CC BY
138
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 338.23; 338.242 Б01: 10.24412/2071-6435-2021-6-7-23
Новый этап в развитии государственной политики в сфере стратегического планирования
Несмотря на то, что после принятия Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании прошло уже более 7 лет, говорить о том, что такое планирование вышло на необходимый качественный уровень, обеспечивающий эффективное функционирование системы государственного и муниципального управления в стране, пока не приходится. Темпы развития российской экономики и имеющиеся достижения в социальной сфере остаются недостаточными. Данные статистики показывают, что до принятия указанного закона темпы социально-экономического развития Российской Федерации были даже выше. Разумеется, это не бросает тень сомнения на саму модель стратегического планирования. Не стоит излишне акцентировать внимание на недостатках самого Федерального закона № 172-ФЗ, хотя таковые, действительно, имеют место. Между идеей стратегического планирования в Российской Федерации и ее практической реализацией оказались существенные преграды — как объективного, так и субъективного характера. К объективным факторам, безусловно, следует отнести влияние санкций и пандемии С0УГО-19. К проблемам субъективного плана можно отнести высокую инерционность всей системы государственного и муниципального управления, неурегулированность многих составляющих экономико-правового механизма федеративных отношений. Неслучайны вопросы становления практики стратегического планирования постоянно находятся в центре внимания руководства государства. В качестве примера можно отметить, что на заседании Совета Безопасности Российской Федерации в сентябре 2021 года, в ходе которого обсуждались меры по совершенствованию системы стратегического планирования, Президент Российской Федерации В. В. Путин высказал ряд важных соображений относительно совершенствования практики стратегического планирования. Большое значение в данной сфере приобретает такой вновь принятый документ, как утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 года № 633 «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». В статье дается сравнительный анализ новых инициатив и направлений их влияния на практику государственного управления.
Ключевые слова: стратегическое планирование, «вертикаль» стратегического планирования, документальное обеспечение, бюджетное планирование и прогнозирование, правовое и научное обеспечение.
Е. М. Бухвальд
© О. Б. Иванов, 2021 © Е. М. Бухвальд, 2021
Введение
Социально-экономические проблемы последних лет не только не дискредитируют модель стратегического планирования, но и, напротив, убедительно свидетельствуют о том, что успешное решение этих проблем возможно только на основе последовательного утверждения модели государственного и муниципального управления, опирающейся на необходимые для этого правовые, экономические, институциональные, информационные и иные ресурсы. Очевидно, что одного Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» для решения этой задачи недостаточно; необходима целая система законов, подзаконных нормативно-правовых актов, документов методического характера. Формально, многое из этого уже сделано. Так, в настоящее время в Федеральном реестре значится уже более 60 тысяч документов стратегического характера. Во многих регионах России основные нормативные правовые акты по вопросам стратегического планирования обновлялись уже несколько раз. Активно подключается к практике стратегического планирования и муниципальное звено управления, хотя в этом процессе очень заметны элементы формального подхода. Но даже при этом подготовка и реализация субфедеральных документов стратегического планирования должны быть оценены позитивно, так как они помогают соответствующим звеньям управления глубже, масштабнее осознать проблемы социально-экономического развития «своих» территорий и выявить возможные пути их решения на длительную перспективу.
Однако в процессе становления практики стратегического планирования выявились и отдельные важные вопросы, на которые пока нет адекватного ответа. Главным из них, безусловно, является вопрос о причинах отсутствия до настоящего времени «базовой» стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. После принятия Федерального закона № 172-ФЗ [18] основное внимание научно-экспертного сообщества страны сосредоточилось именно на внесении предложений к данной «базовой» стратегии и даже на разработке целостных проектов этого важнейшего документа. Все эти наработки подверглись самому серьезному научно-экспертному обсуждению. Однако в итоге указанная стратегия так и не появилась; причины такой ситуации не были объявлены, а затем эту стратегию как бы вообще «сняли с повестки дня» стратегического планирования в России.
Еще один важный вопрос состоит в том, что при отсутствии «базовой» стратегии, система целеполагающих документов стала последовательно наполняться некими альтернативами в виде национальных целей, приоритетов развития, стратегических инициатив, целей устойчивого развития. Само по себе подобное расширение инструментария стратегического планирования можно только приветствовать. Однако позитив такого расширения нивелируется вследствие отсутствия должного нормативного регулирования этих инициатив как составляющих звеньев практики стратегического планирования. Неясно, замещают ли они «базовую» стратегию и будут ли «работать» параллельно с ней. Высказываются мнения, что долгосрочный (стратегический) план не может дать ожидаемого эффекта в отсут-
ствие планов, сформированных в годовой размерности. Остается предметом дискуссий и то, смогут ли в отсутствие федеральной стратегии эффективно «работать» отраслевые стратегии и стратегии субфедерального уровня: мы полагаем, что нет.
