CC BY
108УДК 351/354
Афиногенов Д.А.,
доктор политических наук, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса,
эксперт Российской Академии Наук
Полякова Т.А.,
доктор юридических наук, доцент, заведующая сектором информационного права Института государства и права Российской Академии Наук, действительный государственный советник юстиции
Российской Федерации 3 класса
СИСТЕМА ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье рассматриваются вопросы повышения эффективности государственного управления на основе оптимизации системы документов стратегического планирования в Российской Федерации. Особое внимание уделяется принципам построения системы документов, организационно-правовым мерам, направленным на достижение оптимального формата указанной системы, исключающим их дублирование, а также на развитие методологии принятия решений по формированию документов стратегического планирования на направлениях реализации стратегических национальных приоритетов.
На основании анализа исследованной совокупности разработанных документов стратегического планирования обосновывается вывод о необходимости разработки научно-обоснованного понятия «система документов стратегического планирования», а также методологии формирования и оптимизации указанной системы, как важнейших правовых инструментов и организационно-правовых механизмов стратегического планирования.
Ключевые слова: государственное управление, стратегическое планирование, система документов стратегического планирования, национальная безопасность, нормативно-правовое обеспечение, информационная безопасность, вызовы и угрозы
Afinogenov D.,
Doctor of Political Sciences, 3rd Class Full State Councilor of the Russian Federation, Expert of the Russian Academy of Sciences
Polyakova T.,
PhD in Law, Associate Professor, Head of Sector of Information Law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 3rd Class Full State Councilor of Justice of the Russian Federation
THE SYSTEM OF STRATEGIC PLANNING DOCUMENTS: ISSUES AND PROSPECTS
In the article the issues of public administration efficiency increase are based on the optimization of the system of strategic planning documents in the Russian Federation. Special attention is paid to the principles of the system documents, organizational and legal measures aimed at achieving the optimal size of the system, excluding their duplication, as well as on the development of a methodology of decision-making on formation of the strategic planning documents on the directions of implementation of strategic national priorities.
Based on the analysis of the studied collectively developed the strategic planning documents the conclusion is justified about the necessity of development of scientifically-based concepts of "system of strategic planning documents" and the methodology of formation and optimization of this system as the most important legal instruments and institutional mechanisms for strategic planning.
Keywords: public administration, strategic planning, system of strategic planning documents, national security, normative-legal support, information security, challenges and threats
Как цитировать статью: Афиногенов Д.А., Полякова Т.А. Система документов стратегического планирования: проблемы и перспективы // Вестник Академии права и управления. 2017. № 3(48). с. 22-32
В условиях появления новых вызовов и угроз
национальной безопасности особого внимания заслуживают вопросы развития национальной системы документов стратегического планирования. Сегодня организационно-правовое и управленческое обеспечение развития Российской Федерации и национальной безопасности является неотъемлемой и важнейшей частью процесса стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Центральном звеном в организационно-правовом обеспечении государственной деятельности в настоящее время становятся документы стратегического планирования, которые правомерно можно считать ключевыми элементами формирования и реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития.
В Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1] (далее - ФЗ-172), являющимся базовым в данной сфере, указано, что правовое регулирование стратегического планирования основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Одновременно реализация государственной политики обеспечения национальной безопасности осуществляется через соответствующие документы стратегического планирования, которые формируются по стратегическим национальным приоритетам и сферам обеспечения национальной безопасности на федеральном, региональном, отраслевом и муниципальном уровне, а также посредством издания актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Можно констатировать, что, несмотря на отсутствие специальной методологии, определенная регуляторная среда, которая может быть классифицирована как система документов стратегического планирования в сфере реализации государственной политики обеспечения национальной безопасности, активно формируется. Однако этот процесс происходит во многом спонтанно и требует продолжения научных исследований в этой области и выработки унифицированных научно обоснованных подходов.
Следует отметить, что законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности и социаль-
но-экономического развития Российской Федерации не дает четкого определения, что должна представлять из себя система документов стратегического планирования, каковы принципы ее построения и развития, механизмы корректировки и контроля. Так, Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ограничивается определением дефиниции «документ стратегического планирования», а также понятиями «государственное и муниципальное управление». Иные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности, начиная с Федерального закона «О безопасности» (2010 г.), также не рассматривают систему документов стратегического планирования как отдельный объект управленческой деятельности.
Вместе с тем в соответствии Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011г. №590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» [2] Совет Безопасности организует проведение экспертизы документов стратегического планирования, проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности, а также подготовку соответствующих заключений для рассмотрения на заседаниях Совета Безопасности.
