CC BY
85DOI 10.24411/2076-1503-2020-10202 МАМЕДОВ Д.Н.
аспирант кафедры конституционного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте РФ (РАНХиГС) Россия, mamedovjahangir@gmail. com
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы правового и законодательного регулирования сферы стратегического планирования в Российской Федерации. В частности рассматривается вопросы реализации Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в практической плоскости, а также вопросы реализации национальных проектов (программ), разрабатываемых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 204 от 7 мая 2018 года. Делается вывод о возможности использования национальных проектов (программ) в логической увязке национальных проектов всех уровней с иными документами стратегического планирования в Российской Федерации, прежде всего государственными программами.
Ключевые слова: стратегическое планирование, планирование, правовое регулирование, социально-экономическое развитие, национальные проекты.
MAMEDOV Dzhakhangir N..
post-graduate student, Department of Constitutional Law, Speransky Faculty of Law, Institute of Law and National Security, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA) Russia
LEGAL ASPECTS OF STRATEGIC PLANNING IN THE RUSSIAN FEDERATION
Аnnotation. The article considers the issues of legal and legislative regulation of the sphere of strategic planning in the Russian Federation. In particular, issues of the implementation of Federal Law No. 172-03 «On Strategic Planning in the Russian Federation» in practical terms, as well as issues of the implementation of national projects (programs) developed in accordance with Presidential Decree No. 204 of May 7, 2018 are considered. The conclusion is drawn about the possibility of using national projects (programs) in the logical linking of national projects of all levels with other strategic planning documents in the Russian Federation, primarily state programs.
Key words: strategic planning, planning, legal regulation, socio-economic development, national projects.
Ключевым направлением государственной политики, которое требует полноценного законодательного и правового регулирования является развитие в Российской Федерации системы государственного стратегического планирования, которая бы отвечала требованиям сегодняшнего дня, направлениям циф-ровизации государственного и муниципального управления, а также отражала политико-экономические реалии. Сегодня мировой опыт и опыт Российской Федерации показывают, что успешное социально-экономическое развитие страны во
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
многом зависит от построения эффективной системы стратегического планирования.
Потребность в формировании системы долгосрочного прогнозирования социально-экономического развития России как на федеральном уровне, так и на уровне ее отдельных регионов появилась уже с середины 90-х годов. Как известно, уже в 1995 году был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [1]. В соответствии с данным законом Правитель-
ством Российской Федерации разрабатывались прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, программа социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу и иные концепции развития всей страны и ее регионов.
Система стратегического планирования в Российской Федерации является в настоящий момент важнейшим элементом государственного управления, позволяющим на современном этапе учитывать стратегические национальные приоритеты в современной экономической и социальной политике [2]. Система стратегического планирования с точки зрения его правового регулирования в настоящее время базируется на нормах Федерального закона от 28.06.2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3], разработанного Правительством Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации, которое содержалось в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» [4]. В пункте 1 статьи 3 данного Федерального закона закрепляется правовое определение понятия «стратегическое планирование», устанавливающие правовые основы и условия для применения механизмов стратегического планирования в реализации государственного управления в Российской Федерации, а также в данной статье устанавливается довольно широкий перечень видов документов стратегического планирования, всего - 16, из которых, 7 можно отнести к общефедеральным (стратегический прогноз Российской Федерации; прогноз научно-технологического развития России; стратегия научно-технологического развития Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации; стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; документы в сфере обеспечения национальной безопасности; стратегия пространственного развития Российской Федерации), 3 - к общефедеральным отраслевым или ведомственным (отраслевой документ стратегического планирования Российской Федерации; план деятельности федерального органа исполнительной власти; государственная программа), 3 - к стратегическим документам субъектов Федерации (стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития; государственная программа субъекта Российской Федерации), и еще 3 - к муниципальным (стратегия социально-экономического развития муниципаль-
ного образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования; муниципальная программа). Статьей 11 данного Федерального закона, конкретизируется перечень указанных видов, определяя стратегические планы, разрабатываемые на каждом из вышеперечисленных уровней, в отдельных сферах государственного и муниципального управления. Здесь уже для федерального уровня предусмотрено 17 позиций, для уровня субъектов - 6, и для муниципалитетов - 5.
Статьи 4, 5 и 6 этого Федерального закона, определяют соответственно полномочия в сфере стратегического планирования: федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; и, муниципальных органов.
Безусловно, принятие Федерального закона о стратегическом планировании было необходимо в силу потребности государственного управления в нормативном правовом акте, который четко установил бы организацию и основные принципы системы стратегического планирования, социально-экономического развития Российской Федерации, порядок осуществления процедур стратегического планирования, а также и горизонт стратегического планирования. Важно, что в данном законе определены принципы организации и порядок проведения мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования [5] со сроками полномочий участников стратегического планирования.
В данном Федеральном законе особо выделен, отвечающий потребностям экономической системы страны межрегиональный уровень стратегического планирования, а в систему стратегического планирования включены муниципальные образования.
В настоящий момент, вопросы реализации принятого в 2014 году Федерального закона и совершенствование его норм на базе уже имеющейся реализационной практики являются приоритетными.
В этой связи важно отметить о необходимости выбора правильных стратегических показателей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления в сложившейся сложной макроэкономической ситуации в Российской Федерации. Стратегическое планирование способно обеспечивать формирование долгосрочных приоритетов деятельности государства, прозрачность и согласованность планов федеральной и региональных ветвей власти, реализацию крупномасштабных задач, увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничени-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
ями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу [6].
