CC BY
128
Пшеничное М. А. К вопросу о формах международно-правовой гармонизации российского законодательства
Пшеничное Михаил Александрович Pshenichnov Mikhail Alexandrovich
доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603144, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
doctor of sciences (law), associate professor, head of the department of constitutional and international law Nizhniy Novgorod academy of the Ministry of the internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoe shosse, Nizhniy Novgorod, 603144)
E-mail: [email protected]
К вопросу о формах международно-правовой гармонизации российского законодательства
On the forms of international legal harmonization of the russian legislation
В статье представлен анализ основных форм гармонизации российского законодательства в международно-правовом аспекте. Одним из направлений названо недопущение или устранение проявлений дисгармонии российского законодательства и общепризнанных норм и принципов международного права. В качестве приоритетных механизмов гармонизации рассмотрены рецепция международного права и ратификация международных договоров.
Ключевые слова: гармонизация, российское законодательство, международный договор, рецепция, ратификация.
The article presents an analysis of the main forms of harmonization of Russian legislation in the international legal aspect. One of the directions called preventing or eliminating the symptoms of disharmony Russian law and universally recognized norms and principles of international law. As priority harmonization mechanisms considered reception of international law and ratified international treaties.
Keywords: harmonization, russian law, an international treaty, reception, ratification.
Конституция России провозглашает: «Мы, многонациональный народ... сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем Конституцию России». Между тем быть частью мирового сообщества и при этом одновременно принимать внутренние законы, противоречащие его актам, недопустимо. Иными словами, несоответствие внутригосударственных источников признанным мировым стандартам означает, что Российская Федерация является деструктивной частью мирового сообщества, вносящей дополнительные противоречия в весьма сложный мир.
С другой стороны, нельзя абсолютно утверждать, что все международные правоположения «пригодны» (полностью либо частично) к реализации в Российской Федерации.Не менее «болезненной» является проблема устранения дисгармонии непосредственно среди международно-правовых актов. Причем это касается как общего международного права, так и регионального, например, в рамках ЕС или СНГ. Сложным и пока слабо развивающимся направлением является устранение противоречий между актами универсального и регионального уровней, актами ООН и актами иных международных организаций.
Поэтому принципиальное значение приобретает проблема качественной способности международно-правового акта служить регулятором право-
отношений в Российской Федерации. В этой связи следует ответить на вопрос о том, насколько безупречно в технико-юридическом смысле произведено включение международно-правовых положений в российскую правовую систему, насколько гармонично произведено первое соприкосновение (слияние) элементов международного и российского права. Нельзя забывать о существовании либо потенциальной возможности возникновения в международном праве норм, несовместимых с природой и самобытностью российского права, норм, которые способны внести регрессные начала в российское законодательство, понизить регулятивные свойства конкретных законодательных актов. Тем самым многие перспективные направления законотворческой деятельности получат весомый «тормоз» для своего развития.
Устранение дисгармонии (противоречий, расхождений) российского законодательства и международного права — процесс сложный как по содержанию, так и по процедуре. Прежде всего, укажем, что каждый международный договор не теряет связи с международным правом. В частности, его внутригосударственное толкование происходит в свете международного права. Во-вторых, в международном праве действует принцип единства, неделимости международного договора. Это
означает, что вопрос о гармонизации решается в отношении всего договора. В-третьих, сложности возникают ввиду принципа добросовестного выполнения международных договоров, так как ни одно государство не вправе ссылаться на положения внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Подобные обстоятельства вынуждено учитывать каждое государство с тем, чтобы избежать нарушения международного права.
Универсальной формой международно-правовой гармонизации российского законодательства является рецепция — принятие государством норм национального права, которые текстуально повторяют нормы международного права, конкретизируют и адаптируют их к особенностям социального строя и правовой системы России.
Термин «рецепция» происходит от лат. гесврИо, что означает «принятие, прием» [1, с. 564]. Сегодня уже нет оснований игнорировать факт существования рецепции [2, с. 597]. В советское время мысль о возможности заимствования правовых норм у буржуазных стран в известной мере приобретала антисоветский характер. Среди мотиваций отрицательного отношения к рецепции приоритет отдавался социально-классовой точке зрения [3, с. 70].
Посредством рецепции в составе российского права появляется новая норма, которая, как и любая правовая норма, представляет собой правило поведения, рассчитанное на неоднократную реализацию. Поэтому рецепция возможна только в процессе нормотворчества. Таким образом, происходит заимствование международно-правовой модели без изменения ее формы и внутренней логической конструкции.