Такая задача Совета Безопасности, как важнейшего органа подготовки решений Президента Российской Федерации, свидетельствует обусилении тенденции перехода к системному стратегическому управлению на государственном уровне на всех направлениях развития и обеспечения безопасности в Российской Федерации, в том числе за счет повышения качества соответствующих документов стратегического планирования. И это дает основание полагать, что формирование системы документов, как объекта управляющего воздействия органов государственной власти, представляется обязательной и неотъемлемой частью самого процесса государственного управления.
Анализ показывает, что в настоящее время в Российской Федерации в рамках реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на федеральном уровне утверждены (приняты) такие ключевые документы стратегического планирования как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации, Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Концепция внешнеполитической деятельности Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Стратегия развития информационного общества и др.
Одним из последних документов стратегического целеполагания в сфере экономического развития стала утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [3], как документ, определяющий вызовы и угрозы экономической безопасности Российской Федерации, а также цели, основные направления и задачи государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности.
В целом на федеральном уровне уже разработано и утверждено соответствующими органами государственной власти более 250 документов стратегического планирования. В этот массив документов входят 2 долгосрочных прогноза, 7 доктрин, 28 основ государственной политики в различных сферах, более 50 стратегий [4], а также комплекс планово-организационных документов, связанных с обороной страны, обеспечением государственной и общественной безопасности, концепции, стратегии, государственные и федеральные целевые программы как отраслевого, так и регионального характера.
Анализ тенденций разработки массива документов стратегического планирования по стратегическим национальным приоритетам, а также учет практики расширения масштабов разработки таких документов, в том числе в электронном формате дает основание полагать, что формирование системы документов в соответствие с требованиями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [5] и упорядочивание их по стратегическим национальным приоритетам целесообразно считать самостоятельной частью процесса стратегического планирования.
Обращает внимание, что в соответствии с требования Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в настоящее время существенно активизировался процесс разработки документов стратегического планирования на муниципальном, региональном и отраслевом уровне.
Для практики государственного управления рассмотрение процесса формирования системы документов стратегического планирования как неотъемлемой части процесса стратегического планирования, имеющего свою логику построения и закономерности развития, имеет важное теоретическое и практическое значение.
Представляется, что с теоретической точки зрения важное значение имеет методологическое обоснование понятия «система документов стратегического планирования», а также введение в научный оборот соответствующей дефиниции, разработка общих принципов функционирования и развития такой системы, методологии принятия решений по формированию тех или иных документов стратегического планирования. Как показывает практика, научная
разработка унифицированного понятийного аппарата имеет ключевое, системное значение.
По мнению авторов, под системой документов стратегического планирования необходимо понимать совокупность концептуальных, программно-плановых, прогнозных и иных планирующих документов стратегического планирования, разрабатываемых органами государственной власти на основе единой методологии в интересах решения долгосрочных стратегических задач развития с учетом национальной безопасности при минимальном расходовании государственных ресурсов.
Рассматривая вопрос формирования системы документов стратегического планирования с практических позиций, следует отметить, что эта система, по сути, зеркально отражает все позитивные и негативные стороны более крупных и общих систем - системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также системы стратегического планирования в Российской Федерации.
Значение и роль последних трудно переоценить, особенно в сложных условиях современной политической и военно-стратегической обстановки, которые выдвигают повышенные требования к научной обоснованности, качеству и результативности как отдельных документов стратегического планирования, так и всей системы документов в целом.
На этом направлении особенно важно, что организационно-правовые основы формирования адекватной новым вызовам и угрозам национальной безопасности Российской Федерации системы документов стратегического планирования должны основываться на четкой логике последовательности согласованной разработки документов стратегического планирования на различных уровнях.
В современных условиях политической, макроэкономической и информационной нестабильности повышаются требования к управленческим процессам, к вопросам подготовки и реализации управленческих решений, к четкой регламентации действий всех участников процесса обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития. При этом качество документов стратегического планирования, как организационной основы процесса государственного управления, адекватность системы документов для противодействия новым вызовам и угрозам Российской Федерации являются важнейшим фактором оценки эффективности государственного управления.
А именно этот вопрос в условиях, когда ситуация во взаимоотношениях России и Запада достигла высшей точки напряженности, имеет определяющее значение.
Сложность ситуации хорошо видна по оценке члена научного совета Российского совета по меж-
дународным делам С.М.Рогова, сделанной на Примаковских чтениях в июле 2017 года, «...мы оказались втянутыми в новую холодную войну всерьез и надолго» [6].
