планирования уровня субъектов Российской Федерации — 2373. Все остальные документы (57,5 тыс. или 96% их общего числа) представляют муниципальный уровень социально-экономического стратегирования. «Насыщенность» этими документами на уровне местного самоуправления примерно та же, что и для регионов.
Где же тогда «поле» для оптимизации? В пространственном аспекте такое «поле» видится в муниципальном звене управления. Сейчас этот уровень стратегирования, как правило, представлен тремя видами документов: собственно, стратегия муниципалитета, план ее реализации и схема территориального планирования. Однако ключевое значение для оптимизации документов стратегического планирования имеет не количество, а качество указанной категории управленческих документов. Ситуация с муниципальным стратегированием вообще складывалась непросто. Изначально таковое адресовалось только муниципальным районам и городским округам, затем это ограничение было снято. Но это не означает, что сейчас все муниципальные
образования действуют в условиях равной готовности и равной обеспеченности всеми ресурсами для осуществления такого стратегирования. Однако в действующей версии
Федерального закона № 172-ФЗ этот факт не учитывается-Ш. Практика показывает, что инструментарий муниципального стратегирования следует существенно расширить, но при этом четко дифференцировать его сообразно экономическим, социально-демографическим и иным характеристикам муниципальных образований. Целесообразно сформировать типовые «пакеты» документов стратегического планирования. В отдельных случаях можно рекомендовать подготовку единого документа, сочетающего основные стратегические установки, план их реализации, основные параметры территориального (пространственного) развития муниципалитета. Наконец, для небольших поселений как городского, так и сельского типа можно рекомендовать вернуться к таким единым и более простым по предъявляемым требованиям документам стратегического планирования, как Комплексные планы социально-экономического развития (КПСЭР). Кроме того, в направлении оптимизации документальной стороны практики стратегического планирования Президент Российской Федерации В.В. Путин указал на такую задачу, как согласование субфедеральных стратегий с федеральными. Однако это указание Президента страны конкретного развития пока не получило. В Федеральном законе № 172-ФЗ эта тема вообще не затрагивается. Что касается Основ государственной политики в сфере стратегического планирования, то в них данный вопрос и не мог быть отражен, поскольку документ не охватывает муниципальный уровень стратегирования, хотя на данный момент именно здесь сложился один из наиболее проблемных блоков стратегического планирования в стране
Новый этап в развитии государственной политики в сфере стратегического
планирования
Одним из существенных моментов заседания Совета Безопасности Российской Федерации от 27 сентября 2021 года, в ходе которого обсуждались меры по совершенствованию стратегического планирования в стране, стало обсуждение проекта уже названных Основ государственной политики в сфере стратегического планирования. В этом смысле было бы вполне обоснованно ожидать в итоговом варианте данного документа прямой проекции и детального раскрытия высказанных ранее главой государства инициатив. Однако на деле, скорее можно высказать мнение, что сентябрьские инициативы Президента Российской Федерации и положения Основ госполитики в сфере стратегического планирования в значительной мере лежат в разных плоскостях. Это касается и известных расхождений названного выше документа с положениями Федерального закона № 172-ФЗ. Например, эти расхождения заметны в рамках понятийного аппарата двух этих нормативных актов (таблица 1). Так, Закон дает определение стратегического планирования вообще, а «Основы...» — определение государственной политики в сфере стратегического планирования, что не совсем одно и то же. Закон устанавливает принципы и задачи стратегического планирования, а в «Основах. » фиксируются цели, задачи и главные направления государственной политики в сфере стратегического планирования. В результате возникает достаточно размытая грань между стратегическим планированием как таковым и государственной политикой в сфере стратегического планирования.
Таблица 1 - Ключевые определения по стратегическому планированию
Федеральный закон № 172-ФЗ ^ Основы государственной политики в сфере стратегического планирования
Г~~ -гп ^ТЛ Г !,( 1 1ЛП/ЛЛ ПП^ИКПАП^ШДЛ _ Государственная политика в сфере
С тр а те г ич е с ко е планирование — I осударс|венная политика в сфере
деятельность участников стратегического планирования
стратегического планирования по представляет собой совокупность
целеполаганию, прогнозированию, скоординированных мер,
планированию и программированию направленных на определение с
социально-экономического учетом национальных интересов
развития Российской Федерации, Российской Федерации
субъектов Федерации и долгосрочных целей социально-
муниципальных образований; экономического развития и
отраслей экономики и сфер обеспечения национальной
государственного и муниципального безопасности, стратегических
управления, обеспечения национальных приоритетов; путей и
национальной безопасности основных инструментов их
Российской Федерации, достижения, на прогнозирование
направленная на решение задач рисков социально-экономического
устойчивого социально- развития и угроз национальной
экономического развития безопасности, на
Российской Федерации, субъектов совершенствование системы
Федерации и муниципальных стратегического планирования.