Современная Конституция России не только воспринимает текстуально многие положения международного права, но и направляет на это всю правовую систему России. Именно в таком контексте необходимо толковать формулировку части 4 статьи 15: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Конституция тем самым санкционирует (но только в сфере правотворчества) заимствование на основе взаимности международных норм и принципов.
Конституционная рецепция международного права исключает изменения в содержании норм, что способствует сближению, унификации национальных правовых систем, регулирующих аналогичные отношения. В большей мере сегодня это относится к проблемам выживания человечества перед лицом глобальных угроз, таких как распространение ядерного оружия, экологические бедствия и т. д., когда от наличия слаженных, единых по содержанию действий многих государств зависит в целом позитивный итог решения этих проблем.
Принципиально важной является сфера прав человека, где единой, общей точкой отсчета признан человек с его правами и обязанностями. Здесь ре-
цепция позволяет расширить сферу международно-правовой защиты прав человека, создать единообразные условия для существования человека на любом континенте. В данной связи говорить о каких-либо изменениях международно-правовых норм под воздействием национального права не логично уже по той причине, что неизменен сам объект этих прав — человек. Поэтому, где бы он ни находился, ему должен предоставляться стандартный комплекс прав и стандартная процедура их защиты.
Тем самым происходит обогащение государств международным опытом решения многообразных, но в тоже время общих, единых в силу человеческой природы, проблем в сферах общественных отношений. В свою очередь это стимулирует развитие международных отношений в различных областях и создает более благополучные условия для граждан одного государства под юрисдикцией другого.
Включение в национальное право норм по образцу международно-правового правила преследует не только цель выполнения международного обязательства. Посредством такой формы реализуется вообще единая цель — цель развития внутреннего права. По справедливому замечанию В.Н. Синюкова: «Правовая рецепция — объективный фактор правового прогресса» [4, с. 366].
Правовой областью, где сегодня наиболее наглядно проявилась рецепция, выступает гуманитарная сфера. Так, глава 2 Конституции России восприняла многие международные положения, среди источников которых выделяются международные пакты о правах человека. Думаем, что пример конституционной рецепции положений пактов более объективен, так как каждый из международных документов содержит в себе условие аутентичности, позволяющее избежать различного грамматического и семантического толкования текстов.
Например, статья 21 (ч. 2) Конституции России практически текстуально тождественна статье 7 Международного пакта о гражданских и политических правах. Содержание первой гласит: «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам».
Сравним приведенную формулировку с международной нормой: «Никто не должен подвергаться пыткам или жестокому бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению или наказанию. В частности, ни одно лицо не должно без его свободного согласия подвергаться медицинским или научным опытам» [5].
Наглядным примером рецепции служит часть 3 статьи 46 Конституции РФ: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Данная норма воспроизводит положение статьи 2 Факуль-
Пшеничнов М.А. К вопросу о формах международно-правовой гармонизации российского законодательства
Пшеничнов М. А. К вопросу о формах международно-правовой гармонизации российского законодательства
тативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года: «При условии соблюдения положений статьи 1 лица, которые утверждают, что какое-либо из их прав, перечисленных в Пакте, было нарушено, и которые исчерпали все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, могут представить на рассмотрение Комитета письменное сообщение» [6, с. 39—40].
Еще одной иллюстрацией может быть часть 4 статьи 37 Конституции России, где закреплено право на забастовку: «Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку». Данная норма является способом реализации международного обязательства российского государства согласно статьи 8 (ч. 1) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года: «Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить... сі) право на забастовки при условии его осуществления в соответствии с законами каждой страны» [7, с. 311].
В зависимости от характера наступившего результата различаются две разновидности рецепции: позитивная и негативная (исключающая).
Первая характеризуется тем, что во внутреннем праве появляется новая норма — аналог международно-правовой. Так, например, Устав ООН начинается следующими словами: «Мы, народы Объединенных Наций, преисполненные решимости... вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности... » [7, с. 196]. В свою очередь в российской Конституции статья 2 закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Одной из составных частей принципа наибольшего благоприятствования индивиду является принцип «непонижения» уровня гарантий личности [8, с. 116]. Данный принцип воплощен в части 2 статьи 55 Конституции: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Вариант негативной рецепции сопровождается отменой существующей нормы внутреннего права, противоречащей международно-правовому обязательству России. Как заключает М.В. Погудина, противоречия между нормами российского уголовного права и международного права разрешаются «путем введения, изменения или отмены внутригосударственной уголовно-правовой нормы» [9, с. 101].
