CC BY
2259
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 330.322; 338.262 Б01: 10.24411/2071-6435-2019-10067
Национальные проекты России: региональное измерение
Выдвинутая Президентом Российской Федерации В. В. Путиным инициатива подготовки и реализации 12 национальных проектов по ключевым направлениям экономического и социального развития страны создает важную программу действий по формированию нового облика страны и ее регионов. Хотя национальные проекты сами по себе представляют инициативу федерального уровня, их реализация невозможна без деятельного, заинтересованного участия со стороны субъектов Российской Федерации. Оно предполагает не только согласование с действующими или вновь подготовленными стратегиями социально-экономического развития регионов, но и включение целевых индикаторов национальных проектов в систему государственных программ субъектов Российской Федерации, формирование (при содействии федерального центра) необходимого объема финансовых ресурсов для достижения на местах поставленных в национальных проектах целей. Это также касается усилий по привлечению к реализации национальных проектов частного бизнеса и частных инвесторов на началах государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: национальные проекты, субъекты Российской Федерации, стратегическое планирование, государственные программы федерального и регионального уровней
Введение
Последовательные шаги по реализации системы стратегического планирования показали возможность и необходимость гибкого подхода к реализации этой практики управления экономическими и социальными процессами в стране. Вариативность и ее очевидная этапность, множественность ее основных институтов и инструментов, в частности, нашли подтверждение в новом обращении руководства страны к фиксации основных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации через систему так называемых национальных проектов. Здесь следует акцентировать внимание на двух моментах.
Во-первых, национальные проекты, какими они были заявлены в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 [25], не могут считаться новацией в полном смысле слова. Практика подготовки и реализации национальных проектов ранее уже была представлена в нашей системе государственного управления, в частности, в период 2005—2009 годов [6; 27]. Так,
© О. Б. Иванов, 2019 © Е. М. Бухвальд, 2019
Е. М. Бухвальд
в 2006 году расходы на приоритетные национальные проекты оценивались в размере 160 млрд рублей в год, а в 2007 году превысили 200 млрд. рублей. При этом приоритетными направлениями изначально были обозначены такие сферы, как здравоохранение, образование, жилье, сельское хозяйство. Позднее сюда были включены проектные наработки по таким направлениям, как демография и доступное жилье. Уже на том этапе большое внимание было уделено решению такой проблемы, как интеграция национальных проектов в систему государственных (целевых) программ. По существу, уже к концу первого десятилетия XXI века первый «транш» национальных проектов полностью интегрировался в систему этих программ. Институт таких проектов в чем-то утратил самостоятельное значение, однако отсутствие четкого правового определения этого инструмента государственного управления приводило к тому, что время от времени те или иные инициативы также получали наименование таких национальных или приоритетных проектов, хотя их отличие от обыденной практики управления просматривалось далеко не всегда.
В настоящее время идея национальных проектов выходит на качественно новый уровень. Сравнения показывают, что 12 национальных проектов, сформированных по майскому 2018 года Указу Президента Российской Федерации № 204, характеризуются большей масштабностью, более конкретным, развернутым целеполаганием и большим вниманием к вопросам управления и контроля реализации проектов, а также к их достаточной ресурсной обеспеченности. Правда, среди заявленных 12 национальных проектов 2018 года нет ни одного, прямо связанного со стратегированием пространственного развития России. Скорее, такую роль выполняет добавленный к этим проектам Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года [11]. В этот план включено 11 федеральных проектов, девять из которых направлено на модернизацию и расширение транспортной инфраструктуры страны и ее регионов.
Обзор научной литературы по проблеме
Новый «транш» национальных проектов, генерированный майским 2018 года Указом Президента Российской Федерации, пока еще не получил развернутого анализа в научной литературе, хотя по проблематике национальных проектов, действовавших в середине 2000-х годов, было проведено довольно много научных исследований. Прежде всего в них отмечается, что в указанный период обращение к такому инструменту решения экономических и социальных проблем страны на долговременной основе, как национальные проекты, было вполне обоснованным и актуальным. Это предопределялось тем, что законодательство о стратегическом планировании тогда еще не было сформировано. При этом благоприятная внешнеэкономическая ситуация (высокие цены на нефть) привела к получению значительных дополнительных бюджетных доходов, для которых необходимо было найти формы и каналы достаточно продуктивного использования, чтобы решить приоритетные задачи в области хозяйственного и социального развития страны и ее регионов [5; 7; 8; 15; 24].