Не менее жесткая оценка современной ситуации в отношениях между супердержавами - Россией и США, влияющей на обеспечение национальной безопасности, содержалась в выступлениях ряда зарубежных участников. Так, профессор Колумбийского университета Роберт Легвольд заметил, что над российско-американскими отношениями «нависла черная грозовая туча» и «мы в глубокой яме». А такой известный эксперт, как Генри Киссинджер, почетный участник Примаковских чтений, указал, что для всего человечества станет катастрофой конфликт между двумя ядерными сверхдержавами и сегодня в глобальном мире взаимодействие между Россией и США играет решающую роль [7].
По консолидированному мнению участников названных консультаций, перспективы отношений России с США и Западом весьма пессимистичны. Между Российской Федерацией и США будет усиливаться военное противостояние. Более опасный характер может принять военное соперничество в Сирии. Прогнозируется выход США из Договора по ракетам средней и меньшей дальности. Одновременно повышается риск воздействия на Российскую Федерацию новых вызовов и угроз, которые будут сосредоточены в сфере энергетики и высоких технологий, в области неконтролируемой миграции, в информационной и экологической сферах [8].
Ситуация осложняется тем, что Президент США 2 августа 2017 года подписал закон №3364«Противо-действие противникам Америки посредством закона о санкциях», предусматривающий целый пакет новых ограничений в отношении России, что надолго закрывает возможность конструктивных отношений между Москвой и Вашингтоном.
В этой связи недопустимо снижение возможностей Российской Федерации по парированию внешнеполитических вызовов и угроз, связанных с недостаточной управленческой культурой в данной области, которая выражается, в частности, и в спонтанности формирования национальной системы документов стратегического планирования.
Для выработки адекватной современным условиям философских и методологических подходов формирования государственного «пакета документов» стратегического планирования целесообразным представляется ряд направлений деятельности по оптимизации и сбалансированности существующей системы документов стратегического планирования, направленных не только на парирование существующих угроз, а также преодоление дисбалансов и противоречий в международных отношениях.
Полагаем, что сегодня необходимы системные решения по упорядочению самого процесса формирования целостной и иерархически выверенной системы документов стратегического планирования в области национальной безопасности. Учитывая, что основу этой системы составляет Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, прежде всего указанные в ней стратегические национальные приоритеты, авторами предлагаются для оптимизации процесса подготовки документов стратегического планирования и формирования единой системы исходных данных (ЕСИД).
Такая система могла бы представлять из себя набор новых для данной сферы (или стратегического национального приоритета) угроз, вызовов и рисков, максимальные ограничения финансовых средств и ресурсов на парирование этих вызовов и угроз, оптимальные (необходимые) временные рамки реагирования на вызовы и угрозы, а также совокупность ограничений (демографического, технологического, финансового, ресурсного, информационного, нормативно-правового характера), которые следует учитывать при формировании той или иной политики в рамках документов стратегического планирования.
Кроме того, ЕСИД должна предусматривать, что формирование документов стратегического планирования в сфере как обеспечения национальной безопасности, так и социально-экономического развития, необходимо жестко привязывать к содержательной части задач, определенных в Стратегии национальной безопасности и Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации.
Представляется также целесообразным расширение перечня принципов стратегического планирования, определенных Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», так как указанные в законе базовые принципы не в полной мере учитывают потребности в сфере управления с точки зрения формирования системы документов стратегического планирования.
Так, полагаем, что при формировании документов стратегического планирования следует опираться на принцип необходимости и обязательности для государственного управления того или иного типа и вида документа стратегического планирования. При этом следует исходить из анализа содержательной части стратегического национального приоритета, имея ввиду, что любой стратегический национальный приоритет, отраженный в Стратегии национальной безопасности, реализуется по целому ряду направлений.
Например, для приоритета «государственная и общественная безопасность» - это вопросы борьбы с терроризмом и экстремизмом, реализация миграционной политики и политики в области борьбы с наркотиками, обеспечение общественной безопасности,
пресечение незаконного оборота оружия, противодействия коррупции и ряд иных направлений. При этом каждое из направлений деятельности органов государственной власти в рамках реализации приоритета должно регламентироваться тем или иным документом стратегического планирования.
Вместе с тем анализ массива документов стратегического планирования реализации стратегического национального приоритета показывает, что это требование практически выполнено. Принята Стратегия противодействия экстремизму, реализуются Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов до 2020 года, утверждены Президентом России Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации и Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.
Реализуется утвержденный Президентом России Национальный план противодействия коррупции и План строительства и развития федеральных органов государственной охраны на 2011 - 2015 годы, Государственная программа «Обеспечение государственной безопасности» (утверждена распоряжением Правительства России от 4 февраля 2013 г. № 119-р [9]) и ряд иных документов.