Так, в соответствии с частью 3 статьи 8 Международного пакта о гражданских и политических правах «никто не должен принуждаться к принудительному или обязательному труду». В предыдущих российских конституциях право на труд одновременно являлось обязанностью граждан [10, с. 146, 531, 751]. В действующей Конституции данная норма исключена, а в части 2 статьи 37 закреплено, что «принудительный труд запрещен».
Наиболее распространенной формой международно-правовой гармонизации российского законодательства является ратификация. Международное право proprio vigore не имеет действия в пределах государства [11, с. 16] (по лат proprio означает «собственная», vigore — «жизненная сила, энергия»), то есть не имеет собственной юридической силы. Поэтому норма международного права для своей реализации должна обрести силу национально-правовой нормы в пределах данного государства.
В зависимости от формы, в которой происходит процесс придания юридической силы международной норме, различается и уровень ее юридической силы.
В контексте части 4 статьи 15 Конституции России правила международного договора по уровню юридической силы должны быть равны правилам внутреннего закона, ибо только тогда допустимо применение первых при коллизии со вторыми.
Для международного сообщества особенно важно знать в какой момент следует считать, что Российское государство в целом признает для себя обязательность международной нормы. То есть важен момент, когда происходит придание международной норме внутригосударственной юридической силы.
Каждое государство самостоятельно в своем выборе. Для Российской Федерации наиболее весомой по уровню юридической силы формой выражения согласия на обязательность международного договора является «ратификация». На это указывает Конституция России (ст. 106), Федеральный закон «О международных договорах РФ» (п. «б» ст. 2). Причем, как следует из статьи 14 названного закона: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона» [12]. Такое понимание сущности ратификации подтверждено Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» [13].
В Венской конвенции о праве международных договоров обобщена международная договорная практика. Поэтому в статье 11 перечислены все основные способы выражения согласия государств на обязательность для них договора. В соответствие с пунктом 1 статьи 14 Конвенции согласие государства на обязательность для него договора выражается в том числе и ратификацией, если: «а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией...» [14].
Сегодня многие важнейшие международные документы содержат в себе требование ратификации. Так, например, часть 1 статьи 110 Устава ООН определяет, что «настоящий Устав подлежит ратификации подписавшими его государствами в соответствии с их конституционной процедурой» [15,
с. 222]. В части 2 статьи 26 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года устанавливается, что «настоящий Пакт подлежит ратификации» [15, с. 316]. Аналогичное условие можно обнаружить в статье 82 Венской Конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, в статье 17 (ч. 2 ) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 года, статье 14 Конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него от 30 декабря 1973 года и многих других международных нормативных актах [15, с. 97, 347, 354].
Ратифицированный договор с той же степенью определенности, что и внутренний закон, порождает соответствующие внутригосударственные правоотношения, указывает их субъектов и регламентирует поведение последних. Таким образом, происходит переадресование государством как субъектом международного права функций по реальному исполнению правил международного договора, предусматривающих те или иные изменения во внутригосударственном законодательстве, субъектам внутригосударственных правоотношений с целью исполнения международного договора [16, с. 115]. Следовательно, с точки зрения субъектов внутригосударственного права, ратифицированное международное соглашение — это нормативный акт, обладающий во внутригосударственной сфере юридической силой, равной силе того акта, которым он ратифицирован, то есть силе закона.
Международный договор предусматривает обязательство государства по исполнению его правил в рамках внутреннего правопорядка. Это означает, что в условиях разделения властей каждая из них должна выразить свое согласие на обязательность международного договора. В противном случае реализация международных положений внутри страны рискует потерять одну из конституционных опор.
На наш взгляд, такой подход имеет под собой как конституционную, так и международно-правовую основу. Российская Конституция закрепила в статье 1, что Российская Федерация есть демократическое государство. В свою очередь, например, Парижская хартия для новой Европы 1990 года предусматривает, что государства должны «строить, консолидировать и укреплять демократию как единственную систему правления». Обеспечение демократии предстает как одна из главных целей сотрудничества государств, которые «будут сотрудничать и оказывать друг другу поддержку с целью сделать демократические завоевания необратимыми [17].
Таким образом, ратификация, основанная на принципах демократии, способствует процессам гармонизации конституционного и международного права.