Степень исследованности проблемы
Тем не менее есть все основания полагать, что принятие Федерального закона № 172-ФЗ (а до этого — обсуждение его проектов) существенно оживило интерес исследователей к вопросам стратегического планирования, равно как и планового управления в целом [8; 15; 19; 23; 24]. Можно заметить, что эти исследования имели как конструктивный характер (то есть рассматривалась сущность стратегического планирования и механизмы его реализации в условиях экономики рыночного типа), так и преимущественно критический характер (акцент на попытки представить обращение к такому планированию, прежде всего, как признание провала либеральной модели российских экономических реформ). В этом контексте были опубликованы многочисленные работы, нацеленные на то, чтобы представить стратегическое планирование как условие или инструмент возврата страны на индустриальный путь развития на качественно новой, инновационной основе [10; 21; 22; 25]. Одновременно вновь сформировался отчетливый интерес к советскому и зарубежному опыту долгосрочного планирования, разработки и реализации долговременных прогнозов и программ развития народного хозяйства страны, ее регионов и отдельных отраслей [2; 4; 5; 9; 12]. Углубилось понимание того, что стратегическое планирование не является прямым аналогом управления экономикой на долговременных рубежах; что принципиальным отличием стратегического планирования выступает его системность, основанная на взаимной увязке его правовых, экономических, институциональных и иных компонентов [6]. Большое внимание уделялось и уделяется развитию программно-целевых методов управления, составляющих основу стратегирования социально-экономического развития [1].
В контексте отсутствия базовой стратегии социально-экономического развития, а также общего, недостаточно конкретизированного и структурированного характера действующей Стратегии пространственного развития [13] рассматривались вопросы возможности и даже целесообразности регионального и муниципального социально-экономического стратегирования, стратегирования развития агломераций [20]. В этой связи разностороннему анализу подверглась идея «вертикали» стратегического планирования; рассматривались механизмы ее внутренней согласованности, а также условия соответствия ключевым принципам федеративной государственности, включая и российскую модель бюджетного федерализма [19]. Наконец, объектом глубокого рассмотрения стала тесная взаимосвязь, которая и в самом Федеральном законе № 172-ФЗ, и в его правоприменительной практике характеризовала взаимосвязь стратегических планов с целевыми установками в отношении национальной и экономической безопасности страны [7].
Тезисы Президента России как вектор движения к новому уровню стратегического планирования в стране
В рамках развернутого анализа рассматриваемого круга вопросов целесообразно обратиться к тезисам выступления Президента страны на заседании Совета безопасности 27 сентября 2021 года относительно путей совершенствования практики стратегического планирования в Российской Федерации. В частности, он подчеркнул, что государству «нужна сбалансированная, единая и целостная система стратегического планирования, чтобы создавать современные, выверенные, нацеленные на конкретный результат планы и программы...» [7]. В этой связи Президент обратил внимание на следующие принципиальные задачи, указав на необходимость:
— оптимизировать количество принимаемых документов стратегического планирования, прежде всего, на региональном и муниципальном уровнях, четко увязав их с федеральными;
— обеспечить согласованность стратегического планирования и бюджетного процесса;
— добиться повышения уровня информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования, прежде всего, за счет использования единых исходных данных, общих методологических подходов к прогнозированию и моделированию развития ситуации;
— более эффективно вести контроль и мониторинг в сфере стратегического планирования.
При этом, поскольку ситуация в мире и в России динамично развивается, требуются механизмы быстрой корректировки и донастройки принятых планов и программ.
Разумеется, в пределах одной статьи невозможно провести анализ всех поставленных Президентом России задач в области совершенствования стратегического планирования и предположить возможные пути их решения [комментарий 1]. Остановимся на некоторых позициях этих предложений и, прежде всего, в контексте их дальнейшего раскрытия в таком новом документе, как Основы государственной политики в сфере стратегического планирования [16]. Данные позиции являются научно-методическим и документальным оформлением практики стратегического планирования в стране.
Так, следует обратить внимание на один из тезисов, высказанных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным относительно совершенствования практики стратегического планирования, который касался усиления ее научного обеспечения. Следовательно, степень такого обеспечения сейчас рассматривается как недостаточная и нуждающаяся в существенном обогащении. К работе в данном направлении, отметил глава государства, нужно активнее привлекать научное сообщество, развивать российскую школу стратегического планирования[7]. Это указание оставляет существенное «поле» для размышлений. В действующей версии Федерального закона № 172-ФЗ о стратегическом планировании много говорится о роли науки и научном обеспечении ключевых документов стратегического планирования. Однако на деле эти отсылки носят весьма формальный
характер, так как сами научные учреждения, например, Российская академия наук, согласно статье 9 данного закона, в числе участников стратегического планирования не указываются [3].
