CC BY
98публичная власть
УДК 346.52
Алексей Александрович Чесноков, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук, доцент
Государство и муниципалитеты, реализуя свои социально-значимые цели, могут вступать в гражданско-правовые отношения наравне со всеми остальными участниками, в том числе создавая коммерческие организации. При этом недопущение развития монополистических рынков - это одна из основных и приоритетных задач в развитии современной российской экономики и реализации законных интересов личности, общества, государства. Вполне логичным представляется принятие Федерального закона от 27.12.2019 № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции». Принятый закон наложил запрет на создание новых унитарных предприятий и в существенной степени ограничил круг случаев их создания в приоритетных сферах деятельности, в которых участие государства будет являться наиболее необходимым. Теперь исключена возможность создания или изменения вида унитарных предприятий, за исключением сфер безопасности, культуры, искусства и некоторых других. Порядок и проблемы реализации реформы унитарных предприятий раскрываются в представленной статье.
Ключевые слова: унитарное предприятие, конкуренция, правовой институт, правовая реформа, федеральная антимонопольная служба.
К ПРОБЛЕМЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД
TO THE PROBLEM OF REFORMING UNITARY ENTERPRISES AT THE MODERN STAGE: THE INSTITUTIONAL APPROACH
Россия имеет значительный исторический опыт использования частно-публичных форм ведения бизнеса. Уже четыреста лет назад в целях обеспечения нужд армии создавались производственные мануфактуры. Только Пушечный двор задействовал не менее 130 рабочих различных специальностей, а из-за высоких требований к качеству вооружения и оснащения государство вынуждено было формировать свои пороховые, оружейные, судостроительные дворы. В редкие промежутки между военными действиями неоднократно ставился вопрос о ликвидации казенных предприятий в связи с их убыточностью, но здравый смысл победил, и Ижевский, Охтенский, Петербургский, Тульский и другие казенные заводы встретили первую мировую войну во всеоружии.
Советский период сформировал единую систему государственного квазикапитализма с централизованной формой собственности на средства производства. После окончания НЭПа все производственные фонды были сосредоточены у государства, которое постепенно вставало
на рельсы мобилизационной и инновационной экономики.
В 1960-х годах уже окончательно сформирована концепция государственных предприятий на праве оперативного управления, которая обладала смешанной природой и исходила из административно-правовых установок государственного планирования, общего руководства и присвоения части прибыли.
С начала 1990-х годов хозрасчетные и иные государственные предприятия на оперативном управлении, имеющие самостоятельную смету, рассматривались исключительно как временная и переходная форма на пути к рынку с его «невидимой рукой», которая сама восстановит равновесие. Однако на предприятиях оборонного комплекса, социально ориентированных, нерентабельных производствах с продукцией, реализуемой по низким ценам, прибыль получить нельзя. Новый Гражданский кодекс 1994 года сохранил и развил идею унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Недостатки гибридной формы в условиях рынка были достаточно очевидны, на что неоднократно указывалось в официальных документах. В частности, Концепция приватизации и управления государственным имуществом в РФ 1999 года прямо указывала, что унитарные предприятия используются для перевода финансовых потоков в фирмы-спутники и заключения сделок с личной заинтересованностью руководства, что приводит к завышению себестоимости продукции и в результате -хищениям [4]. При этом отмечалась низкая квалификация руководителей и отсутствие за ними действенного контроля, включая аудиторский.
В Концепции развития гражданского законодательства (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) фиксировалась позиция поэтапного отказа от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения [1]. А Национальный план развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы, установил, что унитарные предприятия не должны
IO
алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
199
2021
осуществлять деятельность на конкурентных рынках [6].
Логичным продолжением процесса стало принятие 27 декабря 2019 года Федерального закона № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» (далее - 485-ФЗ) [7]. Поправки уменьшают влияние публичных субъектов на рыночные процессы и, по задумке авторов, должны существенно повысить конкурентность товарных рынков. Сам проект выступил результатом долгой и целенаправленной политики Федеральной антимонопольной службы РФ по устранению влияния явно нерыночных неконкурентных форм участия публичных субъектов в экономике.