К 2018 году ситуация существенно изменилась. Прошло уже четыре года после принятия Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании [25], повсеместно доминировало ожидание его практической реализации, в том числе в части завершения работы над его ключевыми документами, прежде всего, «базовой» Стратегией социально-экономического развития страны, многочисленные инициативные проекты которой многократно обсуждались экспертами на различных площадках. В итоге появилась не стратегия, а национальные проекты. Кроме того, как свидетельствуют опубликованные работы, определенные трудности с точки зрения тех или иных управленческих процедур связаны с тем, что в Федеральном законе № 172-ФЗ нет указаний на национальные проекты как на документы стратегического планирования. Это вызывает неоднозначность в понимании их места в данной системе управления. То ли это альтернатива всем иным документам стратегического планирования как федерального, так и регионального уровня; то ли некий каркас целеуказания, который должен быть далее расширен и конкретизирован, в том числе и до уровня Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации? Наконец, национальные проекты могут быть поняты как новая форма структуризации государственных программ по приоритетным направлениям хозяйственного и социального развития страны [8]. Однако отмечается, что переход к системе проектного управления требует не только серьезной методической базы, но и подготовки соответствующих кадров [7; 8; 13; 22]. Кроме того, как показывают проведенные исследования, для четкого позиционирования национальных проектов в практике стратегического планирования, включая и его пространственный «срез», необходимы определенные правовые новации [20].
Новый этап «национального проектирования». Истоки и перспективы
В настоящее время национальные проекты, скорее всего, следует рассматривать как векторы, которые обозначают основные направления и ключевые задачи хозяйственного и социального развития, существенно важные на данном историческом рубеже для качественного обновления страны и модернизации ее экономики. Однако значение национальных проектов как инструмента управления экономикой и социальной сферой на долговременном рубеже нельзя сводить лишь к функции целеполагания и тем более только к одному из способов перераспределения ресурсов и утилизации временно возникших дополнительных доходов бюджетной системы страны. Действительно, система национальных проектов позволяет существенно усилить роль функции целеполагания в государственном управлении, усовершенствовать ее мониторинг и, главное, контроль фактической реализации. Это сближает проектное управление и финансирование с хорошо известной у нас практикой «бюджетирования, ориентированного на результат».
Очень важно, что именно запуск первых по времени национальных проектов стимулировал существенные изменения в бюджетной политике, а именно — переход к трехлетнему циклу бюджетного планирования. Это требует обеспечения в ходе реализации национальных проектов устойчивости объемов и режимов их
финансирования; создания условий для полного их финансирования на субфедеральном (региональном и муниципальном) уровнях. Прежде всего, это возможно за счет стабильности системы межбюджетных отношений; внедрения системы долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования на региональном и местном уровнях, соответствующего временным горизонтам основных целей и задач национальных проектов.
Одновременно по сравнению с некоторыми вариантами государственных (целевых) программ национальные проекты также позволяют преодолеть ситуацию ведомственной разобщенности по «горизонтали» и «вертикали»; обеспечить системность решения поставленных задач на основе тесной координации и взаимодействия различных ведомств федерального и регионального уровней. Неслучайно в основу управления новым «траншем» национальных проектов поставлен принцип их курирования вице-премьерами Правительства Российской Федерации, а на региональном уровне — высшими должностными лицами субъектов Федерации.
Национальный проект (каждый из них представляет собой совокупность так называемых «федеральных проектов») содержит в себе систему взаимоувязанных целеориентирующих указаний и соответствующих им подзаконных нормативно-правовых актов, объединенных единым замыслом и конечной целью. В определенном смысле национальные проекты представляют собой апробирование новой экономической и бюджетной стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Большое значение в настоящее время придается открытости национальных проектов, доступности итогов их реализации для населения страны. С этой целью 91 показатель по целевым индикаторам национальных проектов внесен в Федеральный план статистических работ.
Система национальных проектов значима еще и потому, что она создает основу для дальнейшего развития программно-целевых методов управления, прежде всего, для широкого использования проектной деятельности. Можно утверждать, что принятие национальных проектов означает актуализацию и переформатирование всей системы действующих государственных программ. Неслучайно в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» [17] отмечается, что по мере реализации национальных проектов будет обеспечена интеграция федеральных проектов и государственных программ Российской Федерации, включая их проекцию на региональные проекты и государственные программы субъектов Российской Федерации. В результате, развитие механизмов проектного управления позволит повысить эффективность системы принятия и практической реализации управленческих решений за счет концентрации финансовых, организационных и административных ресурсов в рамках четко сформулированных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов.
Переход к проектным методам управления является закономерным этапом развития современных систем государственного управления и не может связываться лишь с принятием системы приоритетных национальных проектов. Об
этом свидетельствует создание при Президенте Российской Федерации Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам (Указ от 30 июня 2016 года № 306), а также недавнее обновление такого документа, как Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [21].