Вполне обосновано предположить, что у органов государственной власти и управления могут быть серьезные претензии к научно-методическому обоснованию форм и методов стратегического планирования. Но при этом было бы разумно указать на то, каковы конкретно эти претензии, и какие именно «ниши» теории и методологии стратегического планирования остаются незаполненными, негативно влияя при этом на всю практику государственного и муниципального управления. Если обратиться к Основам государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации, то достаточно конкретного раскрытия этого вопроса мы здесь также не находим, однако ряд существенных направлений развития обозначенной тематики все же очевиден. Так, в документе к основным направлениям государственной политики в сфере стратегического планирования относится «осуществление на системной основе научных исследований в сфере стратегического планирования» [16]. Хотя и в самом общем виде, но указываются основные задачи научно-методологического обеспечения стратегического планирования, к числу которых, в частности, отнесено:
— формирование методологического и методического обеспечения процессов стратегического планирования, включая обоснование методологии прогнозирования, декомпозиции целей и задач, научных подходов к разработке системы показателей, используемых в процессе стратегического планирования;
— формирование инструментария реализации принципов организации и функционирования системы стратегического планирования;
— развитие методологии индикативного планирования, мониторинга реализации документов стратегического планирования [16].
Чрезвычайно важным мы считаем положение Основ государственной политики в сфере стратегического планирования о том, что научно-методологическое обеспечение стратегического планирования осуществляется специализированным научным центром с участием научных организаций, в том числе и Российской академии наук. По-видимому, если такой специализированный научный центр уже существует, его следовало бы назвать, определив его функции как координатора данного направления исследований. Если нет — важно максимально ускорить его создание. Только на этой основе можно преобразовать значительное число разрозненных исследований и публикаций в действительно системную научно-методическую основу эффективной практики стратегического планирования на всех уровнях государственного и муниципального управления.
Надо обратиться и к такой инициативе Президента страны, как необходимость оптимизировать количество принимаемых документов стратегического планирования, прежде всего, на региональном и муниципальном уровнях. Логично предположить, что под оптимизацией у нас чаще всего понимают сокращение. Как выглядит эта картина в настоящее время; что именно в этой структуре данной категории документов подлежит оптимизации? На данный момент в Федераль-
ном реестре, как было отмечено выше, значится порядка 60 тысяч документов стратегического планирования. Их структура такова. Федеральных документов насчитывается 127. Есть всего два документа мезоуровня (Северо-Кавказский федеральный округ, Дальневосточный и Байкальский регион), что позволяет говорить о пока еще явной неудаче с формированием этого звена «вертикали» стратегического планирования. Документов стратегического планирования уровня субъектов Российской Федерации — 2373 (менее 3 документов на регион). Все остальные документы (57,5 тыс. или 96% их общего числа) представляют муниципальный уровень социально-экономического стратегирования. «Насыщенность» этими документами на уровне местного самоуправления примерно та же, что и для регионов — менее 3 стратегий на одно муниципальное образование.
Где же тогда «поле» для оптимизации? В пространственном аспекте такое «поле» видится в муниципальном звене управления. Сейчас этот уровень стратегирования, как правило, представлен тремя видами документов: собственно стратегия муниципалитета, план ее реализации и схема территориального планирования [комментарий 2]. Однако ключевое значение для оптимизации документов стратегического планирования имеет не количество, а качество указанной категории управленческих документов. Ситуация с муниципальным стратегированием вообще складывалась непросто. Изначально таковое адресовалось только муниципальным районам и городским округам, затем это ограничение было снято. Но это не означает, что сейчас все муниципальные образования действуют в условиях равной готовности и равной обеспеченности всеми ресурсами для осуществления такого стратегирования. Однако в действующей версии Федерального закона № 172-ФЗ этот факт не учитывается. Практика показывает, что инструментарий муниципального стратегирования следует существенно расширить, но при этом четко дифференцировать его сообразно экономическим, социально-демографическим и иным характеристикам муниципальных образований. Целесообразно сформировать типовые «пакеты» документов стратегического планирования. В отдельных случаях можно рекомендовать подготовку единого документа, сочетающего основные стратегические установки, план их реализации, основные параметры территориального (пространственного) развития муниципалитета. Наконец, для небольших поселений как городского, так и сельского типа можно рекомендовать вернуться к таким единым и более простым по предъявляемым требованиям документам стратегического планирования, как Комплексные планы социально-экономического развития (КПСЭР).
Кроме того, в направлении оптимизации документальной стороны практики стратегического планирования Президент Российской Федерации В. В. Путин указал на такую задачу, как согласование субфедеральных стратегий с федеральными. Однако это указание Президента страны конкретного развития пока не получило. В Федеральном законе № 172-ФЗ эта тема вообще не затрагивается. Что касается Основ государственной политики в сфере стратегического планирования, то в них данный вопрос и не мог быть отражен, поскольку документ не охватывает муниципальный уровень стратегирования, хотя на данный момент именно здесь сложился один из наиболее проблемных блоков стратегического
планирования в стране [комментарий 3].
Основы политики в сфере стратегического планирования — в чем реальное продвижение?
