CC BY
965
УДК338.2, ББК65.23(2Рос) © Ускова Т.В., Чекавинский А.Н.
Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка)
Тамара Витальевна УСКОВА
доктор экономических наук, заместитель директора, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социальноэкономического развития территорий Российской академии наук (160014, Россия, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а, [email protected])
Александр Николаевич ЧЕКАВИНСКИЙ
научный сотрудник, и.о. заведующего лабораторией, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социальноэкономического развития территорий Российской академии наук (160014, Россия, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а, [email protected])
Аннотация. В статье обосновывается необходимость принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, характеризуются его достоинства. Вместе с тем фиксируется внимание на ряде не решенных в этом законе вопросов стратегического планирования в стране, даются предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства, связанного с организацией стратегического планирования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, законодательные положения, механизмы реализации.
1. Общие положения
В настоящее время не во всех регионах и муниципалитетах России приняты стратегии долгосрочного социально-экономического развития. Во многих случаях между различными плановыми документами
(стратегии, концепции, программы и т.п.) не наблюдается взаимоувязки и координации, что приводит к срыву их исполнения и негативно отражается на эффективности управления территориями. Требуется четко определить общие векторы развития обо-
ронной, социальной, технологической и экономической сфер страны на долгосрочный период.
В связи с вышеуказанными обстоятельствами принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (далее ФЗ № 172) является необходимым шагом для формирования единой системы стратегического планирования, охватывающей федеральный, региональный и муниципальный уровни.
0 целесообразности введения в нормативно-правовую базу данного закона высказались и некоторые российские ученые-экономисты. Так, заместитель директора Института экономики Карельского научного центра РАН Е.В. Жирнель отметил, что «закон вообще меняет положение дел в государственном и муниципальном управлении. Если раньше территориальное стратегическое планирование носило хаотичный характер по принципу «кто во что горазд», то в ближайшие годы в стране будет сформирована новая система стратегического планирования. Стратегии всех уровней будут увязаны между собой»1.
Доктор экономических наук, профессор Института экономики РАН О.С. Сухарев считает, что с принятием ФЗ № 127 появляется возможность «для воссоздания и эффективного функционирования системы планирования»2. При этом он обращает внимание на то, что позитивное влияние закона в перспективе определяется тем, как он будет реализовываться. По мнению О.С. Сухарева, формирование пропорций и структуры социально-экономической
1 Жирнель Е. Условий для инвестиционного бума в Карелии нет [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://vesti.karelia.ru/kapit/uslovij_dlya_investicionnogo_ Ьита_^кагеШ_пе^
2 Ермакова А., Игнатова К. Выполнять и перевыполнять: вернется ли правительство к «пятилеткам»? [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Шр://гозт1Ъгт..ги/2014/07/12/ vypolnyat-i-perevapolnyat-pravitelstvo-vozvrachaetsya-k-pyati-^кат/
системы по ее элементам и направлениям предполагает участие в этом процессе аналитиков, экономистов, модельщиков, математиков, ученых и т.д. И если организовать такую работу, то это будет способствовать развитию экономики России.
Как полагает политический консультант А. Вассерман, в России, в случае исполнения ФЗ № 127 всеми уровнями власти, возможно обеспечить повышение эффективности хозяйствования. На его взгляд, это обусловлено тем, что «единый план» содержит сведения о процессах, происходящих во всей технологической цепочке. Поэтому определение плановых ориентиров позволяет управленцу принимать обоснованные решения с меньшей затратой сил и большей точностью3. Однако А. Вассерман делает акцент на том, что для «жесткого планирования у государства недостаточно ресурсов». В настоящее время, когда производственные мощности в основном разделены между очень многими собственниками и государство напрямую контролирует лишь незначительную их часть, обеспечить уровень планирования, который был, например, в СССР, невозможно. Следовательно, нет уверенности в выполнении плана. Данную точку зрения поддерживает и директор Института проблем глобализации М. Делягин, одобряющий сам факт утверждения В.В. Путиным ФЗ № 127. В то же время, по мнению эксперта, без соответствующей организационной работы повысить эффективность экономики будет невозможно, а закон останется благим пожеланием, которых было уже много4.
Скепсис ряда экспертов относительно участия бизнес-структур в реализации стратегии, на наш взгляд, не вполне оправдан. Речь идет об индикативной форме
3 Все идет по плану [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://nakanune.ru/articclesl19178
4 Там же.
стратегического планирования, практика использования которого передовыми западными странами (Япония, Южная Корея, Франция и др.) доказала его эффективность. В отличие от свойственных централизованному хозяйствованию плановых директив, идущих сверху, индикативные планы не содержат обязательных заданий хозяйствующим субъектам и разрабатываются с участием и учетом предложений деловых кругов и научного сообщества.
Сама процедура подготовки плана преследует цель формирования общенационального консенсуса в отношении приоритетов социально-экономического развития страны и опирается на функционирование институтов социального партнерства. Индикативные планы не препятствуют свободному целеполаганию самостоятельно хозяйствующих субъектов, а выполняют для них функцию «маяков, высвечивающих перспективные направления экономической конъюнктуры и политики государства»5.
Кроме того, настоятельная необходимость создания в стране системы стратегического планирования, пронизывающей все уровни власти, многократно доказывалась ведущими отечественными учеными-экономистами (С.А. Глазьев, П.А. Мина-кир и др.)6.
