CC BY
78
ТРАНСПОРТНЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ: ВОПРОСЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И
ЭФФЕКТИВНОСТИ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2021-2-2-147-152
Аннотация: Представлены особенности правового регулирования муниципальных унитарных предприятий в сфере транспортного обслуживания во взаимосвязи с практикой их деятельности в муниципальных образованиях. Анализируются нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и других нормативно-правовых актов, соответствующие научные труды по заявленной проблематике, материалы о практике деятельности транспортных муниципальных унитарных предприятий. Отмечается, что во многих муниципальных образованиях муниципальные унитарные предприятия являются основными, и нередко единственными, хозяйствующими субъектами в рассматриваемой области общественных отношений, что определяет специфику их правового и экономического статуса; обосновываются предложения по совершенствованию этого статуса.
Ключевые слова: унитарное предприятие, транспорт, экономика, эффективность, местное самоуправление, органы местной власти, муниципальное образования.
После распада СССР в 1991 г. и перехода экономики России на рыночные (капиталистические) отношения стал активно осуществляться процесс приватизации государственного имущества, который, как известно, был очень противоречивым и его итоги довольно неоднозначны, в том числе имело место преступное обогащение (подробно этот аспект мы не рассматриваем, учитывая, что на этот счет имеется много работ, в том числе об этом писали
B.М. Алиев, А.В. Бобоков, О.Т. Богомлов, М. Вилькобриский, В.А. Карлеба, И.М. Клейменов, В.В. Козлов, Б.М. Ломов,
C.М. Меньшиков, Ю.С. Оганисьян, А.И. Поберезкин, С.П. Стреляев, И.Я.Фроянов, А.А. Хохлов, ДА. Шестаков, Я.И. Ястребов и др.). В этом контексте с тех пор обсуждается вопрос о судьбе государственных и муниципальных унитарных предприятий (далее - ГУП и МУП). Так, работавший во властных структурах в конце 1990-х гг. российский экономист Е.Ш. Гонтмахер уверенно утверждал, что унитарным предприятиям нет места в рыночной экономике и в ближайшей пер-
спективе все они буду ликвидированы «как класс» [1].
Однако практика пошла иным путем, что показывает недостаточный учет реального состояния социально-экономических отношений в сфере регулирования института местного самоуправления, и в данном случае муниципальные (равно и государственные) унитарные предприятия не только не сохранились как экономический механизм, но и продолжат развиваться, в том числе законодательно - так, в 2002 г. был принят по-прежнему действующий ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [2] (далее - Закон о ГУП-МУП). В последние годы, тем не менее, идея ликвидации МУП как института продолжат жить и даже находит отражение в серьезных документах, например, в Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации [3], где говорится о «бесперспективности данной организационно-правовой формы юридического лица и желательности ее постепенной замены другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами с
100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе. Исходя из реальных потребностей федерального государства представляется допустимым сохранение в перспективе лишь федеральных казенных предприятий для некоторых особо важных сфер экономики» [3]. Между тем в реальности ГУПам и МУПам так и не нашлось полноценной замены в виде институтов рыночного характера, и это касается самых разных сфер деятельности (ЖКХ, транспорт, связь и др.), что во многом, а зачастую в решающей степени связывается, с одной стороны, с недостаточно прибыльными видами деятельности, которыми занимаются МУПы, и, соответственно, отсутствием интереса к ним бизнес-структур, и, с другой стороны, со сложным финансовым состоянием муниципальных образований.