Одним из существенных моментов заседания Совета Безопасности Российской Федерации от 27 сентября 2021 года, в ходе которого обсуждались меры по совершенствованию стратегического планирования в стране, стало обсуждение проекта уже названных Основ государственной политики в сфере стратегического планирования. В этом смысле было бы вполне обоснованно ожидать в итоговом варианте данного документа прямой проекции и детального раскрытия высказанных ранее главой государства инициатив. Однако на деле, скорее можно высказать мнение, что сентябрьские инициативы Президента Российской Федерации и положения Основ госполитики в сфере стратегического планирования в значительной мере лежат в разных плоскостях. Это касается и известных расхождений названного выше документа с положениями Федерального закона № 172-ФЗ. Например, эти расхождения заметны в рамках понятийного аппарата двух этих нормативных актов (таблица 1). Так, Закон дает определение стратегического планирования вообще, а «Основы...» — определение государственной политики в сфере стратегического планирования, что не совсем одно и то же. Закон устанавливает принципы и задачи стратегического планирования, а в «Основах.» фиксируются цели, задачи и главные направления государственной политики в сфере стратегического планирования. В результате возникает достаточно размытая грань между стратегическим планированием как таковым и государственной политикой в сфере стратегического планирования.
Таблица 1.
Ключевые определения по стратегическому планированию
Федеральный закон № 172-ФЗ Основы гос. политики в сфере стратегического планирования
Стратегическое планирование — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований; отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Государственная политика в сфере стратегического планирования представляет собой совокупность скоординированных мер, направленных на определение с учетом национальных интересов Российской Федерации долгосрочных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, стратегических национальных приоритетов; путей и основных инструментов их достижения, на прогнозирование рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности, на совершенствование системы стратегического планирования.
Сопоставление двух документов показывает, что в определении государственной политики в сфере стратегического планирования, данном в «Основах.», в значительной мере за рамки этой политики выводится процесс (фаза) практической реализации планов стратегического характера (если кратко, то все сводится к определению целей и путей их достижения). При этом из определения почему-то выпал вопрос о роли государственной политики в формировании экономического, правового и институционального обеспечения практики стратегического планирования. Зато вводятся такие компоненты, как ориентация стратегирования на национальные цели и стратегические приоритеты развития, на прогнозирование рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности, что в принципе очень важно для практической интеграции требований безопасности в единую систему документов стратегического планирования.
Однако на деле наиболее значимыми представляются расхождения иного плана, в частности, по определению ключевых документов стратегического планирования. Надо отметить, что по сравнению с Федеральным законом № 172-ФЗ, в «Основах.» много говорится об особой «архитектуре» документов стратегического планирования, хотя и не уточняется, где и кем эта «архитектура» должна конкретно определяться. В Федеральном законе № 172-ФЗ такое понятие, как «архитектура документов стратегического планирования», отсутствует, но в основном система таких документов в законе представлена. В «Основах.» она воспроизводится, хотя и с известными модификациями, имеющими в ряде случаев, как мы полагаем, весомое значение. Проиллюстрируем этот тезис на примере блока документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания на федеральном уровне (таблица 2).
Таблица 2
Федеральные стратегические документы в сфере целеполагания стратегического планирования
Федеральный закон № 172-ФЗ Основы гос. политики в сфере стратегического планирования
а) ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации; б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации; в) стратегия национальной безопасности, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности страны; г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. а) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; б) стратегия национальной безопасности Российской Федерации и основы государственной политики и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности; в) документы стратегического планирования социально-экономического развития, определяющие национальные цели развития Российской Федерации, систему долгосрочных приоритетов и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития; г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации.
Здесь сразу бросается в глаза отсутствие в «Основах.» указания на документ, содержание и значение которого в последние несколько лет стали объектом большого числа дискуссий. Это уже названная выше «базовая» Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации. Всю работу в сфере социально-экономического стратегирования в отсутствие этой Стратегии многие эксперты вообще уподобляли строительству дома без фундамента.
В этом смысле причины и последствия изъятия указанной Стратегии из данного блока федеральных документов стратегического планирования нуждаются в серьезном осмыслении. При этом надо иметь в виду, что Основы государственной политики в сфере стратегического планирования — не закон, а подзаконный нормативный правовой акт, который не может внести коррективы в тот или иной закон, в частности, в ключевой Федеральный закон о стратегическом планировании № 172-ФЗ. Поскольку в данном законе (актуальная редакция от 20 июля 2020 года по базам правовой информации; статья 11, пункт 3—б) запись о Стратегии социально-экономического развития сохраняется, следовательно, задача по ее подготовке также остается в силе и подлежит исполнению.
Из «Основ.» следует, что теперь эту Стратегию должны заменить «документы стратегического планирования социально-экономического развития, определяющие национальные цели развития Российской Федерации, систему долгосрочных приоритетов и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития» [16]. Но возможный состав этих документов, в соответствии с данным пунктом, выглядит также неопределенно, как и бесконечно повторяемые и не имеющие четких критериев ссылки на обеспечение «устойчивого (?) и сбалансированного (?) социально-экономического развития». Остаются и другие вопросы. Так, должны ли эти документы отвечать принципам стратегического планирования, установленным в Федеральном законе № 172-ФЗ? Смогут ли эти документы сыграть роль субститута «базовой» стратегии, то есть документа, для которого должно быть характерно не только общее целеполагание, но и четкое определение механизмов реализации этих целей, а также необходимых для этого экономических, информационных, институциональных и иных ресурсов.