Широкое распространение проектных методов управления хорошо заметно и на примере зарубежного опыта государственного и муниципального управления [3; 14]. Например, в 2011 году в Великобритании был создан Департамент приоритетных проектов (англ. «Major projects authority»). Причины его создания определялись такими факторами, как частые проблемы с реализацией государственных проектов, нереалистичность планов и их бюджетов, неэффективная работа с проектными рисками. Департамент представляет собой проектный офис федерального уровня, который в управлении государственными проектами непосредственно не участвует, но обеспечивает их экспертную, методическую, кадровую и иную поддержку. Специалисты департамента собирают, обобщают и распространяют лучшие практики управления национальными проектами, и в случае необходимости помогают в работе их руководителям. Орган также выполняет важную функцию независимой оценки проектов, поскольку ведет собственную отчетность, касающуюся ключевых точек их реализации. Это проекты по развитию сервисов, связанных с предоставлением государственных услуг, работой правительства, технологические, инфраструктурные, оборонные, IT-проекты и другие. Те или иные элементы проектного управления используют сегодня органы государственного управления всех экономически развитых стран мира [17].
Разумеется, национальные проекты не отменяют и не заменяют собой систему государственных программ, хотя между этими экономико-правовыми институтами есть определенные различия. Во-первых, исполнение федеральной государственной программы осуществляется в рамках соответствующего федерального министерства или нескольких министерств; а национальные приоритеты построены по принципу проектного управления и реализуются с помощью специально созданной структуры федерального уровня на основе метода сквозного планирования. Во-вторых, имеются различия по правовому регулированию: федеральная государственная целевая программа имеет строго определенную форму, которая ранее устанавливалась специальным федеральным законом (комментарий 1). Для национальных проектов такое регулирование на законодательном уровне отсутствует.
В настоящее время в Российской Федерации действует 41 государственная программа федерального уровня (формально утверждено 43 программы), которые распределены по пяти проблемным блокам: «Новое качество жизни»; «Инновационное развитие и модернизация экономики»; «Обеспечение национальной безопасности»; «Сбалансированное региональное развитие» и «Эффективное государство». Через государственные программы реализуется 70% расходной части федерального бюджета страны.
При этом хорошо заметно, что по кругу охватываемых сфер хозяйственного,
социального и политического развития страны действующая система государственных программ значительно шире проблематики нынешних 12 национальных проектов. По сути, эти проекты в основном охватывают только первые два проблемные блока действующих государственных программ. Таким образом, в нынешнем виде национальные проекты сформировать полную новую структуризацию государственных программ Российской Федерации не могут.
Кроме того, в экономической литературе также ранее высказывалось мнение, что принятие Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации закономерно приведет к пересмотру структуры государственных программ. В первую очередь, на основе Стратегии пространственного развития Российской Федерации такой пересмотр предполагался для государственных программ, включенных в блок «Сбалансированное региональное развитие» и реализующих задачи региональной политики федерального центра. Однако пока не сложилось четкого мнения относительно того, какое влияние принятие этой стратегии [23] окажет на систему государственных программ Российской Федерации.
Таким образом полной «корреспонденции» между национальными проектами и государственными программами пока не просматривается. Сейчас для выявления степени соответствия заявленным национальным проектам надо рассматривать не только сами государственные программы в целом, но и составляющие их целевые. В некоторых случаях «расслоение» институционально-инструментального аппарата решения приоритетных для государства и экономики задач выглядит явно чрезмерным и не соответствующим идее концентрации бюджетных ресурсов страны на тех институтах и инструментах социально-экономической политики, которые в каждом конкретном случае показывают наибольшую результативность в достижении поставленных целей.
Это, в частности, очень хорошо заметно на примере большого числа, по сути, параллельно действующих стратегий, национальных проектов и инициатив, дорожных карт, государственных и ведомственных программ, ориентированных на развитие сферы малого и среднего предпринимательства российской экономики. Такая ситуация не только ведет к размыванию экономических, институциональных и иных ресурсов, расходуемых для решения достаточно конкретной управленческой задачи. В значительной мере это препятствует объективной оценке итогов практического осуществления многочисленных стратегий, программ, инициатив, дорожных карт, в результате чего такая оценка часто подменяется рапортами об объемах израсходованных на эти цели бюджетных средств.
В некоторых случаях целевая функция национального проекта, напротив, выглядит чрезмерно широко. На наш взгляд, это присуще национальному проекту «Производительность труда и поддержка занятости». Во-первых, обеспечение роста производительности труда и поддержка занятости—две достаточно разные по характеру социально-экономические проблемы. Поддержка занятости традиционно ориентируется на создание рабочих мест вообще для предоставления возможности заработка и обеспечения нормального уровня жизни максимальному числу граждан трудоспособного возраста независимо от того, будут ли для
этого созданы именно высокопроизводительные рабочие места или нет. В свою очередь рост производительности труда на одних рабочих местах, как показывает исторический опыт, может сопровождаться ликвидацией других, и тогда между двумя составляющими национального проекта возникает объективная «связка».
