CC BY
86Чернявская Полина Евгеньевна Горюнов Виталий Сергеевич Московский государственный юридический Университет имени О.Е. Кутафина Международно-правовой институт
Россия, Москва polina-chernyavskaya@mail.ru vitaliigstudy@gmail.com Chernyavskaya Polina Evgenievna Goryunov Vitalij Sergeevich Kutafin Moscow State Law University International Legal Institute Russia, Moscow
ПРАВОВОЙ СТАТУС УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ: ПРОШЛОЕ И
СОВРЕМЕННОСТЬ Аннотация: статья посвящена исследованию конструкции унитарных предприятий в Российской Федерации. Рассматривается исторический аспект создания данной организационно-правовой формы юридического лица. Отдельное внимание обращается на практическую реализацию изменений, внесенных в законодательство об унитарных предприятиях в 2019 году. Авторами вносятся предложения по минимизации негативных последствий данной реформы.
Ключевые слова: унитарное предприятие, конкуренция, конкурентный рынок, социально-значимые сферы, имущественная обособленность.
LEGAL STATUS OF A UNITARY ENTERPRISE: THE PAST AND THE
FUTURE
УДК 347.191.1
BPfO №
Annotation: The article is dedicated to the research on the construction of unitary enterprises in the Russian Federation. The historic aspect of creation of this type of legal entities is examined. Special attention is paid to the practical implementation of changes that were made to the legislation on unitary enterprises in 2019. The authors provide possible ways to minimize the negative consequences of this reform. Key words: unitary enterprise, competition, competitive market, socially important areas, property isolation.
Проблема существования унитарных предприятий в экономике России уже более двух десятилетий является предметом острой дискуссии в среде цивилистов. Актуальность обсуждению данной правовой конструкции придает принятый в 2019 году Федеральный закон [1], устанавливающий запрет на создание и деятельность указанных участников гражданского оборота на конкурентных рынках. Предусмотренная законодателем ликвидация унитарных предприятий в течение ближайших четырех лет является частью длительной и поступательной политики нашего государства на пути развития эффективной рыночной экономики.
Представляется, что идея о реформировании данной организационно-правовой формы юридического лица обусловлена рядом ее специфических особенностей. Так, унитарное предприятие - единственная в российском законодательстве коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. В этом выражается отмеченная Е. А. Сухановым искусственность имущественной обособленности унитарного предприятия [2, с. 303], не препятствующая ему, однако, нести самостоятельную имущественную ответственность. Не обладает такое юридическое лицо и полной сделкоспособностью, поскольку согласует большую часть своих действий с учредителем. Последний, хотя и не является стороной возникающих правоотношений, вправе в судебном порядке оспаривать сделки унитарного предприятия. Этот факт ставит его контрагентов в нестабильное положение, противоречащее смыслу гражданско-правового регулирования.
ВРЮ №
Кроме того, несмотря на признание унитарного предприятия коммерческой организацией, оно наделяется специальной правоспособностью. Такая уникальная коллизия означает неспособность юридического лица, по своей природе созданного в целях извлечения прибыли, осуществлять необходимую для этого разноплановую деятельность и приводит, по замечанию Т. А. Золотько [3, с. 9], к ее неэффективности.
Представляется, что корни существующих противоречий следует искать в советском учении об ограниченных вещных правах, поскольку именно в этот период цивилистика разработала модель унитарного предприятия, не знающую зарубежных аналогов.
В первые годы, последовавшие за социалистической революцией, все предприятия были национализированы и, таким образом, стали частью государственной собственности. Однако потребность восстановить экономику, разрушенную политикой военного коммунизма, привела к необходимости наделения предприятий некоторой долей самостоятельности. Тем не менее принадлежавшие им вещные права оставались предметом научной и политической дискуссии, разрешенной в 1938 году в докладе Прокурора СССР А. Я. Вышинского, в котором подчеркивалось безоговорочное право собственности государства на имущество предприятий. Позднее для обоснования вещных прав последних из идей А. В. Венедиктова и Б. С. Мартынова была разработана концепция «оперативного управления» [с. 342-345; 5, с. 10-15], наделившая предприятия квази-правосубъектностью в целях выполнения плановых заданий.