Однако объективность требует указания на целый ряд важных продвижений по совершенствованию системы стратегического планирования, которые нашли отражение в Основах государственной политики в сфере стратегического планирования. Прежде всего, надо отметить, что документ оперирует к институтам публичной власти, что усиливает акцент на согласованном взаимодействии всех уровней власти, на преемственности и координации принимаемых ими решений и документов в сфере стратегического планирования.
Важно, что в «Основах.» к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, теперь относятся такие документы, как Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации и национальные проекты. Также «Основы.» обращаются к институту индикативного планирования, что, конечно, требует дальнейшего раскрытия его
содержания и инструментов реализации. Это позволяет серьезно говорить на тему научного осмысления политики стратегического планирования и последующей ее практической реализации. «Основы.» предусматривают индикативное планирование как «формирование комплекса согласованных показателей, характеризующих состояние и цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также проведение балансовых расчетов и разработку на их основе мер для достижения поставленных целей и их ресурсной обеспеченности» [16].
Поскольку в Федеральном законе № 172-ФЗ само понятие «индикативное планирование» не упоминается, таковое в преимущественной мере не попало в круг исследований, связанных с проблематикой стратегического планирования [14; 17]. В советский период и позднее индикативное планирование воспринималось не иначе как антипод директивного планирования. Оно сейчас не существует, если не считать некоторых позиций налогово-бюджетного процесса и системы государственных закупок. Стало быть, действующая практика планирования «по определению» должна считаться индикативной — в отношении планов как краткосрочного, так и долговременного характера. В этой связи пока остаются многочисленные вопросы, касающиеся сходства и различий стратегического и индикативного планирования; разграничения сфер их применения, специфического состава инструментов их практической реализации, интеграции индикативного планирования в действующую систему программно-целевого и проектного управления, а также в «вертикаль» стратегического планирования в целом.
Выше уже говорилось об обращении «Основ.» к понятию «архитектура», которая определяется в этом документе как «иерархическая система последовательно связанных документов стратегического планирования». «Архитектура» определяет сроки и последовательность подготовки документов стратегического планирования, их согласования по «горизонтали» и по «вертикали», а также систему показателей, используемых в процессе стратегического планирования. Однако при этом возникает вопрос о том, где и как будет раскрываться эта «архитектура»; будет ли при этом обеспечено ее соответствие той системе документов стратегического планирования, которая закреплена в Федеральном законе № 172-ФЗ.
Серьезного внимания заслуживает такая новация Основ государственной политики в сфере стратегического планирования, как установление «циклов стратегического планирования». В документе указывается, что циклы стратегического планирования устанавливаются в целях обеспечения принципа преемственности и непрерывности стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Цикл стратегического планирования определяется сроком полномочий Президента Российской Федерации и является единым для всех участников и документов стратегического планирования. Цикл предусматривает следующие основные этапы работы над документами стратегического планирования:
— прогнозирование, в ходе которого осуществляется разработка научно-обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития,
об угрозах национальной безопасности, уточняются прогнозные оценки социально-экономического развития и состояния национальной безопасности на долгосрочный период;
— целеполагание, в ходе которого с учетом результатов прогнозирования разрабатываются и (или) корректируются документы стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
— планирование и программирование, в ходе которого органы государственной власти в соответствии со своими полномочиями разрабатывают программно-плановые документы в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности на шесть лет;
— реализация документов стратегического планирования, мониторинг и контроль степени достижения предусмотренных в них целей; выработка мер по достижению целевых значений, ресурсное обеспечение и корректировка документов стратегического планирования, разработанных на шесть лет [16].
Таким образом, установление названных выше циклов позволяет решить три группы задач.
Во-первых, установить согласованные (единые) сроки действия документов стратегического планирования — как по «вертикали», так и по «горизонтали». Сегодня эта задача не решена на федеральном уровне и тем более на региональном и муниципальном уровнях, где горизонт документов стратегического планирования, по сути, полностью определяется соответствующими администрациями. В результате, многие федеральные и региональные стратегии просто «не доживают» до истечения формального срока своего действия, а раз за разом по тем или иным причинам (например, смена губернатора) замещаются новыми аналогичными документами. Во многом та же ситуация наблюдается и на муниципальном уровне; кроме того, в любом регионе можно найти муниципальные стратегии с разными сроками действия, что существенно затрудняет взаимодействие регионального и муниципального звеньев стратегического планирования.
Во-вторых, зафиксировать логическую последовательность действий по формированию и реализации документов стратегического планирования в пределах каждого цикла. Это должно повысить общее качество документов стратегического планирования всех уровней.