При этом одним из важнейших направлений в деятельности МУП по реализации вопросов местного значения в виде организации транспортного обслуживания населения является учреждение органами местного самоуправления МУП, в том числе в транспортной сфере, имея в виду общественный пассажирский транспорт. Такими полномочиями органы местного самоуправления наделяются действующим ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] (далее - ФЗ «Об общих принципах...»). При этом законодатель в п. 3 ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах.» не устанавливает жестких норм в части того, какой именно орган местного самоуправления имеет полномочия учреждать МУП (это может быть и представительный орган местного самоуправления, и местная администрация, и глава муниципального образования). Согласно п. 6 ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах.» порядок принятия решений о создании МУП отнесен к полномочиям представительного органа. Однако, на наш взгляд, определять орган местного самоуправления, которому будет доверено учреждать МУП, следует все же с учетом публичных слушаний по этому вопросу. Пока же в практике публичные (общественные) слу-
шания по данному вопросу не проводятся, а полномочия непосредственно учреждать МУП представительный орган чаще всего передает местной администрации.
Следует далее заметить, что в муниципальных образованиях, как правило, немного транспортных МУП, и каждое из них - важнейшее событие в социально-экономической жизни муниципального образования, связанное с созданием самостоятельного субъекта гражданско-правовых и предпринимательских отношений. Более того, общественный транспорт - это, бесспорно, стратегическое направление в обеспечении жизнедеятельности любых территориально-публичных образований, в том числе муниципальных образований [5; 6]. И поэтому на наш взгляд, полномочие на создание МУП в транспортной сфере необходимо в законодательном порядке передать в ведение представительного органа муниципального образования, который в наибольшей степени обеспечивает интересы избирателей, а также более эффективно контролирует деятельностью МУП, в том числе будет эффективнее профилактика мошенничества [7], злоупотребления служебным положением [8] и других правонарушений, встречающихся в деятельности МУП.
Применительно к рассматриваемой проблематике МУП создается в целях решения прежде всего социальных задач в рамках вопросов местного значения (в нашем случае - транспортное обслуживание населения), следовательно, их плановые показатели должны быть увязаны с планированием социально-экономического развития муниципального образования [9, с. 427]. Как отмечает В.А. Болдырев, «законодатель понимает под социальными задачами те, от решения которых зависит благополучие всех или значительной части членов общества, вне зависимости от их положения» [10, с. 30-36], и с такой позицией мы солидарны. Следует при этом заметить, что, несмотря на идущий процесс акционирования, МУП остаются важными субъектами предпринимательской деятельности, участвуют в процессе производстве различных материальных и нематериальных благ. В литературе в этой свя-
зи встречается мнение о том, что МУП «способны и должны стремиться извлекать прибыль из своей хозяйственной деятельности за счет имущества собственника и грамотного управления, и данная - коммерческая - составляющая часто игнорируется» [11, с. 45]. При этом, действительно, МУП - это коммерческая организация (ст. 2 Закона о ГУП-МУП), а предпринимательская деятельность МУП - это, прежде всего, «деятельность, осуществляемая на постоянной основе, предусматривающая экономическое развитие организации по исполнению своих полномочий для обеспечения жизнедеятельности населения в рамках средств местного бюджета с целью привлечения дополнительных средств, а также заключение в процессе этой деятельности гражданско-правовых сделок от своего имени» [12, с. 16].
Однако полностью согласиться с таким суждением не представляется возможным. Дело в том, что предпринимательская деятельность МУП существенно отличается от такой же предпринимательской деятельности других юридических лиц, в частности, тем, что МУП обладают специальной правоспособностью, отсюда и правовое регулирование предпринимательской деятельности МУП имеет специфику. В первую очередь это связано с тем, что МУП не имеют полномочий свободно распоряжаться денежными средствами и иным имуществом без согласия собственника. В частности, трамвайно-троллейбусные МУП не имеют права самостоятельно продать какое-либо транспортное средство, это должно делаться с согласия органа власти, которое обладает таким полномочием. Кроме того, согласно ст. 295 ГК РФ [13] собственник имеет право на часть прибыли МУП от использования имущества. Размер этой части прибыли, а также порядок и сроки ее перечисления определяются муниципальными правовыми актами, а также уставом МУП (вместе тем нужно иметь в виду, что положение о получении части прибыли является правом, а не обязанностью собственника, и нередки случаи, в том числе в транспортной сфере, когда МУП по воле
собственника вообще освобождается от обязанности перечислять часть прибыли).