При этом в качестве основных причин реформ были озвучены: неэффективность предпринимательской деятельности при отсутствии должной мотивации руководителей и недостаточный контроль за их деятельностью, низкая доходность, а самое главное - наличие лазеек, позволяющих обойти законодательство о контрактной системе путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным унитарным предприятиям для закупки ими товаров, работ, услуг фактически для нужд публичного субъекта. Отмечается сохранившаяся проблема отсутствия корпоративного контроля и мотивации к развитию, гарантированный спрос на продукцию и приоритет в ее реализации не дает развиться конкурентному рынку и проч. [5].
Поэтому установлено, что государственные и муниципальные унитарные предприятия продолжают создаваться и функционировать для работы или жизнедеятельности в случаях и сферах:
1) предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
2) обеспечения деятельности федеральных органов, осуществляющих обеспечение национальной безопасности, оборонную, разведывательную, мобилизационную подготовку и гражданскую оборону, в сфере внутренних дел, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах и т.п.
3) осуществления деятельности в сферах естественных монополий;
4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей;
6) осуществления деятельности за пределами территории Российской Федерации;
7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами.
В этих случаях не допускается деятельность ГУП и МУП на товарных рынках в состоянии конкуренции, если выручка унитарного предприятия от такой деятельности не превышает в общей массе 10%.
Еще одним исключением названа необходимость устранения последствий чрезвычайной ситуации и недопущения угрозы нормальной жизнедеятельности населения, на основании решения Правительства РФ и на срок до двух месяцев. Но здесь сложно смоделировать условия существования легального конкурентного рынка.
От автора добавим, что было очень интересно со стороны наблюдать в 2019 году процесс лоббирования исключений из общего правила закрытия унитарных предприятий профильными министерствами и ведомствами (Министерство иностранных дел РФ, Министерство культуры РФ и проч.), в ходе которого законопроект постепенно обрастал п.п. 3-7 вышеназванного перечня.
Но проблема нового закона оказалась в том, что выработанная позиция не учла интересы всех пользователей услуг унитарных предприятий. Не были выявлены реалии отдаленных и малонаселенных пунктов, необходимость поддержки жизненно необходимой инфраструктуры, а главное -историко-политически и географически обусловленную зависимость отдельных регионов от помощи публичной власти.
Так, против принятия 485-ФЗ достаточно резко высказалась Общественная палата РФ, которая в своем заключении выделила непривлекательность для частных инвесторов сферы обеспечения услугами населения, создания комфортных условий его проживания в малонаселенных и удаленных районах, необходимость значительных инвестиций в поддержку и развитие инфраструктуры и длительный период выхода на уровень рентабельности. Было спрогнозировано появление частных монополий и резкое повышение цен на уже «конкурентных» рынках. Их приватизация может привести к возникновению частных монополий или появлению у новых собственников мотивации влиять на ценовую ситуацию на рынке [2].
Действительно, по завершении реформы государственные органы и органы местного самоуправления снимут с себя излишнюю социальную нагрузку. Но возникает дилемма - убыточное предприятие заведомо непривлекательно для инвесторов, а если будет проведена приватизация - долги достанутся муниципалитетам, а это зна-
чительные суммы. Прибыльное же предприятие при приватизации единовременно пополняет казну, но лишает доходов, на которые орган местного самоуправления рассчитывал в долгосрочной перспективе.
Не проработаны вопросы переходного периода от полугосударственных к рыночным механизмам, когда недопустимо снижение качества жизни населения, уничтожение градообразующих предприятий; непонятно, как создавать новые рабочие места для сокращенных специалистов. Сейчас уже очевидно, что возникнет трудность в реализации сложных проектов, требующих значительных и долговременных инвестиций, а государственно-частное партнерство здесь не развито. Частник приходит для извлечения прибыли, но не благотворительности.