В-третьих, установить обязательность преемственности документов стратегического планирования, то есть, прежде всего, принцип обязательности начала каждого нового «цикла» с официального подведения и обнародования итогов реализации документов предшествующего цикла. Эту преемственность или, точнее, ее отсутствие в настоящее время можно отнести к числу наиболее значимых «болевых точек» отечественной практики социально-экономического стратегирования и государственного управления в целом. Например, в 2020 году завершила свое действие «Концепция-2020», которую можно было отнести к числу наиболее значимых попыток реализовать функции долгосрочного планирования и целеполагания. Однако на деле Концепция-2020 «ушла» тихо, без всякого официального подведения итогов ее реализации и, главное, без четкого
понимания того, какой именно стратегический документ пришел ей на смену. Принятая в 2021 году новая Стратегия национальной безопасности также не содержит в себе даже краткого анализа того, в какой степени были реализованы положения аналогичного документа, принятого в 2015 году.
Нельзя не обратить внимания и на такую новацию «Основ.», как «реинкарнация» балансового метода планирования. В «Основах.» отмечается, что при разработке документов стратегического планирования для обеспечения наибольшей эффективности использования ресурсов при достижении поставленных целей применяются балансовые расчеты. В случае выявления недостаточной ресурсной обеспеченности документа стратегического планирования принимается решение о корректировке этого документа или других документов стратегического планирования. Следует иметь в виду, что ранее балансовые методы (кроме бюджета как формы финансового баланса) традиционно считались атрибутом планового хозяйства советского типа. Известно, что советское планирование строилось на сотнях и даже тысячах балансов — материальных, финансовых и иных [11]. В этом смысле необходимо уточнение, что конкретно понимается под «ресурсной обеспеченностью документа стратегического планирования» и в каких именно балансах сегодня нуждается практика.
Заключение
Проведенное исследование позволяет заключить, что реальное содержание «Основ.» пока не позволяет четко позиционировать их в системе документов стратегического планирования. До уровня закона указанный нормативный акт не может подняться в силу своего правового статуса, хотя характер изложения материала в документе наиболее тяготеет именно к «жанру» законодательного акта. Но при этом тот же характер изложения материала явно не позволяет трактовать «Основы.» как рабочий документ стратегического планирования. Можно сказать, что документ по многим позициям как бы лишен логической «финализации», то есть ставит много задач без указания на то, как и где (в том числе в документальном плане) эти задачи должны быть решены.
Многие положения «Основ.» даются в чисто установочном виде вне конкретизации того, как они могут быть применены или того, в каком ином документе эта конкретизация может быть обеспечена. Так, в частности, указывается, что «документ стратегического планирования утверждается при наличии документа (документов) стратегического планирования, на основе которого (которых) он должен разрабатываться» [16]. Практический смысл такой формулировки уловить крайне сложно, так как неясно, при наличии каких иных документов каждый конкретный документ стратегического планирования должен разрабатываться и утверждаться. Также ставится такая задача, как «оценка эффективности реализации государственной политики в сфере стратегического планирования». Но остается неясным, как конкретно получить такую оценку и в каком масштабе: по всей политике стратегического планирования в целом или по каждому документу (плану) в отдельности?
Резюмируя, можно заключить, что для обеспечения существенного вклада Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в практику, они должны быть дополнены Планом их реализации с перечнем необходимых нормативных правовых и методических документов, раскрывающих конкретные стороны и процедуры воздействия «Основ.» на систему стратегического планирования в масштабах страны и ее регионов. Логично предположить, что целый ряд положений «Основ.» целесообразно утвердить в формате дополнений в Федеральный закон № 172-ФЗ на началах полной согласованности этих документов.
Комментарии
1. Такие важные инициативы Президента Российской Федерации, как согласование стратегического и бюджетного планирования; контроль и мониторинг в сфере стратегического планирования; механизмы быстрой корректировки и донастройки принятых планов и программ требуют отдельного обращения в научных исследованиях.
2. Наряду с этим, в практике муниципального стратегирования (в более крупных муниципальных образованиях) встречаются и такие документы, как стратегии общественной безопасности, экологии и природоохранной деятельности, социального развития.
3. По нашему мнению, исключение данной проблемы из рассматриваемого документа не имеет никакого обоснования. Само наименование документа «Основы государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» предполагает, что муниципальное стратегирование не входит в государственное стратегирование, но все же в преобладающей мере находится в области государственного регулирования и государственной политики в сфере стратегического планирования. Кстати, в этой сфере экономических отношений во многом действует стратегическое планирование в частнопредпринимательском секторе российской экономики. Но этот важный «срез» государственной регулятивной политики в сфере стратегического планирования названный выше документ также не затрагивают.
Литература
1. Авраамов Г. К. Программно-целевой метод в современном стратегическом государственном управлении // Самоуправление. 2021. № 3 (125). С. 137-139.
2. Ануприенко В. Ю. От плана ГОЭЛРО к стратегическому планированию развития страны // Вестник РАЕН. 2021. Т. 21. № 2. С. 21-26.