образований и обеспечение
национальной безопасности
Российской Федерации.
Сопоставление двух документов показывает, что в определении государственной политики в сфере стратегического планирования, данном в «Основах...», в значительной мере за рамки этой политики выводится процесс (фаза) практической реализации планов стратегического характера (если кратко, то все сводится к определению целей и путей их достижения). При этом из определения почему-то выпал вопрос о роли государственной политики в формировании экономического, правового и институционального обеспечения практики стратегического планирования. Зато вводятся такие компоненты, как ориентация стратегирования на национальные цели и стратегические приоритеты развития, на прогнозирование рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности, что в принципе очень важно для практической интеграции требований безопасности в единую систему документов стратегического планирования.
Однако на деле наиболее значимыми представляются расхождения иного плана, в частности, по определению ключевых документов стратегического планирования. Надо
отметить, что по сравнению с Федеральным законом № 172-ФЗ-Ш, в «Основах.» много говорится об особой «архитектуре» документов стратегического планирования, хотя и не уточняется, где и кем эта «архитектура» должна конкретно определяться. В Федеральном законе № 172-ФЗ такое понятие, как «архитектура документов стратегического планирования», отсутствует, но в основном система таких документов в законе представлена. В «Основах.» она воспроизводится, хотя и с известными модификациями, имеющими в ряде случаев, как мы полагаем, весомое значение. Проиллюстрируем этот тезис на примере блока документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на федеральном уровне (таблица 2).
Таблица 2 - Федеральные стратегические документы в сфере целеполагания стратегического планирования
Федеральный закон № 172-ФЗ
Основы государственной политики в
сфере
планирования
стра те г ич е с ко г о
а) ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации;
б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;
в) стратегия национальной безопасности, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности страны;
г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации.
а) ежегодное послание Президента
Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации;
б) стратегия
безопасности
Федерации
национальной Российской и основы
государственной политики и другие документы в сфере обеспечения на цио на льной бе з о па сно с ти;
в ) д о куме нты
планирования
экономического
стра те г ич е с ко г о социально-развития,
определяющие национальные цели развития Российской Федерации, систему долгосрочных приоритетов и задач государственного
управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития;
г) стратегия научно-
технологического развития
Российской Федерации.
Здесь сразу бросается в глаза отсутствие в «Основах.» указания на документ, содержание и значение которого в последние несколько лет стали объектом большого числа дискуссий. Это уже названная выше «базовая» Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации. Всю работу в сфере социально-экономического стратегирования в отсутствие этой Стратегии многие эксперты вообще уподобляли строительству дома без фундамента.
В этом смысле причины и последствия изъятия указанной Стратегии из данного блока федеральных документов стратегического планирования нуждаются в серьезном
осмыслении II2!. При этом надо иметь в виду, что Основы государственной политики в сфере стратегического планирования — не закон, а подзаконный нормативный правовой акт, который не может внести коррективы в тот или иной закон, в частности, в ключевой Федеральный закон о стратегическом планировании № 172-ФЗ. Поскольку в данном законе (актуальная редакция от 20 июля 2020 года по базам правовой информации; статья 11, пункт 3-б) запись о Стратегии социально-экономического развития сохраняется, следовательно, задача по ее подготовке также остается в силе и подлежит исполнению.
Из «Основ.» следует, что теперь эту Стратегию должны заменить «документы стратегического планирования социально-экономического развития, определяющие национальные цели развития Российской Федерации, систему долгосрочных приоритетов и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и
сбалансированного социально-экономического развития» Но возможный состав этих документов, в соответствии с данным пунктом, выглядит также неопределенно, как и бесконечно повторяемые и не имеющие четких критериев ссылки на обеспечение «устойчивого (?) и сбалансированного (?) социально-экономического развития». Остаются и другие вопросы. Так, должны ли эти документы отвечать принципам стратегического планирования, установленным в Федеральном законе № 172-ФЗ? Смогут ли эти документы сыграть роль субститута «базовой» стратегии, то есть документа, для которого должно быть характерно не только общее целеполагание, но и четкое определение механизмов реализации этих целей, а также необходимых для этого экономических, информационных, институциональных и иных ресурсов.
