К ВОПРОСУ О ЕВРОПЕЙСКОМ ОПЫТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВЫХ СТАНДАРТОВ ГОЛОСОВАНИЯ ПО ПОЧТЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.8

Н. С. Чимаров

К ВОПРОСУ О ЕВРОПЕЙСКОМ ОПЫТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВЫХ СТАНДАРТОВ ГОЛОСОВАНИЯ ПО ПОЧТЕ

Реализация гражданином своего конституционного активного избирательного права посредством голосования по почте (наряду с голосованием по доверенности и электронными технологиями голосования) по форме относится к дистанционному голосованию. В Российской Федерации, согласно правовой норме п. 14 статьи 64 Федерального закона от 12 июля 2002 года № 67-ФЗ "Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей, участников референдума по почте" [1]. В данном случае, голоса избирателей, участников референдума, проголосовавших по почте, учитываются, если они поступили в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования.

"Голосование по почте - применяется во многих странах, например, в Великобритании, Германии, США. Например, в штате Орегон (США) применяется только голосование по почте (vote by mail). Это наиболее распространенная и старая система. В США по почте могут проголосовать около 6 млн. избирателей, находящихся за рубежом", - замечает Председатель Центральной избирательной комиссии (ЦИК) России В.Е. Чуров [2].

Определенный опыт "почтового голосования" накоплен и в ряде европейских стран. Рассмотрим отдельные аспекты правовых стандартов голосования по почте на примере парламентских выборов в Великобритании и президентских выборах в Литовской Республике.

В Великобритании процедура голосования по почте впервые была введена в практику избирательного процесса для избирателей из числа военнослужащих, проходящих службу за пределами страны, и произошло это с принятием в 1918 г. "Акта о народном представительстве" ("The Representation of the People Act 1918").

В дальнейшем британская процедура голосования по почте, введенная в электоральный процесс в конце 1940-х гг., применялась в качестве

ассистивной технологии для избирателей с ограниченными физическими данными или для избирателей, не имеющих персональной возможности посещать избирательные участки в силу заболеваний или своих конфессиональных воззрений. Наиболее подробно нормативно-правовое закрепление механизма голосования по почте закреплено в принятом в 2000 г. "Акте о народном представительстве" ("The Representation of the People Act 2000"). С принятием 16 февраля 2001 г. "Постановления о народном представительстве" ("The Representation of the People Act 2001"), голосование по почте в Великобритании обрело формат полной доступности для всех британских граждан, вне их мотивации на свое волеизъявление в конкретной форме голосования. Вместе с тем, в Северной Ирландии "избиратели все еще обязаны обосновывать желание воспользоваться услугами почты" [3].

Британская модель "почтового голосования" (образца 2000-2001 гг.) основывается на следующем алгоритме электоральных действий:

1. Направление избирателем заявления в Бюро регистрации избирателей ("Electoral Registration Office") по месту своего проживания (с указанием имени и фамилии, адреса регистрации и почтового индекса, а также желаемых даты или срока на право "почтового голосования": конкретная дата выборов, определенный срок или бессрочно) (ст. 3 Приложения 4 к Акту 2000 г.);

2. Получение избирателем двух бланков с одним и тем же регистрационным номером: бланка самого бюллетеня для голосования и бланка заявления, удостоверяющего подлинность личности избирателя (с приложением двух конвертов);

3. Запечатывание в первый конверт бюллетеня для голосования, с произведенной на бланке бюллетеня соответствующей отметкой напротив фамилии кандидата/кандидатов или партии;

4. Заполнение бланка заявления, удостоверяющего подпись личности избирателя посредством его личной подписи и подписи одного свидетеля (родственника или иного доверенного лица), персонально осведомленного о личности избирателя;

5. Вложение запечатанного избирательного бюллетеня в первом конверте, во второй конверт вместе с бланком удостоверения личности избирателя;

6. Почтовое отправление запечатанного второго конверта в Бюро регистрации избирателей. "Необходимо отметить, что голосование по почте в зарубежных странах получает все большее распространение. Например, в Великобритании на парламентских выборах 1995 года указанным способом воспользовались лишь 19,5% всех избирателей, а в 2001 году - уже 49,7%", - констатируют И.В. Граф и Д.Г. Жаромских [4, с. 57].

Сложившийся к 2001 г. технологической вариант британской "домашней регистрации избирателей" ("The household system"), в соответствии с которым домовладельцы подавали в Бюро регистрации избирателей укороченный список их персональных данных, с указанием лишь фамилии, имени и адреса проживания, претерпел серьезную критику как со стороны Совета Европы, так и со стороны самих избирателей. В итоге система "The household system" была подвержена правовой коррекции в направлении повышения безопасности голосования по почте: в соответствии с правовой нормой ч. 3 "Административного избирательного акта 2006" ("The Electoral Administration Act 2006") в случае заявления избирателя на предоставление ему права "почтового голосования", последний обязан указать дату своего рождения и причину выбранной формы голосования. Наряду с отмеченным, произошло увеличение минимального срока для обращения гражданина с просьбой для разрешения ему "почтового голосования" до 11 дней до назначенного дня голосования (ранее этот срок составлял 6 дней).