3. АркеноваЖ. Р. Теоретические основы научного обеспечения в государственном стратегическом планировании // Экономические исследования и разработки. 2021. № 4. С. 12-18.
4. Балюк И., Балюк М. Стратегическое планирование как инструмент повышения эффективности экономики: зарубежный опыт и российская
практика // Общество и экономика. 2021. № 2. С. 43—59.
5. БухвальдЕ. М., ПогребинскаяВ. А. Стратегическое планирование в России: исторический опыт и реалии экономики // Федерализм. 2014. № 4. С. 21-36.
6. Дауранов И. Н., Кожумов А. С. Методология формирования эффективной модели государственного стратегического планирования и управления // Экономика: стратегия и практика. 2021. Т. 16. № 2. С. 21-31.
7. Заседание Совета Безопасности по совершенствованию системы стратегического планирования в Российской Федерации. 27 сентября 2021 года. URL: http://www.scrf.gov.ru/news/allnews/3082 (дата обращения: 10 декабря 2021 года).
8. Зотова В. А. Стратегическое планирование, его значение и этапы // Актуальные научные исследования в современном мире. 2021. № 2-7 (70). С. 97-99.
9. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Первый пятилетний план и пространственное стратегирование для России // ЭТАП: Экономическая Теория. Анализ. Практика. 2018. № 6. С. 7-22.
10. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Стратегия инновационного развития: истоки и логическое продолжение // ЭТАП: Экономическая Теория. Анализ. Практика. 2021. № 3. С. 7-24.
11. Кужелева А. А. Теоретико-методические основы стратегического планирования: балансовый метод // Вестник Донецкого национального университета. Серия В. Экономика и право. 2018. № 1. С. 94-101.
12. Орешин В. П. Плановое управление экономикой: исторический аспект // Анализ и моделирование экономических и социальных процессов. 2020. № 27. С. 23-30.
13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312 (дата обращения: 10 декабря 2021 года).
14. Смирнова О. О. Стратегическое индикативное планирование: принципы и возможности применения // Инновации. 2020. № 6 (260). С. 17-21.
15. Снетов С. С. Плановый и стихийный подходы в стратегическом управлении // Актуальные проблемы экономики и управления. 2021. № 3 (31). С. 33-36.
16. Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 года № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». URL: https://base. garant.ru/403015816/ (дата обращения: 10 декабря 2021 года).
17. Устюжанина Е. В., Евсюков С. Г. Индикативное планирование: определение понятия и российская практика // Вестник РЭУ им. Г. В. Плеханова. 2015. № 4 (82). С. 104-113.
18. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 10 декабря 2021 года).
19. ЧмышенкоЕ. Г., Чмышенко Е. В. Теоретические аспекты стратегического планирования // Экономические науки. 2021. № 196. С. 201—206.
20. Шамоян Э. Д., Грищук В. А. Проблемы стратегического планирования в муниципальных образованиях и городских агломерациях // Общество, экономика, управление. 2021. Т. 6. № 2. С. 32—36.
21. Шафранская А. М. Роль государства в осуществлении стратегического планирования как механизма реиндустриализации // Вопросы политической экономии. 2021. № 2. С. 132—145.
22. ЯрлыченкоА. А. Разработка стратегий государственного регулирования инновационных процессов в современной российской экономике // Экономические науки. 2021. № 200. С. 154-158.
23. Turner R. K, Collis C. Planning and the Market Mechanism. In: The Economics of Planning. Macmillan Studies in Economics. London: Palgrave. 1977. pp. 11-20.
24. Wang H, Li S. Planning System — The Major Aspect of Application of Social Systems Engineering. In: Introduction to Social Systems Engineering. Singapore: Springer. 2018. Pp. 305-385.
25. Yülek M. Revisiting National Economic Planning and Industrial Policy: Concepts, Experiences and the Ecosystem. In: Yülek M. (ed.) Economic Planning and Industrial Policy in the Globalizing Economy. Public Administration, Governance and Globalization. Vol. 13. Cham. Springer. 2015. Pp. 3-27.
References
1. Avraamov G. K. Program-target method in the modern strategic public management. Samoupravlenie [Self-government], 2021. no.3 (125), pp. 137-139 (in Russian).
2. Anuprienko V. Yu. From GOELRO plan to the strategic planning of the country's development. VestnikRAEN[RAEN Bulletin], 2021, vol.21, no.2, pp.2126 (in Russian).
3. Arkenova Zh. R. Theoretical foundations of scientific support of the state strategic planning. Ekonomicheskie issledovaniya i razrabotki [Economic research and development], 2021, no.4, pp.12-18 (in Russian).
4. Balyuk I., Balyuk M. Strategic planning as a tool for improving the efficiency of the economy: foreign experience and Russian practice. Obshchestvo i eko-nomika [Society and economy], 2021, no.2, pp.43-59 (in Russian).