Одновременно, как отмечалось, МУП являются незаменимыми хозяйствующими структурами по обеспечению публичных интересов в муниципальных образованиях во многих сферах жизнедеятельности, в том числе в сфере городского пассажирского транспорта (далее - ГПТ). Так, Е.В. Черненко-Фролова, изучившая положение дел в городском округе Хабаровск, отмечает, что «ведущими операторами в этом муниципальном образовании являются МУП «Хабаровское пассажирское автотранспортное предприятие №1», которое обслуживающее 42 городских и 13 сезонных пригородных регулярных маршрутов общей протяженностью 1079,4 км, а также МУП «Хабаровское трамвайно-троллейбусное управление», которое обслуживает 7 трамвайных и 4 троллейбусных регулярных маршрутов. По состоянию на начало 2011 года списочная численность автобусов в МУП «Хабаровское пассажирское автотранспортное предприятие № 1» составляла 300 единиц, а в МУП «Хабаровское трамвайно-троллейбусное управление» имелось 87 трамваев и 52 троллейбуса. Весь этот пассажирский транспорт предоставляет в год транспортных услуг с учетом дотирования за перевозку льготных пассажиров более чем на 1 млрд рублей, при этом уплачено налогов на сумму более 240 млн. рублей. В транспортных МУП Хабаровска трудятся 2885 человек. Администрация Хабаровска поддерживает эти МУП, исходя из возможностей городского бюджета. В частности, за последние пять лет приобретено 173 автобуса, 14 троллейбусов и 11 трамваев. Но техника стареет (подлежит списанию 86% автобусов, 84% трамваев, 49 % троллейбусов), и на своевременную модернизацию средств не хватает, и приходится даже приобретать б/у автобусы иностранного производства (собственно, здесь и выбора большого нет, учитывая, что Россия производит лишь 10-12% подвижного состава для ГПТ от уровня бывшего СССР). В этих условиях постоянно возрастает объем перевезенных пассажиров коммерческим транспортом» [14, с. 140].
По масштабу деятельности (количество транспортных единиц, объем пассажиро-перевозок и т.д.) ни одно другое предприятие транспортного бизнеса сравниться с этими МУП не может.
Несколько иная ситуация в Перми - го-роде-миллионнике. Здесь городские пассажирские перевозки приходятся на автобусный транспорт, принадлежащий в основном частным перевозчикам. Имеется МУП «Пассажиравтотранс», которое также занимается автобусными перевозками (всего автобусами охватывается 72,6% пассажиропотока). Кроме того, функционирует МУП «Пермгорэлектротранс», которое охватывает трамваями 9,3% пассажиропотока и троллейбусами 18,1%. Подавляющее большинство перевозчиков-частников вообще не имеют собственной производственно-технической базы, в лучшем случае используют возможности сторонних ремонтных мастерских, а в худшем случае делают ремонт и ТО силами и средствами самих водителей. Такое положение не позволяет в должной мере контролировать техническое состояние выходящих на линию транспортных средств» [15, с. 48]. Можно добавить также, что при таком подходе, как следствие, не могут быть обеспечены в должной мере требования ФЗ «О безопасности дорожного движения» [16]. Мы полагаем, что это результат того, что местные власти в свое время не контролировали должным образом развитие ГПТ.