Формально данный национальный проект реализуется путем последовательного включения в него все большего числа регионов страны и расположенных в них предприятий, где организуются системы подготовки и переподготовки кадров. Однако на деле рост производительности труда — кумулятивный итог большого числа взаимодействующих факторов экономического, социального и иного характера. Это не только практически все параметры функционирующего человеческого капитала (образование, здоровье, социальная среда и другие), но и достаточные объемы инвестиций в модернизацию основного капитала, современные системы управления, информатизации, логистики. Недооценка этих обстоятельств грозит тем, что попытка прорыва на этом направлении «экономического фронта» вновь окажется неудачной (комментарий 2). В этом смысле было бы более правильно рассматривать производительность труда не как отдельный национальный проект, а как синтетический итоговый показатель успешности всего нового транша национальных проектов в целом.
В любом смысле национальное проектирование будет результативно, если сможет не просто использовать, но и еще более усиливать функцию государственных программ как наиболее эффективного инструмента организации долговременно-проектной и текущей управленческой деятельности государственных и муниципальных органов управления. Это касается как внутренней согласованности всей системы государственных программ, устранения дублирования их отдельных блоков, а также усиления роли программ как инструмента, отражающего тесную взаимосвязь ресурсного обеспечения и ожидаемых результатов и позволяющего постоянно оценивать эффективность бюджетных затрат на конкретные программные мероприятия. Однако в целом наблюдающееся сегодня в Российской Федерации параллельное использование двух инструментов долгосрочного планирования и управления — национальных проектов и государственных программ — требует более четкого разграничения этих институтов социально-экономического стратегирования, выделения их специфических функций, систем управления и координации, а также механизмов финансирования.
Важной задачей остается взаимоувязка преимущественно «отраслевых» по своему характеру федеральных национальных проектов с теми приоритетами, которые закладываются государством относительно трендов пространственного развития национальной экономики. Решение этой задачи осложняется двумя моментами.
Во-первых, отсутствием четкой корреспонденции между национальными проектами и принятой Стратегией пространственного развития. Хотя этот документ принимался уже после «запуска» национальных проектов, в нем об их пространственном эффекте конкретно ничего не сказано. Наличествует лишь общее указание на то, что «Положения Стратегии учитываются при разработке
и внесении изменений в национальные и федеральные проекты (программы) Российской Федерации». Такая ситуация едва ли может вызвать удивление, учитывая, что и в целом Стратегия пространственного развития представляет собой, скорее, некий «протокол о намерениях», а не конкретный план действий в сфере региональной политики государства на долговременную перспективу.
Во-вторых, из-за огромных различий между субъектами Российской Федерации по основным природно-географическим и социально-экономическим характеристикам неизбежны существенные расхождения как по целевым индикаторам национальных проектов в их региональном разрезе (особенно по показателям социального характера), так и по тем ресурсам, которые субъекты Российской Федерации способны реально привнести для реализации региональных проектов соответствующего профиля.
Субъекты Российской Федерации как соисполнители национальных проектов
Не будет преувеличенным утверждение, что национальные проекты в равной мере формируют как качественно новые требования ко всей системе субфедерального (регионального и муниципального управления), так и апробацию новых механизмов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в решении важнейших задач хозяйственного и социального развития страны. Тем более, это взаимодействие по реализации национальных проектов требует исключительно четкого правового регулирования. На сегодняшний день, как было отмечено выше, законодательное регулирование практически отсутствует. Однако на уровне подзаконных нормативных правовых актов с этой целью разработаны специальные Методические указания [16].
В соответствии с ними организация разработки и реализации национальных проектов в субъектах Российской Федерации осуществляется с учетом следующих организационно-управленческих мероприятий:
а) формирования регионального проектного офиса в органе государственной власти, обладающего необходимыми полномочиями в части, касающейся организации проектной деятельности и межведомственного взаимодействия, с возложением на него функций по общей координации реализации национальных и федеральных проектов;
б) формирования в субъекте Федерации системы региональных проектов, направленных на реализацию национальных и федеральных проектов и достижение зафиксированных в них целей и показателей;
в) закрепления в субъекте Российской Федерации персональной ответственности за выполнение мероприятий региональных проектов, в том числе в органах местного самоуправления.
Важной задачей в данном смысле остается оперативная работа со стратегическими документами субъекта Федерации и/или их проектами с целью согласования их целевых индикаторов с регионально дифференцированными заданиями по национальным проектам.
Очевидно, нельзя говорить о «пропорциональной» проекции всех федеральных
национальных проектов на региональный уровень, что отвечает специфике тех полномочий, которыми располагают субъекты Российской Федерации в сфере управления экономическими, социальными и иными процессами на своей территории. Кроме того, заметно, что многие регионы стремятся в процессе проекции федеральных проектов на региональный уровень выделить направления проектной работы, которые в наибольшей степени соответствуют условиям и приоритетам развития данного субъекта Российской Федерации.
В этом смысле в большинстве регионов наибольшее внимание уделяется национальным проектам по таким направлениям, как здравоохранение, образование, малое и среднее предпринимательство, безопасные и качественные автомобильные дороги, культура, жилье и городская среда. Решение ключевых задач по другим национальным проектам в большей мере тяготеет к полномочиям федерального уровня, и собственные возможности регионов здесь достаточно ограничены [10]. В большинстве субъектов Федерации для работы по формированию региональных программ и управления ими создаются региональные проектные офисы, а также привлекаются региональные институты развития, содействующие расширению практики государственно-частного партнерства [1; 2; 7; 8].