5. Buhval'd E.M., Pogrebinskaya V. A. Strategic planning in Russia: historical experience and economic realities. Federalizm [Federalism], 2014, no.4, pp.21-36 (in Russian).
6. Dauranov I. N., Kozhumov A. S. Methodology of formation of an effective model of state strategic planning and management. Ekonomika: strategiya i praktika [Economy: Strategy and Practice], 2021, vol.16, no.2, pp.21—31 (in Russian).
7. The Meeting of the Security Council on improving the strategic planning system in the Russian Federation. September, the 27th, 2021. Available at: http://www.scrf.gov.ru/news/allnews/3082 (accessed: 10 December, 2021) (in Russian).
8. Zotova V. A. Strategic planning, its significance and stages]. Aktual'nye nauch -nye issledovaniya v sovremennom mire [Actual scientific research in the modern world], 2021, no. 2-7 (70), pp. 97-99 (in Russian).
9. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. The first five-year plan and the spatial strategiz-ing for Russia]. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 6, pp. 7-22 (in Russian).
10. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. The Strategy of innovative development: its origins and logical continuation. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2021, no. 3, pp. 7-24 (in Russian).
11. Kuzheleva A. A. Theoretical and methodological foundations of strategic planning: balance method. Vestnik Doneckogo nacional'nogo universiteta. Seriya V. Ekonomika i pravo [Bulletin of Donetsk National University. Series B. Economics and law], 2018, no. 1, pp.94-101 (in Russian).
12. Oreshin V. P. Planned economic management: historical aspect. Analiz i mod-elirovanie ekonomicheskih i social'nyh processov [Analysis and modeling of economic and social processes], 2020, no. 27, pp. 23-30 (in Russian).
13. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13 fevralya 2019 g. No. 207-r "Ob utver-zhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2025 goda" [The Decree of the Government of the Russian Federation No. 207-r of February 13, 2019 "On the approval of the Spatial development strategy of the Russian Federation for the period up to 2025"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312 (accessed: 10 December, 2021) (in Russian).
14. Smirnova O. O. Strategic indicative planning: principles and possibilities of application. Innovacii [Innovations], 2020, no. 6(260), pp.17-21 (in Russian).
15. Snetov S. S. Planned and spontaneous approaches in strategic management. Aktual'nye problemy ekonomiki i upravleniya [Actual problems of economics and management], 2021, no. 3(31), pp.33-36 (in Russian).
16. Ukaz Prezidenta RF ot 8 noyabrya 2021 goda No. 633 "Ob utverzhdenii Os-nov go-sudarstvennoy politiki v sfere strategicheskogo planirovaniya v Ros-siyskoy Federacii" [The Decree of the President of the Russian Federation No.633 of November the 8th, 2021 "On the Approval the Fundamentals of the State Policy in the sphere of strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: https://base.garant.ru/403015816/ (accessed: 10 December,
2021) (in Russian).
17. Ustyuzhanina E. V., Evsyukov S. G. Indicative planning: the definition of the concept and Russian practice. Vestnik REU im. G. V. Plekhanova [The Bulletin of Plekhanov Russian University of Economics], 2015, no. 4 (82), pp.104—113 (in Russian).
18. Federal'nyi zakon ot 28 iyunya 2014 goDA No. 172-FZ "O strategiches-kom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" [Federal law No. 172-FZ of June, 28, 2014 "On strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 10 December, 2021) (in Russian).
19. Chmyshenko E. G., Chmyshenko E. V. Theoretical aspects of strategic planning. Ekonomicheskienauki [Economic sciences], 2021, no. 196, pp. 201—206 (in Russian).
20. Shamoyan E. D., Grishchuk V. A. Problems of strategic planning in municipal formations and urban agglomerations. Obshchestvo, ekonomika, upravlenie [Society, economics, management], 2021, vol. 6, no. 2, pp. 32-36 (in Russian).
21. Shafranskaya A. M. The role of the state in the implementation of strategic planning as a mechanism of reindustrialization. Voprosy politicheskoy ekonomii [Issues of political economy], 2021, no.2, pp. 132-145 (in Russian).
22. Yarlychenko A. A. The Development of strategies for the state regulation of innovation processes in the modern Russian economy. Ekonomicheskie nauki [Economic sciences], 2021, no. 200, pp. 154-158 (in Russian).
23. Turner R. K., Collis C. Planning and the Market Mechanism. In: The Economics of Planning. Macmillan Studies in Economics. London: Palgrave, 1977, pp. 11-20.
24. Wang H., Li S. Planning System — the Major Aspect of Application of Social Systems Engineering. In: Introduction to Social Systems Engineering. Singapore: Springer, 2018, pp. 305-385.
25. Yülek M. Revisiting National Economic Planning and Industrial Policy: Concepts, Experiences and the Ecosystem. In: Yülek M. (ed.) Economic Planning and Industrial Policy in the Globalizing Economy. Public Administration, Governance and Globalization, vol. 13. Cham. Springer, 2015, pp. 3-27.