В Воронеже имела место похожая ситуация, когда в 1990-е гг. городские органы власти допустили чрезмерную коммерциализацию рынка ГПТ, при которой деградация транспортных МУП (их три) стала неизбежной. Последующие попытки исправить положение путём бесплатных «народных автобусов» на изменили ситуацию. Показатели работы транспортных МУП после 10 лет конкуренции стали снижаться. Так, доля ГПТ в общем пассажиропотоке сократилась с 68% (1990 год) до 1,8% (2011 год). Город пережил банкротство МУП «Воронежгорэлектротран-са». Ситуацию удалось в некоторой степени улучшить после принятия в 2009 г. программы «Развитие пассажирского транс-
порта Воронежа на 2009-13 годы» с вливанием денежных средств из областного бюджета, и троллейбусный транспорт стал «оживать». В этом же контексте были приняты меры по замене микроавтобусов на автобусы большой и особо большой вместимости [17, с. 296]. Не лучшим образом ситуация в Новосибирске, где парк ГПТ, находящийся в ведении МУП, в 2009-2011 гг. сократился на 85 единиц. В частности, было принято решение списать 77 автобусов, 15 троллейбусов и 28 трамваев, приобретено было только 15 автобусов и 20 троллейбусов, то есть транспортных средств стало меньше на 85 единиц, при этом объемы пассажирских перевозок транспортными МУП сократились на 14% [19]. Схожее положение во многих других муниципальных образованиях, и указанное положение, хотя и прошло уже почти десять лет, изменилось незначительно, а в некоторых случаях даже ухудшилось, и не случайно по одному из опросов, проведенном среди г. Махачкалы, только 13% опрошенных жителей назвали высоким уровень деятельности местной власти по созданию условий для предоставления транспортных услуг жителям и организации их транспортного обслуживания в границах муниципального образования [20].
Довольно острые вопросы поднимались по данной проблематике в проведенных слушаниях в Комитете по транспорту ГД ФС РФ, где внимание акцентировалось на наземном электрическом транспорте, который практически везде, за малым исключением (например, в Воронеже, Ростове-на-Дону) находится введении МУП [20]. На этом же совещании отмечалось, в частности, что «в Воронеже, Тюмени, Астрахани, Архангельске, Иваново горэлектротранспорт был практически полностью ликвидирован. В 2012 году по сравнению с 1995 годом объем перевозок троллейбусами, которые осуществляют МУП, снизился на 74%, трамваями - на 72%, а в целом количество пассажиров сократилось с 16,02 млн до 4,16 млн человек. Возраст транспортных средств также вызывает «содрогание»: свыше 65% троллейбусов эксплуатируются более десяти лет, а
трамваев - 90% [20]. С того времени ситуация мало изменилась.
При этом нужно учесть, что экономико-финансовое состояние транспортных МУП как «критическое» оценивается уже достаточно давно. А В.И. Ресин и Ю.С. Попков еще в 2000 г. предупреждали, что недофинансирование транспортных МУП будет приводить к нарастающему объему негативных последствий [21, с. 37], что, собственно, и происходит, и тенденции к стратегическому улучшению пока не наблюдается. Между тем наземный электрический транспорт является выгодным для общества с точки зрения экологии, что в современном мире имеет все большее значение, и в большинстве развитых стран трамвай и троллейбус не только не сдают позиции, но и получают развитие. В этой связи во многих городах России, если не принять срочных мер, может быть потеряна перспектива этого направления в развитии ГПТ. Здесь нужно еще иметь в виду, что транспортные проблемы во многих муниципальных образованиях (очевидно, в аб-
ряются в связи со сложным экономическим положением в современной России [22], а также в связи с естественным повышением спроса на транспортные услуги в современном обществе. Как отмечал Президент России В.В. Путин на заседании президиума Госсовета в 2017 г., «массовость, большое социальное значение общественного транспорта диктуют высокие требования к пассажирским перевозкам» [23]. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что ни в одном случае муниципальные образования не решали транспортные проблемы на основе только своего местного бюджета и тем более за счет прибыли МУП, причем эта проблема также перманентная. Поэтому мы полагаем, что развитие транспортных МУП должно стать объектом федеральной целевой программы, учитывая, что в сфере ГПТ большинства муниципальных образований создалась чрезвычайная ситуация, и для ее решения требуется дальнейшее совершенствование деятельности транспортных МУП.