В этой связи 2018 год ознаменовался еще одним принципиально иным политико-правовым механизмом в системе государственного управления в Российской Федерации, по разработке и реализации национальных проектов (программ). Впервые подобные проекты были использованы как инструмент и механизм среднесрочного и долгосрочного целеполагания в управлении хозяйственными и социальными процессами в Российской Федерации на рубеже 2005-2006 годов. Как отмечают эксперты, «система национальных проектов позволила четко сформулировать приоритеты государственной политики по указанным направлениям деятельности, определить основные цели и направления развития, разработать и приступить к реализации планов мероприятий, способствующих решению поставленных задач, а также повысить эффективность расходования бюджетных средств, направляемых на финансирование соответствующих направлений» [7].
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [8] в целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека были определены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2024 года, а именно:
а) обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации;
б) повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году - до 80 лет);
в) обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции;
г) снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации;
д) улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно;
е) ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50 процентов от их общего числа;
ж) обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере;
з) вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов;
и) создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами.
Данным Указом Президента Российской Федерации были определены следующие двенадцать национальных проектов (программ):
1. демография;
2. здравоохранение;
3. образование;
4. жилье и городская среда;
5. экология;
6. безопасные и качественные автомобильные дороги;
7. производительность труда и поддержка занятости;
8. наука;
9. цифровая экономика;
10. культура;
11. малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной
12. предпринимательской инициативы;
13. международная кооперация и экспорт.
Данные 12 национальных проектов (программ) каждый из них непосредственно делится на определенное число федеральных проектов, сформированных по Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», характеризуются своей значительной масштабностью. Эти национальные проекты также отличаются своим более конкретным и развернутым целеполаганием, четко сформированной системой управления проектами и контроля за их фактическим исполнением, а также и большим вниманием к вопросам ресурсной (финансовой) обеспеченности данных проектов и эффективности используемых на эти цели средств. Значительное внимание уделено в настоящее время организации федерального и регионального взаимодействий в процессе реализации национальных проектов, в том числе и их финансирования. Этот вопрос решается на основе специальных двусторонних уровневых соглашений, фиксирующих обязательства сторон по каждому региональному проекту, условия его софинансирования и его иные условия.
Наконец, национальные проекты - и это на сегодня наиболее достоверная точка зрения -могут рассматриваться как новый, более актуальный и адаптированный к вызовам времени вариант структуризации государственных (целевых) программ по приоритетным направлениям хозяйственного и социального развития страны. Именно в таком - «собирательном» - контексте по отношению к государственным программам и иным подобным мероприятиям рассматриваются национальные проекты в зарубежной практике государственного управления [9].
Для эффективной и всесторонней реализации национальных проектов (программ) в практической плоскости государственного управления в Российской Федерации представляется целесообразным решение ряда вопросов правового и институционального характера. Главный из них [10] - четкое позиционирование этих проектов в системе стратегического планирования согласно Федеральному закону от 28.06.2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Также важно сюда отнести вопрос о принципах отбора национальных проектов, об определении структуры национальных проектов по «горизонтали» и по «вертикали», о логической увязке национальных проектов всех уровней с иными документами стратегического планирования в Российской Федерации, прежде всего государственными программами. Представляется, что все государственные программы целесообразно структурировать на программы в рамках национальных проектов и вне их. Первые подлежат обязательной проекции на уровне субъектов Российской Федерации в виде их региональных проектов. Вторые могут оставаться сугубо федеральным инструментом государственного стратегического регулирования.
Список литературы:
[1] Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации» от 20.07.1995 N 115-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 1995 г. , N 30 , ст. 2871;
[2] Догадайло Е.Ю. Стратегическое планирование в российской федерации как механизм, определяющий национальные стратегические
приоритеты в современных экономических условиях: развитие нормативного регулирования и поиск конституционно-правовых основ // Право и государство: теория и практика. 2019. № 2 (170). С. 29-35;
[3] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. 1). Ст. 3378;
[4] Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 О долгосрочной государственной экономической политике // Собрание законодательства Российской Федерации от 2012 г. , N 19 , ст. 2333;
[5] Бурак П.И. Научно-методические аспекты реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на региональном уровне // Вестник РАЕН, 2015, № 6, С. 3-9;
[6] Смирнова О.О. Приоритеты Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года в свете основных направлений Доктрины продовольственной безопасности России / III Российский форум «Российским инновациям — российский капитал» 1-3 июня 2010 года, г. Ижевск. (Материалы конференции);
[7] Изгияева М.Д. Государственное управление приоритетными национальными проектами // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. 2017. № 1 (17). С. 23-30;
[8] Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года // Собрание законодательства Российской Федерации от 2018 г. , N 20 , ст. 2817;
[9] Albrechts L. Ingredients for a More Radical Strategic Spatial Planning // Environment and Planning B: Planning and Design. 2015. Vol. 42, iss. 3. P. 510-525. https://doi.org/10.1068/b130104p; Wolf C., Floyd S.W. Strategic Planning Research: Toward a Theory-driven Agenda // Journal of Management. 2017. Vol. 43, iss. 6. P. 1754-1788;
[10] Порфирьев Б.Н. Императивы законодательного обеспечения реализации майского 2018 г. Указа Президента России: пространственный аспект // ЭКО. 2018. № 9 (531). С. 177-191. https:// doi.org/10.30680/eco0131-7652-2018-9-177-191.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