Выиграют ли частные участники рынка? Не обязательно, так как уйдет субсидиарная ответственность муниципалитетов и возрастет риск взаимных банкротств, обеднеют и исчезнут ниши поддержки, которые занимали многие микропредприятия.
Достаточно перспективным видится реформирование посредством продажи предприятия с условием его сохранения, развития и функционирования длительный период. Здесь есть шанс сохранить имеющиеся механизмы социального обеспечения. Сама трансформация не вызывает опасений - сохранятся деловые отношения и уйдут неэффективные формы управления. Проблемой здесь выступает недостаточная прозрачность планируемой процедуры приватизации государственного и муниципального имущества, в первую очередь, недвижимого, нет механизмов защиты против реализации по заведомо заниженным ценам «дружественным» фирмам, да и большая часть активов ГУП и МУП имеют низколиквидный характер, что затруднит адекватную оценку. А что делать, если бывшее унитарное предприятие, обеспечивающее жизнедеятельность населенного пункта, станет несостоятельным или возникнет внутренний корпоративный конфликт? Этот вопрос также нуждается в дальнейшей проработке.
При таких обстоятельствах запрет на деятельность унитарных предприятий вместо демонополизации локальных рынков и развития конкуренции может привести к полному исчезновению на них хозяйствующих субъектов, особенно если речь идет о малых городах и сельской местности, вызовет потерю рабочих мест. А переход активов в руки частных лиц традиционно сопровождается множеством злоупотреблений. Наибольшие опасения вызывает вероятность значительного повышения тарифов, в противном случае, частники с рынка просто исчезнут.
63
публичная власть
Текст закона также вызывает много вопросов. Из содержания п. «а» ч. 1. ст. 1 не совсем понятна судьба унитарных предприятий, созданных на основании федеральных законов, актов Президента или Правительства РФ, принятых до вступления в силу ФЗ № 485-ФЗ: вправе ли они продолжать свою деятельность после вступления закона в силу или требуется подтверждение возможности их существования уполномоченными органами? Логично, что сохранятся, но не очевидно.
С другой стороны, ст. 3 485-ФЗ говорит о ликвидации до 1 января 2025 года унитарных предприятий на товарных (прим. автора) рынках, находящихся в условиях конкуренции, что, вероятно, должно толковаться расширительно по отношению к рынкам, основанным на выполнении работ и оказании услуг, а само понятие конкурентных рынков носит весьма размытый характер и не устанавливает определенных критериев выделения их границ, объема и прочих показателей (по которым ФАС России будет определять, например, критическую долю в 10% от выручки). А что делать, если на рынке присутствуют частные субъекты, занимающие доминирующее положение, и он не отвечает признакам конкурентного?
Таким образом, анализ норм 485-ФЗ позволяет сделать вывод, что закон не имеет системного характера и оставляет незащищенными как социально значимые сферы, так и сферы нерентабельные и неприбыльные, т.е. неинтересные рынку.
На самом деле, уменьшение количества унитарных предприятий было всего лишь вопросом времени. Так, по данным ФНС России, на начало 2014 года их количество в целом по стране составляло 25 478, в 2015 году - 24 054, в 2016 году - 23 262, в 2017 - 20 034, в 2018 - 18 624, в 2019 -16 734, в 2020 -15 300 [3]. В Алтайском крае на начало 2020 года функционировало всего 20 государственных и 217 муниципальных унитарных предприятий. Но процесс решили ускорить.
Что может спасти - грамотная реализация положений 485-ФЗ на местах. Этот процесс должен предусматривать глубокий анализ социальной обстановки, обес-
печивать привлечение дополнительных инвестиций, создание гибкой системы косвенного управления образованными коммерческими организациями.