Вместе с тем ситуация, связанная с разработкой других документов стратегического планирования, направленных на обеспечение реализации иных стратегических национальных приоритетов, складывается более сложно. Так, в настоящее время в области культуры утверждена Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р, в которой анализируется современное состояние и основные проблемы государственной культурной политики, предусматриваются угрозы и риски национальной безопасности в области культуры, формирует современную модель культурной политики Российской Федерации [10].
Стратегия предусматривает приоритетные направления, основными из которых являются усиление и расширение влияния российской культуры в иностранных государствах; сохранение единого культурного пространства как фактора национальной безопасности и территориальной целостности России; активизация культурного потенциала территорий и сглаживание региональных диспропорций; повышение роли институтов гражданского общества как субъектов культурной политики; сохранение культурного наследия и создание условий для развития культуры; формирование новой модели культурной политики и ряд иных.
Однако реализация части этих направлений предусмотрена, например, Основами государственной культурной политики, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 808,[11] а также содержится в Федеральной целевой программе «Культура России (2012-2018 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 186 [12].
Проблема же заключается в том, что ряд направлений, таких как усиление и расширение влияния российской культуры в иностранных государствах, повышение роли институтов гражданского общества как субъектов культурной политики не опираются на программно-целевые документы. Как следствие, нет ясности о статусе бюджетного и внебюджетного финансирования данных направлений
Вместе с тем, как справедливо замечает Н.Л. Шарандина, Федеральный закон«О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляет правовые основы стратегического планирования в РФ, придает нормативную силу механизму реализации бюджетной политики и принятия решений в сфере публичных финансов.
И именно стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти являются необходимыми условиями проведения бюджетной политики.
Несоблюдение таких условий, в том числе в сфере реализации стратегического национального приоритета «Культура» может негативно отражаться на имидже России на международном уровне и наносить ущерб национальной безопасности Российской Федерации. Следовательно, опираясь на принцип необходимости и обязательности, можно сделать вывод о целесообразности формирования по указанным направлениям реализации приоритета «культура» отдельных документов стратегического планирования.
Таким образом, критерием необходимости формирования того или иного документа стратегического планирования в рамках реализации приоритета может стать потребность органов государственной власти в формировании государственной политики (стратегии реализации государственной политики) на том или ином направлении обеспечения национальной безопасности (реализации стратегического национального приоритета), если это не сделано утвержденными ранее документами.
Исключительно важным для формирования системы документов стратегического планирования представляется закрепление принципа сбалансированности. Практика государственного строительства показывает, что нередко идентичные документы стратегического планирования, разрабатываемые
федеральными органами исполнительной власти, имеют разный правовой статус.
Существенным недостатком нормативно-правового обеспечения стратегического планирования является то, что в разрабатываемых в настоящее время по поручениям Правительства Российской Федерации отраслевых стратегиях развития (стратегия развития транспорта, стратегии развития образования, науки и инноваций и ряд других), а также в стратегиях развития субъектов Российской Федерации, реализуемых по линии Минэкономразвития России, отсутствуют вопросы обеспечения национальной безопасности. Следовательно, на цели безопасности, имея в виду необходимость реализации на практике философии(смысла) безопасности, заложенной в Стратегии национальной безопасности - «безопасность через развитие», не предусматриваются ни средства федерального бюджета, ни средства регионов.
Применительно к системе документов реализация данного принципа означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации.
Кроме того, анализ существующей системы документов стратегического планирования показывает отчетливую тенденция отхода от базового принципа обеспечения безопасности через опережающее социально-экономического развитие, определенного Стратегией национальной безопасности Российской Федерации к возврату, в управленческой практике, к искусственному разделению проблем обеспечения национальной безопасности на вопросы обеспечения безопасности в социально-экономической сфере и вопросы обеспечения безопасности в сфере собственно обеспечения национальной безопасности.
В связи с этим нивелируется не только требование Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в части, прежде всего, полномочий участников стратегического планирования, но и нарушаются конституционные нормы, закрепленные, в частности, ст. 80 Конституции Российской Федерации.
В этой связи при формировании системы документов стратегического планирования особенно важно соблюдение принципа единства и целостности, что в наибольшей степени отвечает задачам защиты национальных интересов Российской Федерации в сложных условиях нарастания вызовов и угроз безопасности Российской Федерации.