С принятием Закона СССР от 06.03.1990 № 1305-1 «О собственности в СССР» имущество закреплялось за унитарными предприятиями на праве полного хозяйственного ведения [6], практически равному по объему содержания праву собственности, что в условиях отсутствия контроля приводило к злоупотреблениям со стороны их руководителей: нецелевому использованию выделенных средств, произвольному распоряжению закрепленной недвижимостью. Как следствие был издан Указ Президента от
ВРЮ №
23.05.1994 № 1003 «О реформе государственных предприятий» [7], который предписывал прекратить создание федеральных государственных предприятий на праве полного хозяйственного ведения с преобразованием части ликвидируемых из них в казенные заводы на более узком праве оперативного управления. Однако реформа оказалась безуспешной, поскольку не предусматривала запрет на создание новых унитарных предприятий путем выделения из уже существующих, чем на практике, по замечанию Т.А. Золотько [3, а 7], многие из них и воспользовались.
В дальнейшем в своих постановлениях Правительство РФ не раз обращало внимание на чрезмерное количество унитарных предприятий и ставило цель добиться их полного отсутствия на федеральном уровне к 2018 году. Однако решающий шаг в реформе был сделан с изданием Указа Президента РФ от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» [8], согласно которому Правительство РФ должно было до 1 января 2019 года внести проект федерального закона, ограничивающего создание унитарных предприятий на конкурентных рынках.
В пояснительной записке к поступившему законопроекту его разработчик - ФАС РФ - обращал внимание на значительное увеличение числа унитарных предприятий в течение предшествующих 5 лет [9]. При этом треть из них на федеральном уровне осуществляла деятельность в сферах с развитой конкуренцией: сделок с недвижимостью, аренды, оказания услуг. Кроме того, деятельность унитарных предприятий объявлялась неэффективной ввиду отсутствия действенного корпоративного контроля и наличия «гарантированного» спроса на продукцию, убивающего хозяйственную инициативу.
Во вступившем в действие 27.12.2019 Федеральном законе «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» № 485-ФЗ (далее - ФЗ № 485) был полностью обновлен перечень допустимых
ВРЮ №
случаев создания унитарных предприятий: деятельность в сферах обороны, естественных монополий, культуры и т.д.
Таким образом, новые унитарные предприятия могут создаваться в рамках предусмотренных исключений, а уже существующие - подлежат реорганизации либо ликвидации в случае осуществления ими деятельности на конкурентных товарных рынках вне разрешенных сфер до 1 января 2025 года. Посредством перечисленных изменений законодатель стремиться освободить экономику от «государствленных» субъектов, заменив их более классическими -учреждениями и хозяйственными обществами.
Несмотря на свои преимущества, ФЗ № 485 был подвергнут серьезной критике. Беспокойство вызвало исчезновение унитарных предприятий с рынков, на которых почти или полностью отсутствует конкуренция: территорий с низкой инвестиционной привлекательностью (малонаселенные и труднодоступные поселения) и малорентабельных для частного бизнеса сфер (фармацевтика). В данных случаях уход унитарных предприятий приведет к полному исчезновению каких бы то ни было хозяйствующих субъектов, что явным образом повлияет на благополучие населения.
Сомнению подверглась и равноценность реорганизации унитарных предприятий в учреждения и хозяйственные общества, в частности, -акционерные, поскольку посредством участия в последних публичный собственник не способен проводить эффективную государственную политику. Критику заслужило также противоречащее конституционной самостоятельности субъектов РФ положение о полномочии Правительства РФ принимать решение о создании унитарных предприятий субъектов РФ для устранения последствий чрезвычайных ситуаций.
Тем не менее, реформа продолжает осуществляться, и нам хотелось бы обратить внимание на ее практический аспект. По состоянию на 01.01.2021 г. в ЕГРЮЛ содержатся сведения о 12 860 унитарных предприятиях, из которых 18% являются государственными и 82% - муниципальными [10].