Внутригосударственная действенность каждого международного договора зависит от того, какова его оценка каждой ветвью власти Российской Фе-
дерации. Акт ратификации, облеченный в форму закона, выражает окончательное согласие российского государства в целом на обязательность для него договора. Именно в законодательной форме ратификации как наиболее статичной в системе внутренних источников права закрепляется признание обязательности международного договора для Российской Федерации.
Примечания
1. Словарь иностранных слов. М.,1964.
2. А.Н. Медушевский определяет российский конституционализм «как синтез западных образцов и российской политической традиции». При этом автор справедливо замечает, что процесс заимствования присущ не только России, но и «всем другим странам на известной стадии их развития (при переходе от авторитарного режима к конституционному)». См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1987.
3. Усенко Е.Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права. 1977. М.,1979.
4. Синюков В.Н. Российская правовая система: (вопросы теории): дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов. 1995.
5. Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17, ст. 291.
6. Действующее международное право. М.,1996. Т. 1.
7. Международное право в документах. М.,1982.
8. Советское международное право. 1991. № 1. См., например: статья 5 Конвенции о статусе апатридов от 28.09.1954 года; статья 7 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года; статья 13 Конвенции о сокращении безгражданства от 30 июля 1961 года; статья 32 Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 года // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М.,1989.
9. Погудина М.В. Сравнительный метод в исследовании взаимодействия международного права и национального уголовного законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 1994.
10. Статья 18 Конституции РСФСР 1918 года, статья 9 Конституции РСФСР 1925 года, статья 12 Конституции РСФСР 1937 года, статья 12 Конституции РСФСР 1978 года // История Советской Конституции 1917—1956 (в документах). М.,1957.
11. Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2.
12. Собрание законодательства РФ. 1995. № 29, ст. 2757.
13. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.
14. Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37, ст. 772.
15. Международное право в документах. М., 1982.
16. Аметистов Э.М. Международное право и труд: факторы имплементации международных норм о труде. М.,1982.
17. Известия. 1 990. 22 ноября.
Пшеничнов М.А. К вопросу о формах международно-правовой гармонизации российского законодательства
Пшеничнов М. А. К вопросу о формах международно-правовой гармонизации российского законодательства
Notes
1. Foreign words dictionary. Moscow,1964.
2. A.N. Medushevskiy defines Russian constitutionalism as «the synthesis of foreign samples and Russian political tradition». Author fairly notices. That the process of adoption is peculiar not only to Russia but «to all other countries on a particular stage of their development (during the transition from authority to constitutionalism)». See: Medushevskiy A.N. Democracy and authoritarianism: Russian constitutionalism on a comparative perspective. Moscow, 1987.
3. Usenko E.T. Theoretical problems of correlation of international and state law // Soviet annual book of international law. 1977. Moscow,1979.
4. Sinukov V.N. Russian legal system: (questions of theory): dissertation... doctor of legal sciences. Saratov, 1995.
5. Bulletin of Supreme Soviet of USSR. 1976. № 17, art. 291.
6. The functioning international law. Moscow,1996. V. 1.
7. International law in documents. Moscow,1982.
8. Soviet international law. 1991. № 1. See for ex.: art. 5 Convention on the state of stateless person from 28.09.1954; art. 7 Convention against discrimination in education from
14.12.1960; art. 13 Convention on the reduction of statelessness from 30.07.1961; art. 32 European social charter from 18.10.1961 // USSR and international cooperation in human rights. Documents and materials. Moscow,1989.
9. Pogudina M.V. Comparative method in research of cooperation between international law and national criminal legislation: dissertation ... candidate of legal sciences. Kazan, 1994.
10. Art. 18 Constitution of RSFSR of 1918, art. 9 Constitution of RSFSR of 1925, art. 12 Constitution of RSFSR of 1937, art. 12 Constitution of RSFSR of 1978 // History of Soviet Constitution 1917—1956 (in documents). Moscow, 1957.
11. Usenko E.T. Correlation and interaction of international and national law and Russian Constitution // Moscow magazine of international law. 1995. № 2.
12. Code of legislation of RF. 1995. № 29, art. 2757.
13. Bulletin of Supreme Court of RF. 1996. № 1.
14. Bulletin of Supreme Soviet of USSR. 1986. № 37, art. 772.
15. International law in documents. Moscow, 1982.
16. AmetistovE.M. International law and labor: factors of implementation of international norms on labor. Moscow,1982.
17. Izvestia. 1990. November 22.