Правовые стандарты голосования по почте в ходе выборов Президента Литвы закреплены в ст. 57 Закона Литовской Республики от 22 декабря 1992 г. № I-28 [5].

В голосовании по почте принимают участие избиратели, по состоянию здоровья или в связи с возрастом находящиеся в социальных учреждениях (по надзору за здоровьем, учреждениях социальной опеки и попечительства), проходящие военную службу, работающим по трудовым договорам в международных военных операциях за границей, а также отбывающие наказание в виде ареста или лишения свободы, или отбывающие наказание в арестных домах, следственных изоляторах (домах задержания). Процедура голосования по почте осуществляется в специально оборудованных для голосования почтовых отделениях, в их рабочие часы (в последнюю среду, четверг и пятницу до дня выборов).

Порядок голосования по почте в "воинских единицах" устанавливается Главной избирательной комиссией, по представлению министра охраны края (п. 1 статья 57). Ответственность за организацию голосования по почте несет руководитель почты, а за организацию голосования по почте в местах дислокации "воинских единиц" за границей - их командиры (п. 2 статья 57).

При "почтовом голосовании" в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Литовской Республики, а также на судах, в учреждениях по надзору за здоровьем, социальной опеки и попечительства, в "воинских единицах" и в учреждениях по исполнению наказаний отводится специальное место для беспрепятственного, тайного заполнения избирательного бюллетеня и вложения его в конверт для голосования. В соответствии с п.4 статьи 57 Закона № 1-28 процесс "почтового голосования" может находиться под наблюдением со стороны наблюдателей, имеющих соответствующее удостоверение.

В состав комплекта избирательных документов, выдаваемых избирателю работником почты, входят: избирательный бюллетень, наружный и внутренний конверт для голосования по почте. После получения комплекта вышеозначенных документов, избиратель голосует лично и тайно: заполняя избирательный бюллетень, вкладывая заполненный бюллетень во внутренний конверт для голосования по почте и заклеивая его.

В последующем, внутренний конверт для голосования по почте вместе с удостоверением избирателя вкладывается в наружный конверт, который также заклеивается избирателем лично (п. 6 статья 57).

В случае невозможности избирателем в силу физических недостатков или иных ограниченных возможностей здоровья совершить личное и тайное голосование, действия, отмеченные в п. 6 статьи 57 Закона № 1-28 Литовской Республики, по просьбе избирателя совершаются выбранным им другим лицом (п. 7 статья 57).

Заключительная опция механизма "почтового голосования" предполагает передачу избирателем заклеенного наружного конверта для голосования по почте (с находящимся в нем удостоверением избирателя, внутренним конвертом для голосования по почте и находящимся в нем бюллетенем) работнику почты. Последний, в случае получения наружного

конверта в присутствии самого избирателя заклеивает его специальным знаком и выдает избирателю квитанцию о приеме указанного конверта (п. 8 статья 57). Пакеты с избирательными документами специального голосования по почте вскрываются в день выборов президента Литовской Республики.

Резюмируя вышеизложенное, целесообразно заметить, что, несмотря на представление отдельным категориям избирателей равных возможностей в области доступности к избирательному процессу посредством технологии голосования по почте и преодоления за счет этого феномена абсентеизма, "почтовое голосование" не лишено серьезных изъянов. К примеру, согласно отчету независимой миссии ассоциации "Гражданский контроль", наблюдающей за ходом парламентских выборов в Великобритании 6 мая 2010 г., были выявлены многочисленные случаи неправильного заполнения избирательных бюллетеней при голосовании по почте: типичные ошибки -отсутствие подписи или даты рождения. Наряду с этим, ассоциация "Гражданский контроль" отмечает, что "в г. Бирмингеме в 2004 г. во время муниципальных выборов произошли события, связанные с мошенничеством и массовой отправкой заполненных бюллетеней в пользу одного из кандидатов при помощи механизма голосования по почте" [6]. И, тем не менее, технология "почтового голосования" по-прежнему востребована и в случае дальнейшего совершенствования правовых стандартов голосования может быть эффективной. Свидетельством тому, авторитетное суждение Председателя ЦИК России В.Е. Чурова, определившего в качестве одной из ключевых задач совершенствования избирательной системы Российской Федерации "создание максимальных возможностей волеизъявлений граждан (оптимизация досрочного голосования, голосования на дому и по почте)" [7].