Документы стратегического планирования на федеральном уровне в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования сегодня в значительной степени являются разработанными в области научно-технологического раз-
вития. Вопросы научно-технологического развития России затрагиваются, в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации [13]. Минобрнауки России разработана «Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 [14].
Следует отметить, что в настоящее время подготовлен и проходит экспертизу проект нового федерального закона «О науке, научно-технической и инновационной деятельности»1, в котором ценность науки определяется способностью отвечать на большие вызовы и, что особенно важно, приоритетные направления развития науки и технологий должны быть ориентированы на результат. Предлагаемой новеллой является положение о невозможности измерения эффективности в науке, поскольку только результативность может меняться.
Вместе с тем соотнесение понятия инновационное и научно-технологическое развитие носит сегодня междисциплинарный характер, хотя такое направление как инновационное развитие России или инновационное развитие отрасли не содержится в Федеральном законе «О стратегическом планировании».
В «Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года»2, указано, что долгосрочный прогноз научно-технологического развития Российской Федерации является одним из ключевых элементов системы управления экономическим и научно-технологическим развитием страны, наряду с основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 11.01.2012 г.) и Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства Российской Федерации № 2227-р от 8 декабря 2011 г.).
В целях эффективной реализации Стратегии инновационного развития в ней предусмотрено установление четкой иерархии документов стратегического планирования, определяющих политику в сфере науки и инноваций. Между тем таких положений в ФЗ-172 не содержится, а используется понятие «документы стратегического планирования в области научно-технологического развития». В связи с этим актуальным и требующим научных исследований остается вопрос о соотношении понятий «научно-техно-
1 Сегодня действует Федеральный закон «О науке и научно-технической политике Российской Федерации» в котором наука воспринимается как знание и представляет ценность сама по себе.
2 Подготовлен Минэкономразвития России и утвержден 3 января 2014 г. Правительством Российской Федерации,
логическое развитие» и «инновационное развитие» и целесообразности их одновременного включения в систему документов стратегического планирования на уровне стратегий и прогнозов.
Исследование проблематики формирования системы документов стратегического планирования, позволяет отметить, что для развития всех сфер социально-экономической деятельности обязательным условием в современном мире становится применение информационно-телекоммуникационных технологий. Сегодня рост конкурентоспособности России в экономике и социальной сфере, в сфере обороны и международной сфере во многом связан с наращиванием технологий, базирующихся на новых цифровых и платформенных решениях, особенно это очевидно в кредитно-финансовой области. Это прозвучало в выступлении Президента России В.В.Путина на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума 2017 года: «Цифровая экономика- это неотдельная отрасль, по сути, это основа, которая позволяет создавать качественно новые модели бизнеса, торговли, логистики, производства, изменяет формат образования, здравоохранения, госуправления, коммуникаций между людьми, а следовательно, задаёт новую парадигму развития государства, экономики и всего общества»[15]. (выбрал другую цитату, та которая была это не цитата Президента РФ на выступлении, а слова в интервью Первого Заместителя Председателя Правительства РФ Игоря Шувалова на ПМЭФ 2017).
Принятые в Российской Федерации до 2017 года документы стратегического планирования (Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, Стратегия развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2025 года, Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, Дорожная карта «Развитие отрасли информационных технологий», Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы) предусматривают меры, направленные на стимулирование развития информационно-телекоммуникационных технологий и их использование в различных секторах экономики.
Вместе с тем с позиций полноты и достаточности системы документов стратегического планирования, предусмотренные в них меры по цифровизации экономики не охватывают весь круг задач, которые необходимо решить для создания цифровой экономики в Российской Федерации. По мнению ряда экспертов, цифровая экономика - это модель взаимодействия всех участников экономических процессов,
основанная на использовании современных электронных каналов связи и способов учета и хранения информации, с использованием электронного документооборота Для роста цифровой экономики необходимо развивать национальный ИТ-сектор, стимулировать создание инновационных технологий, сотрудничать для их развития на международном уровне.
В Программе «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р, [16] отмечено, что в России в настоящее время урегулировано большинство вопросов, возникающих в рамках использования информационно -телекоммуникационных технологий в различных сферах деятельности. Однако регуляторная и нормативная среда имеет ряд недостатков, в частности при создании существенных барьеров на пути формирования новых институтов цифровой экономики, развитии информационно - телекоммуникационных технологий и связанных с ними видов экономической деятельности.