На примере ряда субъектов Российской Федерации можно проследить, как происходит формирование и реализация регионального «среза» всей системы национального проектирования. Здесь прослеживается два варианта действий. В одних случаях регионы полностью воспроизводят на месте — как региональные проекты — структуру федеральных национальных проектов, хотя сообразно местным условиям те или иные региональные проекты закономерно приобретают для субъектов Российской Федерации и даже для отдельных муниципалитетов приоритетный характер [18]. В других случаях полной «проекции» федеральных проектов на региональный уровень не происходит; участие регионов в этой работе носит селективный характер при инициировании на местах региональных проектов локального характера. Правда, при этом возникает вопрос о возможности федерального софинансирования региональных проектов, которые носят инициативный характер.
Например, Республика Татарстан реализует региональные проекты и программы по всем 12 направлениям: демография, здравоохранение, образование, наука, производительность труда и поддержка занятости, малое и среднее предпринимательство, международная кооперация и экспорт, безопасные и качественные автомобильные дороги, цифровая экономика, культура, экология, жилье и городская среда, что в целом соответствует структуре национальных проектов федерального уровня.
В Томской области, которая является пилотным регионом по Стратегии научно-технологического развития России, приоритетным выступает национальный проект «Наука». Опорными точками его реализации в регионе становятся научно-образовательные центры с высокой концентрацией исследований, разработок и передовых производств.
В Республике Коми разработано и утверждено 49 региональных проектов по
национальным проектам: «Демография» (5 проектов); «Здравоохранение» (7 проектов); «Культура» (3 проекта); «Образование» (9 проектов); «Жилье и городская среда» (3 проекта); «Экология» (6 проектов); «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (1 проект); «Производительность труда и поддержка занятости» (1 проект); «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (5 проектов); «Международная кооперация и экспорт» (3 проекта); «Цифровая экономика» (6 проектов). Каждый из региональных проектов прошел процедуру рассмотрения общественными советами профильных министерств республики.
В Чувашской Республике разработаны и утверждены паспорта 47 региональных проектов, направленных на реализацию соответствующих федеральных проектов, входящих в состав 11 национальных проектов из 12 (кроме проекта «Наука»). Все региональные проекты приняты на заседаниях Совета при главе республики по стратегическому развитию и проектной деятельности. Ориентировочная стоимость реализации национальных проектов в Чувашской Республике, за 6 лет (2019—2024 годы) составит 250 млрд рублей. Более 80% бюджетных расходов, связанных с реализацией региональных проектов в Чувашской Республике предполагается направить в объекты капитального строительства (детские дошкольные образовательные учреждения, школы, сельские дома культуры, стадионы-площадки). При этом софинансирование из федерального бюджета расходных обязательств, возникающих при реализации в регионе национальных проектов, предполагается в размере 99%.
В Брянской области запланирована реализация 21 государственной программы. При этом почти 83% расходов направляется на реализацию 6 государственных программ: развитие образования и науки — 22%; социальная и демографическая политика — 19%; развитие здравоохранения — 18,5%; реализация государственных полномочий в области строительства, архитектуры и дорожного хозяйства — 10,5%; развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия — 7,1%. В данном регионе национальные проекты и реализуемые в их рамках региональные проекты уже начиная с 2019 года интегрированы в состав государственных программ данного субъекта Российской Федерации. Объем бюджетных средств, направляемых на реализацию региональных проектов в области, в 2019 году составит 6,4 млрд рублей, в том числе 5,1 млрд рублей за счет федерального бюджета.
Вариант творческого подхода к практическому осуществлению задач национальных проектов в регионе можно видеть на примере Вологодской области. В данном регионе сформирован «пакет» из 12 региональных «приоритетных» направлений и подготовлены их паспорта; однако их соответствие 12 федеральным национальным проектам лишь частичное. Ряд региональных приоритетных направлений (проектов) носит более конкретный, локально «привязанный характер». В частности, высокой степенью конкретности поставленных задач отличаются такие региональные приоритетные направления, как проект «Кадры региона», в частности, нацеленный на миграционный приток трудовых ресурсов; «Настоящий Вологодский продукт» (осуществление системы мер по повышению
качества, конкурентоспособности и продвижению вологодских продуктов); «Туристический кластер» (утверждение области как одного из лидеров культурно-познавательного, религиозного, сельского, охотничьего, экологического, лечебно-оздоровительного, спортивного туризма; привлекательного, безопасного и комфортного для российских и иностранных туристов).