Однако объективность требует указания на целый ряд важных продвижений по совершенствованию системы стратегического планирования, которые нашли отражение в Основах государственной политики в сфере стратегического планирования. Прежде всего, надо отметить, что документ оперирует к институтам публичной власти, что усиливает акцент на согласованном взаимодействии всех уровней власти, на преемственности и координации принимаемых ими решений и документов в сфере стратегического планирования.
Важно, что в «Основах.» к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, теперь относятся такие документы, как Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации и национальные проекты. Также «Основы.» обращаются к институту индикативного планирования, что, конечно, требует дальнейшего раскрытия его содержания и инструментов реализации. Это позволяет серьезно говорить на тему научного осмысления политики стратегического планирования и последующей ее практической реализации. «Основы.» предусматривают индикативное планирование как «формирование комплекса согласованных показателей, характеризующих состояние и цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также проведение балансовых расчетов и разработку на их основе мер для достижения поставленных целей и их ресурсной обеспеченности» П6!.
Серьезного внимания заслуживает такая новация Основ государственной политики в сфере стратегического планирования, как установление «циклов стратегического планирования». В документе указывается, что циклы стратегического планирования устанавливаются в целях обеспечения принципа преемственности и непрерывности стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Цикл стратегического планирования определяется сроком полномочий Президента Российской Федерации и является единым для всех участников и документов стратегического планирования. Цикл предусматривает следующие основные этапы работы над документами стратегического планирования:
— прогнозирование, в ходе которого осуществляется разработка научнообоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности, уточняются прогнозные оценки социально-экономического развития и состояния национальной безопасности на долгосрочный период;
— целеполагание, в ходе которого с учетом результатов прогнозирования разрабатываются и (или) корректируются документы стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
— планирование и программирование, в ходе которого органы государственной власти в
соответствии со своими полномочиями разрабатывают программно-плановые документы в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности на ше с ть ле т;
— реализация документов стратегического планирования, мониторинг и контроль степени достижения предусмотренных в них целей; выработка мер по достижению целевых значений, ресурсное обеспечение и корректировка документов стратегического
планирования, разработанных на шесть лет [3].
Таким образом, установление названных выше циклов позволяет решить три группы задач.
Во-первых, установить согласованные (единые) сроки действия документов стратегического планирования — как по «вертикали», так и по «горизонтали». Сегодня эта задача не решена на федеральном уровне и тем более на региональном и муниципальном уровнях, где горизонт документов стратегического планирования, по сути, полностью определяется соответствующими администрациями. В результате, многие федеральные и региональные стратегии просто «не доживают» до истечения формального срока своего действия, а раз за разом по тем или иным причинам (например, смена губернатора) замещаются новыми аналогичными документами. Во многом та же ситуация наблюдается и на муниципальном уровне; кроме того, в любом регионе можно найти муниципальные стратегии с разными сроками действия, что существенно затрудняет взаимодействие регионального и муниципального звеньев стратегического планирования.
Во-вторых, зафиксировать логическую последовательность действий по формированию и реализации документов стратегического планирования в пределах каждого цикла. Это должно повысить общее качество документов стратегического планирования всех уровней.
В-третьих, установить обязательность преемственности документов стратегического планирования, то есть, прежде всего, принцип обязательности начала каждого нового «цикла» с официального подведения и обнародования итогов реализации документов предшествующего цикла. Эту преемственность или, точнее, ее отсутствие в настоящее время можно отнести к числу наиболее значимых «болевых точек» отечественной практики социально-экономического стратегирования и государственного управления в целом. Например, в 2020 году завершила свое действие «Концепция-2020», которую можно было отнести к числу наиболее значимых попыток реализовать функции долгосрочного планирования и целеполагания. Однако на деле Концепция-2020 «ушла» тихо, без всякого официального подведения итогов ее реализации и, главное, без четкого понимания того, какой именно стратегический документ пришел ей на смену. Принятая в 2021 году новая Стратегия национальной безопасности также не содержит в себе даже краткого анализа того, в какой степени были реализованы положения
аналогичного документа, принятого в 2015 году
Нельзя не обратить внимания и на такую новацию «Основ.», как «реинкарнация» балансового метода планирования. В «Основах.» отмечается, что при разработке документов стратегического планирования для обеспечения наибольшей эффективности использования ресурсов при достижении поставленных целей применяются балансовые расчеты. В случае выявления недостаточной ресурсной обеспеченности документа стратегического планирования принимается решение о корректировке этого документа или других документов стратегического планирования. Следует иметь в виду, что ранее
балансовые методы (кроме бюджета как формы финансового баланса) традиционно считались атрибутом планового хозяйства советского типа. Известно, что советское планирование строилось на сотнях и даже тысячах балансов — материальных,
финансовых и иных l10!. В этом смысле необходимо уточнение, что конкретно понимается под «ресурсной обеспеченностью документа стратегического планирования» и в каких именно балансах сегодня нуждается практика.