При этом документы стратегического планирования и информационно-аналитические документы становятся новым и все более важным активом и являются средством прямого воздействия на законодательный процесс, на процесс выбора политических, экономических и иных решений. Отмечается, что принятые в Российской Федерации к 2017 году документы стратегического планирования предусматривают меры, направленные на стимулирование развития ИКТ и их использование в различных секторах экономики. Вместе с тем данные меры не охватывают весь круг задач, которые необходимо решить для перехода на качественно новый уровень использования информационно-телекоммуникационных технологий во всех отраслях российской экономики, позволяющий говорить о создании цифровой экономики в Российской Федерации.
Требуется определенная трансформация государственного управления на цифровой основе, что предполагает и согласование между собой стратегических целей, обеспеченных ресурсами, существенную реорганизацию государственного аппарата на основе «цифрового правительства», изменение культуры управления, прежде всего за счет системы кадровых лифтов и продвижения на основе достигнутых результатов.
Очевидно, будет меняться и форма реализации этих направлений, прежде всего и в сторону цифровизации госуслуг. Это приведет и к трансформации формы системы документов стратегического планирования, которые сегодня существует как в бумажном, так и в электронном виде, к масштабному применению цифровых технологий на каждом этапе государственного и муниципального управления.
В частности, за счет перехода на преимущественно электронный обмен документами (информацией) между госорганами, внедрения технологии «блокчейн» (ЫосксИат) - как эффективной системы организации распределенной базы данных, а также за счет автоматизации определенных административных процедур и типовых процессов, системы автоматизированной поддержки принятия решений будет повышена эффективность принятия решений. Особенно это касается экономической и финансово-банковской сферы.
Что касается документов программно-планового порядка, как важнейшего блока системы документов стратегического планирования, то исходим из того, что государственная программа Российской Федерации определяется законом как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, инструментам государственной политики, обеспечивающей в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
При этом утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года № 1950 (в редакции распоряжений Правительства Российской Федерации от 15.12.2012 № 2394-р, от 25.04.2013 № 678-р, от 10.076.2013 № 1181-р, от 12.10 2013 № 1864-р.). Перечень государственных программ [17] содержит 42 программы, однако реальное финансовое обеспечение имеет не более одной четверти из них. Указанный Перечень программ составлен как по принципу реализации стратегических национальных приоритетов, так и по принципу ответственности профильных министерств и ведомств, реагирования на важнейшие угрозы экономической и социальной безопасности, необходимости развития ряда базовых отраслей промышленности и ТЭК России, обеспечения сбалансированного регионального развития и государственного управления. Однако единого принципа стратегического целеполагания при формировании пакета государственных программ в настоящее время не заложено.
В целом проведенный анализ организации стратегического планирования в российских органах исполнительной власти показал, что оно в настоящее время сводится преимущественно к формированию государственных программ, федеральных целевых программ и проектов на межгосударственном, президентском, правительственном, межведомственном, межрегиональном и других уровнях. При этом не всегда возможно выявить устойчивые признаки, в соответствии с которыми можно четко разграни-
чить стратегические документы в соответствии с их наименованием. Как правило, все они включают анализ ситуации, выявление проблем, постановку задач (целей) и основные направления их решения и различаются главным образом степенью детализации стратегии достижения запланированных (желаемых) результатов и степенью конкретизации при описании результатов.
Важной представляется также проблема выбора типа документа стратегического планирования для решения задач обеспечения национальной безопасности. В настоящее время массив документов стратегического планирования, обеспечения национальной безопасности, весьма разнообразен. При этом анализ показывает, что вопросы, требующие решения текущих задач в рамках той или иной государственной политики, зачастую отражаются в проектах стратегий и доктрин, в тоже время нередко вопросы стратегического и долгосрочного характера включаются в планы и программы.
Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены самостоятельно решать вопрос о том, какой же тип и вид документа стратегического планирования наиболее целесообразен и эффективен в определенной ситуации. Однако унифицированных подходов к выбору типа документа стратегического планирования отечественная политическая наука пока не выработал.
В связи с этим для целей обеспечения национальной безопасности наиболее важное значение приобретает выбор критериев, по которым для институционального оформления тех или иных проблем обеспечения национальной безопасности выбираются те или иные типы документы стратегического планирования.
По мнению авторов, если речь идет о необходимости описывать систему взглядов в той или иной предметной области, указывать общие направления и тенденции развития ситуации и не ставить задачу выработки конкретных мер для органов государственной власти по реализации указанной системы взглядов, оптимальным вариантом документа представляется Концепция. Вместе с тем сегодня в сфере обеспечения национальной безопасности практически все меньше остается предметных областей, требующих для своей институализации такого типа документа стратегического планирования как «концепция», так как в рамках практически каждого стратегического национального приоритета система концептуальных взглядов сегодня выработана.