В настоящее время возможность голосования по почте законодательно установлена лишь в семи субъектах Российской Федерации (в Санкт-Петербурге, Республике Тыва, Мурманской области -на выборах депутатов законодательного органа государственной власти, в Республике Дагестан - на выборах в органы местного самоуправления, в Камчатском крае - на краевом референдуме и местном референдуме, в Республике Марий Эл - на республиканском референдуме и выборах в органы местного самоуправления, в Тюменской области - при проведении

выборов депутатов областной Думы, выборов губернатора, выборов в органы местного самоуправления).

Во исполнение предписания статьи 64 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ ЦИК Российской Федерации постановлением от 5 октября 2011 года N 41/353-6 утвердило "Временный порядок голосования по почте" [8]. Согласно "Временному порядку голосования по почте", при проведении выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, выборов в органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума возможность голосования по почте предоставляется гражданину Российской Федерации, обладающему активным избирательным правом, участнику референдума, местного референдума, не имеющему возможности прибыть в день голосования в помещение для голосования избирательного участка, где он включен в список избирателей.

В соответствии с пунктом 1.2 "Временного порядка голосования по почте" избиратели в голосовании по почте не участвуют в следующих случаях:

• возможности проголосовать досрочно либо проголосовать в день голосования вне помещения для голосования;

• нахождения избирателя в месте временного пребывания и предоставления законом субъекта Российской Федерации о выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, о проведении референдума (местного референдума) возможности внесения избирателя в список избирателей (участников референдума) по месту временного пребывания на территории избирательного округа (округа референдума), либо предоставления законом субъекта Российской Федерации возможности голосования по открепительному удостоверению.

Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 11-П "институт голосования по почте, как он урегулирован действующими нормативными правовыми актами, не может быть признан надлежащим образом обеспечивающим реализацию гражданами активного избирательного права в случае, если гражданин в день голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации или в органы местного самоуправления находится

за пределами того публично-правового образования, в котором он проживает" [9]. В данном случае Конституционный Суд Российской Федерации учел следующие особенности Российской Федерации:

• протяженность территории Российской Федерации в целом, включая отдельных ее субъектов;

• особенности природно-климатических и географических условий.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации

апеллировал к отсутствию гарантии своевременности поступления избирательного бюллетеня в избирательную комиссию в силу сложной процедуры голосования по почте, включающей неоднократную пересылку соответствующей корреспонденции.

Что же касается закономерного вопроса об упрощении процедуры голосования по почте, то данное обстоятельство представляется нежелательным в силу издержек в соблюдении ее прозрачности, обеспечении тайны голосования и угрозы эффективности механизмов противодействия нарушениям и злоупотреблениям при использовании института голосования по почте. Именно на это обращается внимание в Руководящих принципах относительно выборов, содержащихся в подготовленном Венецианской комиссией Своде рекомендуемых норм при проведении выборов (октябрь 2002 г.), в соответствии с которыми голосование по почте должно допускаться лишь в том случае, если почта работает надежно и безопасно [10].

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:

1. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". - М.: Ось-89, 2014. - 272 с.

2. Чуров В.Е. Дистанционное электронное голосование - перспективы использования для расширения возможностей голосования граждан Российской Федерации за рубежом - http://www.cikrf.ru/about/board/int/churov/int_churov_ dist.html (дата обращения: 29.09.2015).

3. Болотина Е.В., Оводенко М.А. Избирательное право европейских государств (Великобритания, ФРГ, Франция): курс лекций. - СПб.: ГУАП, 2008. - 192 с.

4. Граф И.В., Жаромских Д.Г. Правовые способы преодоления абсентеизма в зарубежных странах // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2008. № 2. С. 54-60.

5. Закон Литовской Республики от 22 декабря 1992 г. № 1-28 -http://www.track.unodc.org/LegalResources/Lithuania/Laws (дата обращения: 30.09.2015).

6. Дворников Д.В. Отчет независимой миссии ассоциации "Гражданский контроль" "О наблюдении за ходом парламентских выборов в Великобритании 6 мая 2010" - http://www.cikrf.ru/news/relevant/ 2010/05/2(дата обращения: 05.10.2015).

7. Чуров В.Е. Итоги и уроки прошедших избирательных компаний и перспективы развития избирательной системы Российской Федерации. 21 ноября 2014 года - http://www.rfsv.ru/uplfile/files/vystuplenie_vech_mgu.pdf (дата обращения: 06.10.2015).

8. Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 5 октября 2011 г. N 41/353-6 "О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума" - http://dokipedia.ru/document/5191150?pid=10 (дата обращения: 09.10.2015).

9. Постановление Конституционного Суда от 15 апреля 2014 г. № 11-П По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом законодательного собрания Владимирской области. - http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_161829 (дата обращения: 07.10.2015).

10. Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий: аналитический обзор стандарта Венецианской комиссии Совета Европы, принят Венецианской комиссией 18-19 октября 2002 года. -https://www.cvk.lv/pub/upload_file/Code_RUS.pdf (дата обращения: 07.10.2015).