Выводы
Проведенное исследование позволяет заключить, что реальное содержание «Основ.» пока не позволяет четко позиционировать их в системе документов стратегического планирования. До уровня закона указанный нормативный акт не может подняться в силу своего правового статуса, хотя характер изложения материала в документе наиболее тяготеет именно к «жанру» законодательного акта. Но при этом тот же характер изложения материала явно не позволяет трактовать «Основы.» как рабочий документ стратегического планирования. Можно сказать, что документ по многим позициям как бы лишен логической «финализации», то есть ставит много задач без указания на то, как и где (в том числе в документальном плане) эти задачи должны быть решены.
Резюмируя, можно заключить, что для обеспечения существенного вклада Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в практику, они должны быть дополнены Планом их реализации с перечнем необходимых нормативных правовых и методических документов, раскрывающих конкретные стороны и процедуры воздействия «Основ.» на систему стратегического планирования в масштабах страны и ее регионов. Логично предположить, что целый ряд положений «Основ.» целесообразно утвердить в формате дополнений в Федеральный закон № 172-ФЗ на началах полной согласованности этих документов.
Библиография
1. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ // СПС-Консультант Плюс.
2. Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СПС-Консультант Плюс.
3. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СПС-Консультант Плюс.
4. Гайнулин Д.Г., Воронин В.В. и др. Система стратегического планирования Российской Федерации: риски и перспективы // Инновации. 2018. № 4 (234). С. 30;
5. Заседание Совета Безопасности по совершенствованию системы стратегического планирования в Российской Федерации. 27 сентября 2021 года. URL: http://www.scrf.gov.ru/news/allnews/3082 (дата обращения: 18.02.2022).
6. Кужелева А.А. Теоретико-методологические основы стратегического планирования: балансовый метод // Вестник Донецкого национального университета. Серия В. Экономика и право. 2018. № 1. С. 94-101.
7. Ленчук Е.Б. Стратегическое планирование в России: проблемы и пути решения // Инновации. 2020. № 2 (256).
8. Редкоус В.М. Основные направления нового этапа административной реформы в Российской Федерации // Закон и право. 2020. № 8.
9. Старовойтов А.В. Планирование закон'подготовительной и законодательной деятельности // Автореф. канд. юрид. наук. М., 2002. С.23.
10. Снетов А.В. Плановый и стихийный подходы в стратегическом управлении // Актуальные проблемы экономики и управления. 2021. № 3 (31). С. 33-36.
11. Юсупов В.А. Методы административно-управленческого права// Публичное право сегодня. 2020. № 4. С. 82-92.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
РЕЦЕНЗИЯ на статью на тему «Формирование механизма стратегического планирование как новый этап административной реформы Российской Федерации».
Предмет исследования. Предложенная на рецензирование статья посвящена актуальным вопросам формирования «.механизма стратегического.» планирование как нового этапа административной реформы РФ. Автором выбран особый предмет исследования: предложенные вопросы исследуются с точки зрения права, при этом автором отмечено, что «Параметры социально-экономических показателей предопределяются экономической политикой, характером государственного планирования и управления». Изучается в основном законодательство и другие нормативные правовые акты РФ о проведенной в РФ административной реформе: «Окончание периода, в течение которого согласно Концепции административной реформы 2006-2010 гг., должны были быть проведены масштабные трансформации в сфере государственного управления, по мнению одних авторов, ознаменовало окончание административного реформирования, другие же специалисты склонны считать, что этот процесс продолжился, но на ином правовом фундаменте, опосредующей новые формы управления (иные концепции, программы развития, государственные программы и др.)» и практика, сложившаяся в описываемых отношениях и имеющая отношение к цели исследования. Также изучается и обобщается определенный объем научной литературы по заявленной проблематике. Совершенно не ясно, почему отсутствует и другая научная литература российских ученых-юристов. Вероятно, как считает автор, она не заслуживает внимания. Можно обратиться к монографическим работам ученых. При этом автор отмечает, что существует «Мировой опыт управления государством на основе стратегического планирования». Правда отсутствуют ссылки на него (опыт), кроме одной работы 5. Но есть работы целых институтов, как исследовательских, так и учебных.