Что касается документа типа Стратегия, то необходимость ее формирования возникает в случае, если с точки зрения концептуальных воззрений предметная область описана, но государственная по-
литика ее реализации (т.е. системы действий и мер, объединенных общим замыслом в едином контуре управления в тех или иных временных параметрах, с той или иной степенью ответственности участников стратегического планирования) не выработана.
Если же речь идет об отдельном направлении обеспечения национальной безопасности, оптимальным документом стратегического планирования, регулирующим правоотношения в данной области, могла бы стать Стратегия в сфере обеспечения национальной безопасности. Такой подход в настоящее время практикуется Минпромторгом России, который запланировал формирование в 2017-2018 г.г. стратегии развития целого ряда отраслей промышленности.
Следует также учитывать, что если рассматриваемая сфера (направление деятельности) затрагивает соответствующую область государственной деятельности (например, региональную политику, военную политику, военно-техническую, экономическую политику, в области развития информационного общества,), то соответственно, в качестве оптимального документа стратегического планирования, регулирующего правоотношения в данной области, могли бы стать Основы государственной политики в той или иной сфере обеспечения национальной безопасности.
При этом исходим из того, что государственная политика Российской Федерации может рассматриваться как деятельность органов государственной власти и управления федерального и регионального уровня по реализации стратегических национальных приоритетов в целях достижения политических, социально-экономических и иных показателей развития общества и государства, обеспечивающих поддержание требуемого уровня национальной безопасности и динамики социально-экономического развития страны.
Как видно из данного определения, указанная политика должна увязываться с реализацией стратегических национальных приоритетов, опираться на базовые принципы, иметь собственную логику реализации и ответственные структуры (органы) ее формирования и проведения в жизнь. Ключевой постулат политики в области зашиты национальных интересов - ее комплексный характер и прямая связь процессов обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития.
«Доктрина», как тип документа стратегического планирования, разрабатывается в случае, если требуется формирование государственной политики на определенном направлении деятельности общества или государства. При это наиболее характерной чертой является то, что доктрины разрабатываются в случае, если в предметном поле обеспечения национальной безопасности участвует то или иное «сило-
вое» ведомство. Исключение составляет только Доктрина продовольственной безопасности и Доктрина информационной безопасности Российской Федерации [18]. Сформулированные доктринальные взгляды являются основой для выработки государственной политики на определенном направлении развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.
Таким образом, реализация в практике государственного управления изложенных выше методологических рекомендаций будет способствовать повышению его эффективности.
И еще на один вопрос, связанный с формированием единой системы документов стратегического планирования Российской Федерации, хотели бы обратить внимание. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2015 г. № 631 утверждены Правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования.
Однако следует учитывать, что не все документы стратегического планирования носят открытый характер, в связи с чем указанный реестр требует своего развития. Полагаем целесообразным формирование сегмента реестра документов стратегического планирования ограниченного доступа (закрытого), ответственность за наполнение и ведение которого целесообразно возложить на аппарат Совета Безопасности РФ, учитывая необходимость анализа полноты указанного реестра документов стратегического планирования с точки зрения, прежде всего, достижения стратегических национальных приоритетов.
Соответствующие предложения представляется целесообразным внести в ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» при его корректировке в части формирования реестра документов стратегического планирования ограниченного доступа.
Как следует из данной статьи, принятие Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определило только ключевые аспекты формирования государственной политики в этой области. Целый ряд практических направлений деятельности, в том числе совершенствование нормативной правовой базы для реализации данного закона, вопросы формирования системы документов стратегического планирования, вопросы развития методологии оценки состояния национальной безопасности и введения в практику государственного управления механизмов критераль-ной оценки достижения стратегических национальных приоритетов остаются пока недостаточно разработаны и нуждаются в дальнейших исследованиях и выработке научных подходов.
Список литературы
1. Свод Законов Российской Федерации, 30.06.2014, № 26 (часть I), ст. 3378.
2. Свод Законов Российской Федерации, от 9 мая 2011, №19, ст.2721.
3. Свод Законов Российской Федерации, 15.05.2017, № 20, ст. 2902.
4. Полякова Т.А., Афиногенов Д.А. Роль стратегического планирования в совершенствовании системы государственного управления в Российской Федерации. Вестник Академии права и Управления № 4 (45) 2016.
5. Свод Законов Российской Федерации, 4.01.2016, № 1 (часть II), ст. 212.
6. Электронный ресурс - URL: http://www.mk.ru/politics/2017/06/29/na-primakovskikh-chteniyakh-govorili-o-rossiyskoamerikanskikh-grozovykh-tuchakh.html (дата обращения: 17.08.2017).