Особо следует обратить внимание на такое приоритетное направление проектной работы в регионе, как проект «Эффективное государство». Это направление как бы восполняет часто фиксируемое экспертами недостаточное внимание федеральных проектов, да и всей системы стратегического планирования в целом к вопросам институционального обеспечения приоритетных задач в сфере хозяйственного и социального развития [4]. Указанное направление предусматривает целую систему мер, нацеленных на повышение эффективности государственного и муниципального управления в регионе за счет перехода к использованию методов стратегического планирования; проектного межведомственного управления; совершенствования кадровой политики; минимизации административных барьеров, повышения доступности государственных и муниципальных услуг; преодоления коррупционных проявлений. Важно, что в этом проекте широко представлены практические задачи совершенствования системы местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества, которые, к сожалению, сейчас довольно редко попадают в орбиту проектно-стратегических документов федерального уровня.
Заключение
Формальное обращение к понятию «национальный проект» как инструменту государственного и муниципального управления, конечно, не означает автоматического перехода к модели проектного управления во всех его составляющих и на всех уровнях публичной власти. Скорее всего, такой переход видится как достаточный, длительный процесс, предполагающий формирование широкого круга экономических, правовых, институциональных, кадровых, информационных и иных предпосылок.
Это, в частности, касается законодательного позиционирования соответствующих проектов в системе документов стратегического планирования; закрепления проектов как формы бюджетно-расходных обязательств федерального, региональных и местных бюджетов; определения правового статуса региональной «проекции» национальных проектов (региональных проектов, программ); согласования указанных проектов и программ в рамках Стратегии пространственного развития России, а также интеграции различных форм участия субъектов Российской Федерации в реализации национальных проектов с их стратегиями социально-экономического развития. Это связано с тем, что в отличие от федерального центра, не располагающего в настоящее время системным программно-стратегическим документом (известную «Концепцию-2020» [12] едва ли можно ныне серьезно воспринимать в этой роли), субъекты Российской Федерации в последние годы сформировали и согласовали с Минэкономразвития России
большой блок региональных стратегий, которые ныне получили еще один импульс для дальнейшей доработки [24].
В том, что касается субфедерального звена управления, то здесь наиболее важными видятся такие правовые, институциональные и методические новации, как:
• разработка модели проектного управления, учитывающей специфические особенности каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования, в том числе сложившиеся на местах управленческие традиции и уже имеющийся опыт программно-целевого бюджетирования;
• формирование пакета правовых актов и методических документов, необходимых для бесперебойного функционирования системы управления проектами на всех уровнях;
• создание условий для стимулирования проектного управления в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях путем внедрения системы мониторинга и стимулирования органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований;
• проведение работ, направленных на методическое обеспечение взаимосвязи проектной деятельности с приоритетами, целями и задачами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, отраженными в их документах стратегического планирования.
Комментарии
1. До принятия Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании ключевые вопросы разработки и реализации государственных (целевых) программ регулировались Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В настоящее время этот закон не действует, хотя Федеральный закон № 172-ФЗ, по нашему мнению, не обеспечивает исчерпывающего регулирования всей системы отношений программно-целевого и проектного управления в России и ее регионах.
2. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 предусматривалось увеличение производительности труда в российской экономике к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года. Фактически этот прирост за 2012—2017 годы составил порядка 6%.
Литература
1. Александрова Е. Н., Елисеева А. Ю. Механизм государственно-частного партнерства в инфраструктурных проектах: национальные интересы и условия реализации // Экономика и предпринимательство. 2017. № 9-4 (86). С. 105-107.
2. Бирюкова Л. В., Толканева О. Г. Государственно-частное партнерство как механизм реализации региональных проектов // Вестник совре-
менных исследований. 2018. № 5.4 (20). С. 45-47.
3. Большаков С. О практиках проектного управления: опыт стран центральной и восточной Европы // Общество и экономика. 2018. № 9. С. 33-43.
4. БухвальдЕ. М. Стратегическое планирование — веление времени // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2014. № 6. С. 6684.
5. Добрина Л. Р. Развитие управления проектами в органах государственной власти // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2018. № 4 (142). С. 136-139.
6. Дынник Д. И. Национальные проекты: основные положения и проблемы в управлении // Правовестник. 2018. № 6 (8). С. 11-13.
7. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Инвестиционные приоритеты в стратегиях социально-экономического развития регионов России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 2. С. 31-47.
8. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Стратегическое территориальное планирование в регионах России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 3. С. 7-21.
9. Имамов М. М. Приоритетные национальные проекты: организационное обеспечение социально-экономического развития // Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. 2016. № 15-2. С. 23-24.
10. Коваленко М. В. Проблемы взаимодействия федеральных органов власти и власти субъектов Российской Федерации при реализации национальных проектов // Политика, экономика и инновации. 2016. № 2 (4). С. 5
11. Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 года № 2101-р. URL: http://static.government.ru/media/files/MUNhgWFddP3UfF9RJAS DW9VxP8zwcB4Y.pdf (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
12. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/28c 7f9e359e8af09d7244d8033c66928fa27e527/ (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
13. Костарева Л. В. Реализация приоритетных национальных проектов в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Общество, экономика, управление. 2018. № 1. С. 37-44.