2. Краткое содержание принятого закона
ФЗ № 127 устанавливает в России правовые нормы стратегического планирования, координации государственного и муниципального стратегического управ-
5 Глазьев С.Ю. Состоится ли в 1999-м переход к политике роста? // Российский экономический журнал. — 1999. - № 1. - С. 22-39; № 2. - С. 14-32.
6 Глазьев С.Ю. О стратегии модернизации и развития экономики России в условиях глобальной депрессии // Экономика региона. - 2011. - № 2. - С. 14-27; Минакир П.А.Мифы и реальность пространственных экономических диспропорций // Федерализм. - 2011. -№ 1. - С. 43-56.
ления и бюджетной политики. Он определяет полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, виды документов стратегического планирования и требования к их содержанию.
Предлагаемый законом подход к формированию системы государственного стратегического планирования можно признать удачным с точки зрения детального регулирования процесса утверждения перечня документов государственного стратегического планирования, согласования документов федерального и регионального уровней, распределения полномочий участников этого процесса, проведения контроля.
Безусловным достоинством проекта является закрепление статуса отраслевых документов стратегического планирования (ст. 11 гл. 3), к которым до этого времени в действующем законодательстве не было разработано единых требований.
Важно, что ФЗ № 127 предусмотрены нормы, согласно которым проекты документов государственного стратегического планирования подлежат общественному обсуждению и размещению в сети Интернет (ст. 13 гл. 3). Тем самым в разработке данных документов повышается роль общественных и научных организаций, объединений работодателей и профсоюзов, а также других активных участников гражданского общества.
3. Предложения по совершенствованию закона
Отдельные положения анализируемого документа, на наш взгляд, требуют уточнения и доработки.
• Считаем необходимым в ст. 3 гл. 1 уточнить понятие стратегии социально-экономического развития Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального управления), определив ее как документ
стратегического планирования, в котором отражены не только приоритеты, цель и задачи управления, но еще и механизмы и направления деятельности по их достижению.
• Целесообразно расширить полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере стратегического планирования в части обеспечения согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых как на региональном, так и на муниципальном уровне (ст. 5 гл. 2). Иначе нарушаются базовые принципы разработки единой системы планирования.
• Желательно пояснить, что разработчики ФЗ № 127 понимают под социальноэкономической политикой и социально-экономическим развитием, поскольку в ст. 8 гл. 3 данные категории разведены.
• Считаем необходимым устранить «размытость» полномочий высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта РФ, указав, в чем конкретно заключается его участие в обеспечении реализации единой государственной политики в сфере стратегического планирования (ст. 10 гл. 3).
• Важно в тексте закона указать, что представляет собой схема развития отраслей экономики (ст. 19 гл. 5) и какую информацию должен содержать данный документ.
• Для соблюдения принципа единства и целостности системы документов стратегического планирования полагаем необходимым внести изменения в ст. 28 гл. 7 ФЗ № 127, четко определив период, на который принимаются государственные программы РФ. Считаем также целесообразным расширить перечень документов стратегического
планирования, разрабатываемых на уровне субъекта РФ, включив в него отраслевые документы стратегического планирования.
• На наш взгляд, требуется устранить противоречие, заключающееся в том, что краткосрочные документы (ежегодное послание Президента РФ) в соответствии со ст. 15 гл. 4 являются основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития.
• Считаем необходимым привести в соответствие содержание ст. 11 гл. 3 с положениями гл. 11. В частности, в п. 5 ст. 11 гл. 3 ФЗ № 127 указано, что к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся стратегия социально-экономического развития, план мероприятий по ее реализации, прогноз социально-экономического развития на средне- и долгосрочный период, бюджетный прогноз и муниципальная программа. Вместе с тем в гл. 11 упоминаются лишь первые два вида вышеперечисленных документов. О содержании, порядке разработки и утверждения остальных информация отсутствует.
4. Выводы
Принятие Федерального закона № 127, устанавливающего правовые основы стратегического планирования в России и обеспечивающего координацию государственного и муниципального управления и бюджетной политики, - требование времени. Вместе с тем, как мы полагаем, доработка закона с целью устранения выявленных недостатков будет способствовать повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования Российской Федерации.
Uskova T.V., Chekavinskii A.N.
Law on strategic planning in the Russian Federation: advantages and unresolved issues (expert evaluation)
Tamara Vitalyevna Uskova — Doctor of Economics, Deputy Director, Federal State-Financed Scientific Institution the Institute of Socio-Economic Development of Territories of the Russian Academy of Sciences (56A, Gorky Street, Vologda, 160014, Russia, [email protected])
Aleksandr Nikolaevich Chekavinskii — Research Associate, Acting Head of the Laboratory, Federal State-Financed Scientific Institution the Institute of Socio-Economic Development of Territories of the Russian Academy of Sciences (56A, Gorky Street, Vologda, 160014, Russia, [email protected])
Abstract. The article substantiates the necessity to adopt the federal law “ On strategic planning in the Russian Federation” as of June 28, 2014, no. 172-FZ and reveals its advantages. At the same time, it draws attention to a number of strategic planning issues, not stipulated by the law, and suggests measures for further improvement of the legislation.
Key words: strategic planning, legislation, implementation mechanisms