солютном большинстве) еще более обост-
Библиографический список
1. Выступление Е.Ш. Гонтмахера / Стенограмма семинара по проблемам взаимодействия работодателей и профсоюзных структур в условиях кризиса в Институте развития экономике // Радиостанция «Эхо Москвы». 1999. 17 авг.
2. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.11.2020) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 05.02.2021 г.).
3. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2009. - №11.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 11.02.2021 г.).
5. Болтаевский А.А. Транспорт как основа современного города // Урбанистика. - 2018. - №4. - С. 88-96.
6. Костин А.А., Савченко-Бельский В.Ю. Современное состояние и перспективы развития маршрутных перевозок пассажиров // Вестник Государственного университета управления. - 2017. - №5. - С. 93-97.
7. Грошев А.В., Упоров И.В. Уголовное право России. Общая часть. Краткий учебный курс. - Ростов-на-Дону, 2006.
8. Упоров И. От понятия «мздоимство» к понятию «взятка» // Российская юстиция. -2001. - №2. - С. 65.
9. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Проспект, 2019.
10. Болдырев В.А. О целях создания унитарных предприятий // Право и экономика. -2011. - №7. - С. 30-36.
11. Фахреева Р.И. Законодательство о предпринимательской деятельности муниципальных унитарных предприятий: история становления и современное состояние // Предпринимательское право. - 2011. - №4. - С. 43-46.
12. Модин Н.А. Проблемы и пути развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций // Законодательство и экономика. - 2008. - №2. - С. 16-19.
13. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 08.12.2020) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 05.02.2021 г.).
14. Черненко-Фролова Е.В. Концепция развития городского пассажирского транспорта г. Хабаровска // Ученые записки Тихоокеанского государственного университета. - 2012. - Т. 3. № 1. - С. 136-141.
15. Волкова А.С., Фридман Т.М. Проблемы и перспективы развития пассажирских перевозок. - Пермь, 2010.
16. Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О безопасности дорожного движения» // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 05.02.2021 г.).
17. Зюзин П.В. Пространственная трансформация сети пассажирского транспорта крупного города при переходе к постиндустриальному развитию (на примере Воронежа) // Ученые записки Воронежского государственного университета. - 2012. - №3. - С. 294299.
18. В Новосибирске становится меньше муниципального транспорта // Деловой квартал Новосибирска. 2012. 4 октября.
19. Асриянц К.Г., Рабаданов Н.М. Методика оценки эффективности деятельности органов муниципального управления в сфере транспорта // Региональные проблемы преобразования экономики. - 2019. - №12. - С. 97-106.
20. Ларионова Т. Создать правовое поле (по материалам заседания Комитета Госдумы РФ по транспорту) // Транспорт России. 2013. 11 апреля.
21. Ресин В.И., Попков Ю.С. Развитие больших городов в условиях переходной экономики. - М., 2000.
22. Кох И.А. Стратегия управления транспортной инфраструктурой города: социологические аспекты // Вопросы управления. - 2017. - №2 (45). - С. 106-113.
23. Заседание президиума Госсовета по вопросам комплексного развития пассажирских перевозок 22.09. 2017 г. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://government.ru/news/30077/ (дата обращения: 07.02.2021 г.).
TRANSPORTATION MUNICIPAL UNITS: ISSUES OF REGULATORY AND LEGAL REGULATION AND
EFFICIENCY
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Law Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The article presents the features of the legal regulation of municipal unitary enterprises in the field of transport services in conjunction with the practice of their activities in municipalities. The article analyzes the norms of the Federal Law "On the General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", the Federal Law "On State and Municipal Unitary Enterprises" and other normative legal acts, relevant scientific works on the stated problems, materials on the practice of transport municipal unitary enterprises. It is noted that in many municipalities, municipal unitary enterprises are the main, and often the only, economic entities in the considered area of public relations, which determines the specifics of their legal and economic status; the proposals for improving this status are substantiated.
Keywords: unitary enterprise, transport, economy, efficiency, local government, local authorities, municipal formation.