14. Куприна А. В. Западный опыт реализации национальных проектов и пути его использования в России. В сб.: Совершенствование публичного управления в сфере реализации приоритетных национальных про-
ектов. Тюмень: Тюменский гос. ун-т. 2008. С. 246—249.
15. Магомедов Р. Ш. Недостатки и преимущества проектного управления: мировой опыт и российская практика // Микроэкономика. 2018. № 4. С. 54-57.
16. Методические указания по разработке национальных проектов (программ). Утверждены председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 4 июня 2018 года № 4072п-П6. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_300277/ (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
17. Мироненко Н. В., Леонова О. В. Эволюция развития проектного управления в России и за рубежом // Управленческое консультирование. 2017. № 6(102). С. 65-72.
18. Морозова Л. С., Морозов В. Ю., Хаванова Н. В., Литвинова Е. В., Данилова В. А. Управление региональными и муниципальными проектами // Экономика и предпринимательство. 2018. № 10 (99). С. 1241-1244.
19. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. Утверждены председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 29 сентября 2018 года. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307872/ (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
20. Порфирьев Б. Н. Императивы законодательного обеспечения реализации майского 2018 года Указа Президента Российской Федерации: пространственный аспект // ЭКО. 2018. № 9 (531). С. 177-191.
21. Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» от 15 октября 2016 года № 1050. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_206009/ (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
22. Прокофьева А. И. Информационно-аналитическое обеспечение управления национальными проектами // Наука через призму времени. 2018. № 1 (10). С. 97-99.
23. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: https://www. http://government.ru/docs/35733/ (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
24. Рисин И. Е., Шахов О. Ф. Совершенствование практики разработки региональных стратегий // Регион: системы, экономика, управление. 2018. № 2 (41). С. 47-50.
25. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
26. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841 (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
27. Федосова Р. Л. Опыт и результаты реализации национальных проектов в России. В сб.: Стратегическое управление: теория, практика и проблемы. Владимир: Владимирский филиал РАНХиГС. 2018. С. 115—121.
References
1. Aleksandrova E. N., Eliseeva A. Yu. Mechanism of public-private partnership in infrastructure projects: national interests and conditions of realization. Eko-nomika i predprinimatelstvo [Economy and entrepreneurship], 2017, no. 9—4 (86), pp. 105-107 (in Russian).
2. Biryukova L. V., Tolkaneva O. G. Public-private partnership as a mechanism for the implementation of regional projects. Vestnik sovremennyh issledovanij [The bulletin of modern research], 2018, no. 5.4 (20), pp. 45-47 (in Russian).
3. Bol'shakov S. On the project management practices: experience of Central and Eastern Europe. Obshchestvo iekonomika [Society and economy], 2018, no. 9, pp. 33-43 (in Russian).
4. Buhval'd E. M. Strategic planning — the dictates of time. ETAP: Ekonomiches-kaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2014, no. 6, pp. 66-84 (in Russian).
5. Dobrina L. R. Development of project management in public authorities. Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskij zhurnal [Economics and management: scientific and practical journal], 2018, no. 4 (142), pp. 136-139 (in Russian).
6. Dynnik D. I. National projects: key issues and challenges in the management. Pravovestnik [The law bulletin], 2018, no. 6 (8), pp. 11-13 (in Russian).
7. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Investment priorities in the regional strategies of socio-economic development in Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 2, pp. 31-47 (in Russian).
8. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Strategic Territorial Planning in the Regions of Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 3, pp. 7-21 (in Russian).
9. Imamov M. M. Priority national projects: organizational provision of socioeconomic development. Fundamental nye i prikladnye issledovaniya v sovre-mennom mire [Fundamental and applied research in the modern world], 2016, no. 15-2, pp. 23-24 (in Russian).
10. Kovalenko M. V. Problems of interaction between federal and regional authorities of the Russian Federation in the implementation of national projects. Politika, ehkonomika i innovacii [Politics, Economics and innovation], 2016, no. 2 (4), pp. 5 (in Russian).
11. Kompleksnyjplan modernizacii i rasshireniya magistral noj infrastruktury na period do 2024goda [Complex plan of modernization and expansion of the main infrastructure for the period up to 2024]. Utverzhden Rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 30 sentyabrya 2018 g. No 2101-r. [Approved by the Order of the Government of the Russian Federation of September, the 30th, 2018. No 2101-p]. Available at: http://static.government.ru/media/files/MUNhgWFddP3UfF9RJAS-DW9VxP8zwcB4Y.pdf (accessed February 20, 2019) (in Russian).