Методология исследования. Цель исследования определена названием и содержанием работы «Ввиду того, что планирование реализуется с помощью правовых механизмов, выступающих основными регуляторами, исследователи неоднократно пытались определить его с точки зрения права». Она может быть обозначена в качестве рассмотрения и разрешения отдельных проблемных аспектов, связанных с вышеназванными вопросами и использованием определенного опыта. Исходя из поставленных цели и задач, автором выбрана определенная методологическая основа исследования. В частности, автором используется совокупность общенаучных, но практически не востребованы специально-юридические методы познания. В частности, методы анализа и синтеза позволили обобщить и разделить выводы различных подходов к предложенной тематике, а также сделать некоторые выводы из материалов оппонентов. Наибольшую роль могли бы сыграть специально-юридические методы, но они практически отсутствуют. В частности, автором не применялся формально-юридический метод, который позволил бы провести анализ и осуществить толкование норм действующего законодательства (кроме определения стратегического
планирования из соответствующего закона). При этом в контексте цели исследования формально-юридический метод мог бы быть применен в совокупности со сравнительно-правовым методом, тем более автор привел множество примеров зарубежных стран, применявших стратегическое планирование. Здесь важно отметить, что автором декларируются некоторые аспекты проблемы, но без приведения ссылок на зарубежные исследования. Например, такой авторский вывод: «Анализ зарубежных подходов к государственному стратегическому планированию позволяет выявить общие принципы, положенные в основу государственных стратегий. Прежде всего, это формулирование ценностного основания, высшей цели, масштабного образа будущего национальной экономики.». Таким образом, выбранная автором методология не в полной мере адекватна цели статьи, позволяет изучить только определенные аспекты темы. Актуальность заявленной проблематики не вызывает сомнений. Данная тема является одной из наиболее важных в мире и в России, с правовой точки зрения предлагаемая автором работа может считаться актуальной, а именно он отмечает, что «Стратегическое планирование — это такая форма деятельности органов исполнительной власти (далее -О ИВ), которая должна быть нацелена на результат. В связи с чем, требуются преобразования, повышение конкурентоспособности, основным вектором направления которых является социально-экономический рост регионов и страны в целом». Тем самым, научные изыскания в предложенной области стоит только приветствовать. Научная новизна. Научная новизна предложенной статьи вызывает сомнения. Она не выражается в конкретных научных выводах автора. Среди них, например, такие: «В качестве одного из перспективных направлений работы по дальнейшему реформированию отечественных публично-правовых институтов, в части применяемых ими форм и методов деятельности в сфере административно-правового регулирования, может быть отнесена, в том числе разработка механизма координации и контроля документов стратегического планирования на базе информационных систем сформированных в рамках административной реформы 2006-2011 гг..», «Посредством системного подхода реализации задач государственного управления в вопросах, отмеченных в статье, среди которых разграничение функциональных обязанностей и согласования деятельности между участниками, возможно завершение процесса институциализации государственного стратегического планирования». Но как видно, указанный и иные «теоретические» выводы не новы, могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях. Таким образом, материалы статьи в представленном виде не могут иметь определенный интерес для научного сообщества с точки зрения вклада в развитие науки.
Стиль, структура, содержание. Тематика статьи не совсем соответствует специализации журнала «Административное и муниципальное право», хотя она посвящена актуальным вопросам формирования «.механизма стратегического.» планирования как нового этапа административной реформы РФ (как заявлено автором). В статье отсутствует какой-либо намек на «Формирование механизма стратегического планирование.». Его просто нет. Содержание статьи не соответствует названию, так как автор рассмотрел некоторые заявленные проблемы с исторической точки зрения (административная реформа), но не до конца достиг цели своего исследования. Качество представления исследования и его результатов следует признать не доработанным. Из текста статьи прямо следуют предмет, задачи, методология (отчасти), но это не относится к результатам юридического исследования. Оформление работы в целом соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода работам. Существенных нарушений данных требований не обнаружено, но есть замечания - орфографические ошибки (даже в названии), отсутствие связи ссылок с текстом «Использование стратегического планирования в сфере государственного управления начинает обретать свойства
нормативно-правового регулирования, а также компетенции органов государственной власти [8]» и др.