ВРЮ №
Следует отметить, что со времени вступления ФЗ № 485 в силу темп сокращения числа унитарных предприятий не только не увеличился, но, напротив, замедлился по сравнению с предшествующими периодами. В действительности тенденция сокращения количества унитарных предприятий прослеживалась и до 2019 года. Тем не менее, с момента начала реформы число данных хозяйствующих субъектов в России сократилось на четверть.
Кроме того, из существующих сегодня 12 860 предприятий 11% находятся в процессе ликвидации, и только 3% - реорганизации. При этом количество федеральных унитарных предприятий, которые реорганизуются, превышает количество ликвидируемых. В свою очередь, муниципальные предприятия в 4 раза чаще склоняются к ликвидации, нежели реорганизации. Таким образом, поставленный законодателем ультиматум о преобразовании в иные организационно-правовые формы приводит к тому, что субъекты, хозяйствующие на местном уровне, не располагая достаточными денежными средствами, вынуждены прекращать свое существование. Очевидная неспособность муниципальных предприятий адаптироваться к новым правилам вызывает беспокойство и требует изменения подхода к проведению реформы.
В первую очередь, при ликвидации унитарных предприятий необходимо придерживаться не формального, а социально-ориентированного подхода. Это означает, что каждый случай упразднения такого юридического лица должен сопровождаться комплексной оценкой обстановки на местном рынке, включающей в себя: анализ количества хозяйствующих субъектов, инвестиционного климата, конкурентной среды и так далее.
Кроме того, обращая внимание на острый социальный аспект данной проблемы, в перечень допустимых оснований деятельности унитарных предприятий, установленный ФЗ № 485, следует внести такое основание, как деятельность в целях решения социальных задач (лекарственного обеспечения, транспортного обслуживания) на малонаселенных и труднодоступных территориях.
ВРЮ №
Представляются возможными и более радикальные изменения. Так, вместо установления законодательно допустимых сфер деятельности унитарных предприятий, можно было бы перечислить конкретные области, в которых им запрещено действовать. Установив четкий перечень видов хозяйственной деятельности, конкуренцию в которых Россия стремится обеспечить, государство бы так же эффективно ограничило влияние на них унитарных предприятий, не нанося урон социально значимым сферам.
Наконец, потенциальным решением могла бы стать модификация законодательства об унитарных предприятиях без их полного упразднения. В частности, предлагается усовершенствовать структуру управления данных юридических лиц путем введения в нее совета директоров, состоящего из независимых членов. Более эффективное использование имущества унитарного предприятия могло бы быть обеспечено созданием в нем специальных имущественных фондов, введения системы управления рисками.
Безусловно, описанная реформа, выдержанная в духе приверженности рыночной экономике и проводимая под эгидой ключевого принципа гражданского права - признания равенства участников имущественного оборота, - имеет положительные черты. Однако мы полагаем, что необходимый по своей сути отказ российского правопорядка от конструкции унитарного предприятия не может осуществляться в "рекордно сжатые сроки" и должен проводиться на основании более детализированных критериев.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 27.12.2019 № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» // Российская газета. 2019. № 296.
2. Гражданское право: учебник: в 4 т. / отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2019. - 576 с.
BPfO
3. Золотько Т. А. Актуальные вопросы реформирования унитарных предприятий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6. С. 6 - 16.
4. Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву. - М.: Статут, 2004. Т. 1. - 560 с.
5. Мартынов Б. С. Государственные тресты - М., 1924. - 60 с.
6. Закон СССР от 06.03.1990 № 1305-1 (с изм. от 24.12.1990) «О собственности в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. №11. Ст. 164.
7. Указ Президента РФ от 23.05.1994 №2 1003 «О реформе государственных предприятий» // Российская газета. 1994. № 96.
8. Указ Президента РФ от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 52. Ст. 8111.
9. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)» [Электронный ресурс] - URL: https: //sozd.duma.gov.ru/bill/554026-7.
10. Сведения о работе по государственной регистрации юридических лиц по состоянию на 01.01.2021 [Электронный ресурс] - URL: https://www.nalog.ru/rn77//related activities/statistics and analytics/forms/9558929/