12. Koncepciya dolgosrochnogo sociarno-ehkonomkheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2020goda [The Concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2020]. Utverzh-dena rasporyazheniem Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 17noyabrya 2008g. No 1662-r. [Approved by the Order of the Government of the Russian Federation of November, 17th, 2008. No 1662-p Available at: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_82134/28c7f9e359e8af09d7244d8033c66928f a27e527/ (accessed February 20, 2019) (in Russian).
13. Kostareva L. V. Implementation of priority national projects in the Russian Federation: problems and prospects. Obshchestvo, ehkonomika, upravlenie [Society, economy, management], 2018, no. 1, pp. 37-44 (in Russian).
14. Kuprina A. V. Zapadnyj opyt realizacii nacional'nyh proektov i puti ego ispol'zovaniya v Rossii [Western experience of implementation of national projects and ways of its use in Russia]. Vsb.: Sovershenstvovaniepublchnogo upravleniya v sfere realizacii prioritetnyh nacional'nyh proektov [The perfection of public administration in the implementation of priority national projects], Tyumen: Tyumenskiy gos. un-t, 2008, pp. 246-249 (in Russian).
15. Magomedov R. Sh. Disadvantages and advantages of project management: international experience and Russian practice. Mikroekonomika [Microeconomics], 2018, no. 4, pp. 54-57 (in Russian).
16. Metodicheskie ukazaniya po razrabotke nacional'nyh proektov (programm) [Guidelines for the development of national projects (programs)]. Utverzhdeny Predsedatelem Pravitel'stva RFD. A. Medvedevym 4iyunya 2018g. No 4072p-P6 [Approved by the Chairman of RF Government D. A. Medvedev on June, the 4th, 2018. No. 4072n-P6]. Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_300277/ (accessed February 20, 2019) (in Russian).
17. Mironenko N. V., Leonova O. V. The evolution of project management development in Russia and abroad. Upravlencheskoekonsul'tirovanie [Management consulting], 2017, no. 6 (102), pp. 65-72 (in Russian).
18. Morozova L. S., Morozov V. Yu., Havanova N. V., Litvinova E. V., Danilo-va V. A. Management of regional and municipal projects. Ekonomika ipredprinimatel'stvo [Economics and entrepreneurship], 2018, no. 10 (99), pp. 1241-1244 (in Russian).
19. Osnovnye napravleniya deyatel'nosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda [The main activities' directions of the Government of the Russian Federation for the period up to 2024]. Utverzhdeny Predsedatelem
Pravitel'stva Rossijskoj FederaciiD. A. Medvedevym 29 sentyabrya 2018g. [Approved by the by the Chairman of RF Government D. A. Medvedev on September, the 29th, 2018] Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_307872/ (accessed February 20, 2019) (in Russian).
20. Porfir'ev B. N. The imperatives of the legislative support of implementation of the May, 2018 Decree of the President of Russia: spatial aspect. EKO [ECO], 2018, no. 9 (531), pp. 177-191 (in Russian).
21. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii «Ob organizacii proektnoj deyatel'nosti v Pravitel'stve Rossijskoj Federacii» ot 15oktyabrya 2016g. No 1050 [The Resolution of the Government of the Russian Federation "On the organization of project activities in the Government of the Russian Federation" of October, the 15th, 2016. No 1050]. Available at: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_206009/ (accessed February 20, 2019) (in Russian).
22. Prokofeva A. I. Information and analytical provision of national projects management. Nauka cherezprizmu vremeni [Science through the prism of time], 2018, no. 1 (10), pp. 97-99 (in Russian).
23. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13 fevralya 2019 g. No 207-r «Ob utverzhde-nii Strategii prostranstvennogo razvitiya do 2025goda» [The Order of the Government of the Russian Federation of February, the 13th, 2019 No.207-R "On the approval of the strategy of spatial development of the Russian Federation for the period until 2025"]. Available at: https://www. http://government.ru/ docs/35733/ (accessed February 20, 2019) (in Russian).
24. Risin I. E., Shahov O. F. The development of regional strategies' elaboration practice. Region: sistemy, ekonomika, upravlenie [Region: systems, economics, management], 2018, no. 2 (41), pp. 47-50 (in Russian).
25. Ukaz Prezidenta RF ot 7 maya 2018 g. No. 204 «O nacional'nyh celyah i stra-te-gicheskih zadachah razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda» [The Decree of the President of the Russian Federation of May, the 7th. 2018. No 204 "On the national goals and strategic tasks of development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_297432 (accessed February 20, 2019) (in Russian).
26. Federal'nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. No 172-FZ «O strategicheskom plani-rovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law No.172-FZ of June, the 28th, 2014. "On strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed February 20, 2019) (in Russian).
27. Fedosova R. L. Opyt i rezul'taty realizacii nacional'nyh proektov v Rossii [The experience and results of implementation of national projects in Russia]. V sb.: Strategicheskoe upravlenie: teoriya, praktika iproblemy [Strategic management: theory, practice and problems], Vladimir: Vladimirskij filial RANHiGS, 2018, pp. 115-121 (in Russian).