Поэтому ФАС России был определен порядок разработки планов реформирования унитарных предприятий в регионах. План по реформированию государственных и муниципальных унитарных предприятий в Алтайском крае уже создан и согласован Алтайским краевым УФАС России. Так, к 2025 году в Алтайской крае планируется ликвидировать 148 унитарных предприятий, останутся только 89, подпадающих под исключения, установленные законом.
План содержит три этапа соответствующего процесса. На первом этапе (с 31.08.2020 по 31.12.2020) предполагается выбор способа реорганизации или ликвидации предприятий согласно уже утвержденного перечня и предварительное прогнозирование затрат. Второй этап (с 01.01.2021 по 31.12.2022) связан с проведением кадастрового и иного учета реформируемых объектов и передачей активов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность. Третий этап (с 01.01.2023 по 31.12.2024) предусматривает завершение процесса реорганизации или ликвидации унитарных предприятий и государственную регистрацию вновь образованных лиц. Анализ показал, что все 89 сохраняемых унитарных предприятий связаны с тепло- и водоснабжением населения (МКП «Мираж» дополнительно осуществляло сбор и вывоз отходов, и его доля составляет не более 1,7% конкурентного рынка, МУП «Павловские коммунальные системы» осуществляет ремонт машин и оборудования, его доля составляет не более 1% конкурентного рынка) и соответствуют требованиям 485-ФЗ. Остается ощущение, что произошла «перестраховка», и многие ликвидируемые предприятия имелась возможность оставить.
В завершении следует отметить, что само существование правого института определяется целым рядом факторов, и отсутствие их учета в управлении делает процесс реформ неэффективным. Публичные
субъекты по-прежнему играют ключевую роль в экономике и выступают крупнейшим собственником. Анализируя понятие и признаки унитарного предприятия, приходим к выводу, что не извлечение прибыли становится главной целью унитарных предприятий, а иные цели социально-политического порядка. Соответственно, требуются инструменты их реализации. Это подразумевает необходимость комплексного анализа и точечного подхода к реформам с позиции создания для населения наиболее комфортных условий.
1. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 11.
2. Заключение Общественной палаты РФ на законопроект № 554026-7 // Система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. - URL: http:// sozd.duma.gov.ru/download/C435E023-778C-4DF8-9C05-DF93B0A66BC5 (дата обращения: 20.11.2020).
3. Официальный сайт Федеральной налоговой службы [Электронный ресурс]. - URL: https:/ /www.nalog.ru/rn78/related_activities / statistics_and_analytics/regstats/ (дата обращения: 20.11.2020)
4. О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 39. - Ст. 4626.
5. Пояснительная записка к законопроекту № 554026-7 // Система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/554026-7 (дата обращения: 20.11.2020).
6. Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции (вместе с Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 20182020 годы): Указ Президента РФ от 21.12.2017 № 618 // Собрание законодательства РФ. -2017. - № 52.
7. О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции»: Федеральный закон от 27.12.2019 № 485-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2019. - № 52 (часть I). -Ст. 7803.
Alexey Aleksandrovich Chesnokov, Head of the Department of Civil Law and Procedure of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor
The state and municipalities, realizing their socially significant goals, can enter into civil law relations on an equal basis with all other participants, including by creating commercial organizations. At the same time, preventing the development of monopolistic markets is one of the main and priority tasks in the development of the modern Russian economy and the realization of the legitimate interests of the individual, society, state, and it seems logical to adopt Federal Law of December 27, 2019 No. 485 «On Amendments to the Federal Law «On State and Municipal Unitary Enterprises» and the Federal Law «On Protection of Competition». The adopted law imposed a ban on the creation of new unitary enterprises and significantly limited the range of cases of their creation in priority spheres of activity in which the participation of the state would be most necessary. Now the possibility of creating or changing the type of unitary enterprises is excluded, with the exception of the areas of security, culture, art and some others. The article discloses the procedure and problems of implementing the reform of unitary enterprises.
Keywords: unitary enterprise, competition, legal institution, legal reform, federal antimonopoly service.