7. С. Филатов «Международная жизнь».30.06.2017.
8.Дынкин А.А. Глобальные проблемы и международная безопасность. Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Выпуск 5. Москва. Издательство «Известия». 2012. с. 60-64.
9. Свод Законов Российской Федерации, 11.02.2013, № 6, ст. 597.
10. Свод Законов Российской Федерации, 14.03.2016, № 11, ст. 1552.
11. Свод Законов Российской Федерации, 29.12.2014, № 52 (часть I), ст. 7753.
12. Свод Законов Российской Федерации, 26.03.2012, № 13, ст. 1516.
13. Официальный сайт Президента Российской Федерации: Послание Президента Федеральному Собранию URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379 (дата обращения: 16.08.2017).
14. Свод Законов Российской Федерации, 5.12.2016, № 49, ст. 6887.
15. Официальный сайт Президента Российской Федерации: Пленарное заседание Петербургского международного экономического форума URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/54667 (дата обращения 17 августа 2017 г.).
16. Свод Законов Российской Федерации, 07.08.2017, № 32, ст. 5138.
17. Свод Законов Российской Федерации, 22.11.2010, № 47, ст. 6166.
18. Полякова Т.А. Актуальные правовые проблемы теории и практики обеспечения информационной безопасности, Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: сб.докладов Международной научно-практической конференции, Москва, 7 апреля 2016г. М.:МГЮА 2016.С.9-22.
19. Афиногенов Д.А. Методологические аспекты применения принципов стратегического планирования в сфере государственного управления: Монография / М.: Триумф, 2012. С.5.
20. Афиногенов Д.А., Воронин В.В. Некоторые практические вопросы нормативно-правового совершенствования системы документов стратегического планирования в Российской Федерации. // Бюллетень научно-методических материалов ВАГШ ВС РФ. 2013. № 69. с. 24-36.
Reference list
1. The Code of Laws of the Russian Federation, 30.06.2014, №. 26 (Part I), Art 3378.
2. The Code of Laws of the Russian Federation, Dated of 9 May, 2011, №. 19, P. 2721.
3. The Code of Laws of the Russian Federation, 15.05.2017, № 20, Art. 2902.
4. Polyakova T, Afinogenov, D. The role of strategic planning in improving public administration system in the Russian Federation. Bulletin of the Academy of Law and Management №. 4 (45) 2016.
5. The Code of Laws of the Russian Federation, 4.01.2016, № 1 (Part II), Art. 212.
6. Electronic resource: URL: http://www.mk.ru/politics/2017/06/29/na-primakovskikh-chteniyakh-govorili-o-rossiyskoamerikanskikh-grozovykh-tuchakh.html (date of access: 17.08.2017).
7. S. Filatov "International life.". 30.06.2017.
8. Dynkin A. The global problems and internation security. Scientific issues of national security of the Russian Federation. Issue 5. Moscow. The Publishing House "Izvestia". 2012. P. 60-64.
9. The Code of Laws of the Russian Federation, 11.02.2013, № 6, Art. 597.
10. The Code of Laws of the Russian Federation, 14.03.2016, № 11, Art. 1552.
11. The Code of Laws of the Russian Federation, 29.12.2014, № 52 (Part I), Art. 7753.
12. The Code of Laws of the Russian Federation, 26.03.2012, № 13, Art. 1516.
13. Official website of the President of the Russian Federation: message from the President of the Federal Assembly URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379 (date of access: 16.08.2017).
14. The Code of Laws of the Russian Federation, 5.12.2016, № 49, Art. 6887.
15. Official website of the President of the Russian Federation: Plenary session of the St. Petersburg international economic forum, URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/54667 (date of access: August 17, 2017).
16. The Code of Laws of the Russian Federation, 07.08.2017, № 32, Art. 5138.
17. The Code of Laws of the Russian Federation, 22.11.2010, № 47, Art. 6166.
18. Polyakova T. Current legal issues of the theory and practice of information security, information law: actual issues of theory and practice: Collection of reports of International scientific-practical conference, Moscow, April 7, 2016. M.:MSLA 2016.P.9-22.
19. Afinogenov D. Methodological aspects of applying the principles of strategic planning in public administration: Monograph / M.: Triumph, 2012. P. 5.
20. Afinogenov D., Voronin V. Some practical issues of legal system improvement of strategic planning documents in the Russian Federation. // Bulletin of scientific-methodical materials Military Academy of the General Staff of the Armed Forces of Russia. 2013. № 69, P. 24-36.