Библиография. Следует определенным образом оценить качество использованной литературы. Автором не использована литература, представленная зарубежными авторами, отсутствуют такие исследования. Хотело бы отметить отсутствие использования автором анализа правовых актов, что было бы особенно важно в контексте цели исследования. Таким образом, труды приведенных авторов соответствуют теме исследования, обладают признаком достаточности, способствуют раскрытию отдельных аспектов темы. Но к анализу литературы и анализу содержания правовых актов необходимо относится внимательнее, тем более что статья претендует на опубликование в журнале «Административное и муниципальное право». Апелляция к оппонентам. Автор провел определенный анализ текущего состояния исследуемой проблемы. Автор описывает разные точки зрения на проблему, пытается аргументировать более правильную по его мнению позицию, предлагает варианты решения отдельных вопросов.
Выводы, интерес читательской аудитории. Выводы являются логичными, но не конкретными, а общими, они получены с использованием общепризнанной методологии. Статья в данном виде не может быть интересна читательской аудитории в плане наличия в ней систематизированных позиций автора применительно к заявленным в статье вопросам. На основании изложенного, суммируя все положительные и отрицательные стороны статьи рекомендую «отправить статью на доработку».
Результаты процедуры повторного рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предмет исследования - общественные отношения в сфере правового регулирования государственного управления в части стратегического планирования.
Методология исследования включает как теоретические, так и практические аспекты. В ходе подготовки работы применялся сравнительно-правовой, логический методы, методы дедукции, индукции, анализа, синтеза, моделирования. Преимущественно использовались общетеоретические методы.
Представленная статья является актуальной, поскольку документы стратегического планирования способны определить направления для дальнейшего развития государства, тем более, в условиях перемен, произошедших в связи с пандемией, когда курс государственного управления корректировался оперативно, в зависимости от с те ч е ния о б с то я те льств .
Научная новизна состоит в комплексе представленных выводов и предложений автора. Стиль статьи характеризуется как научный. Структура включает вводную часть, основную часть и заключение. Основная часть статьи содержит два раздела. Первый -"Стратегическое планирование в государственном управлении как ключевой элемент его эффективности", в котором изложены обоснования стремлений государства проводить внутреннюю политику на основе новых данных общественной структуры, функциональных состояний. По мнению автора, государство предпринимает меры по усилению конкурентных позиций в глобальной мировой экономике. Но инструментарий, с помощью которого государство пытается поднять рейтинг России в мировом сообществе, вернуть ее былой авторитет, весьма ограничен. Вполне возможно согласиться с данным утверждением.
Второй раздел основной части работы называется "Новый этап в развитии
государственной политики в сфере стратегического планирования". Автор провел сравнительный анализ ключевых определений по стратегическому планированию. Автор сопоставил два нормативных правовых акта: Федеральный закон № 172-ФЗ от 28.06.2012 г. "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и Основы государственной политики в сфере стратегического планирования. После этого, автор излагает выводы о том, что в определении государственной политики в сфере стратегического планирования, данном в «Основах.», в значительной мере за рамки этой политики выводится процесс практической реализации планов стратегического характера. Умалчивается вопрос о роли государственной политики в формировании экономического, правового и институционального обеспечения практики стратегического планирования. Основами вводятся такие компоненты, как ориентация на национальные цели и стратегические приоритеты развития, на прогнозирование рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности, что в принципе очень важно для практической интеграции требований безопасности в единую систему документов стратегического планирования.
Автор предлагает решение трех задач. 1. Установление согласованных (единых) сроков действия документов стратегического планирования — как по «вертикали», так и по «горизонтали». 2. Фиксация логической последовательности действий по формированию и реализации документов стратегического планирования в пределах каждого цикла. Это должно повысить общее качество документов стратегического планирования всех уровней.
3. Группа мер, связанная с установлением обязательной преемственности документов стратегического планирования, то есть, прежде всего, принцип обязательности начала каждого нового «цикла» с официального подведения и обнародования итогов реализации документов предшествующего цикла.
Автор заключает, что для обеспечения существенного вклада Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в практику, они должны быть дополнены Планом их реализации с перечнем необходимых нормативных правовых и методических документов, раскрывающих конкретные стороны и процедуры воздействия «Основ.» на систему стратегического планирования в масштабах страны и ее регионов. Библиография включает 11 источников, в числе которых периодические издания и ссылки на Интернет-ресурсы. Источники датированы в период с 2002 до 2021 гг. и обращения к Интернету - 2022 г.
Статья представляет интерес для читательской аудитории и может быть рекомендована к публикации.
