CC BY
53
УДК 342.97
В. П. Очередько, С. М. Константинова
Правовая природа муниципального унитарного предприятия и его административная правосубъектность
Муниципальное образование является сложным механизмом, выступающим как структурный элемент системы административно-территориального устройства власти, так и экономический субъект, предоставляющий общественные блага гражданам определенной территории. В решении последней задачи важнейшая роль принадлежит муниципальным унитарным предприятиям. Этим объясняются длительные дискуссии вокруг формирования эффективной системы управления муниципальной собственностью, перспектив дальнейшего существования муниципальных унитарных предприятий в контексте развития законодательства о юридических лицах. Здесь также присутствует теоретический интерес, обусловленный сложной правовой природой муниципальных унитарных предприятий.
Целью исследования является выявление сложной правовой природы муниципального унитарного предприятия, определение его административной правосубъектности.
В статье раскрыта сложная правовая природа муниципального унитарного предприятия. Рассмотрены точки зрения на институт административной правосубъектности юридического лица, в частности муниципального унитарного предприятия. Дана характеристика административной правосубъектности муниципального унитарного предприятия, показаны особенности ее реализации в отношениях с органами муниципальной власти.
The municipal unit is the difficult phenomenon representing an element of the administrative-territorial structure of the authority organizational system, and at the same time it is the economic entity providing public good to citizens of a certain territory. In the solution of the former task the major role belongs to municipal unitary enterprises. Long discussions around formation of an effective control system of municipal property, the perspectives for further existence of municipal unitary enterprises in the context of development of the legislation on legal entities are explained by it. There is also a theoretical interest caused by the difficult legal nature of municipal unitary enterprises.
The object of research is identification of the difficult legal nature of municipal unitary enterprise, determination of its administrative legal entity.
The article is devoted to the definition of the difficult legal nature of municipal unitary enterprise; points of view on institute of administrative legal entity, in particular,
© Очередько В. П., Константинова С. М., 2019
199
of municipal unitary enterprise are considered by the authors. Characteristic of administrative legal entity of municipal unitary enterprise is given and also features of its realization in the relations with bodies of municipal authority are revealed.
Ключевые слова: муниципальное унитарное предприятие, правовая природа административная правосубъектность, административно-правовой статус, гражданская правосубъектность.
Key words: municipal unitary enterprise, legal nature, civil legal entity, administrative legal entity, administrative legal status.
В Российской Федерации муниципальные унитарные предприятия (МУП) действуют на основе Гражданского кодекса РФ, который в параграфе 4 гл. 4 закрепляет среди иных организационно-правовых форм юридических лиц такую форму, как унитарное предприятие, которые может быть государственным и муниципальным. Кроме того, Федеральный закон № 161-ФЗ детально регулирует деятельность МУП на территории России, являясь специальным по отношению к ГК РФ нормативным правовым актом [6].
Таким образом, основу правового регулирования института муниципальных унитарных предприятий составляют частно-правовые акты, которые рассматривают МУПы в первую очередь как институт частного (гражданского) права, делая акцент на имущественных особенностях деятельности унитарных предприятий, особенностях гражданско-правовых отношений МУПов с иными лицами и государственными органами, что предопределяет изучение правовой природы и уяснение понятия категории «муниципальное унитарное предприятие» в рамках, прежде всего, гражданского права. В рамках данной работы такая необходимость оправдывается прямой зависимостью административно-правового статуса МУПов от их гражданско-правового положения в системе юридических лиц, особенностей владения, пользования и распоряжения имуществом, что регулируется нормами и актами частого права. Кроме того, административная правосубъектность МУПов тесно связана с возникновением у него гражданской правосубъектности, что, в свою очередь, является предметом регулирования частно-правовых норм.
Так, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные
200
предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию [6].
Таким образом, на основе легального определения унитарного предприятия мы можем охарактеризовать основные признаки МУП.
Во-первых, МУП как юридическое лицо является коммерческой организацией, т. е. организацией, преследующей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности [1].
Во-вторых, МУП не является собственником имущества, которое за ним закреплено. Согласно п. 1 ст. 11 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», имущество МУП формируется:
• за счет имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества;
• доходов унитарного предприятия от его деятельности;
• иных, не противоречащих законодательству источников.
Таким образом, имущество, закрепленное за МУП, находится у него на ограниченном вещном праве, что не позволяет ему в полной мере исполнять все правомочия в отношении указанного имущества, действуя лишь в рамках правомочий, предоставленных ему собственником.
Говоря о правовой природе МУП, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 8 Конституции Российской Федерации, «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» [4]. Это значит, что по субъектному составу собственность на уровне публично-правовых образований подразделяется на государственную и муниципальную. Однако в рамках гражданско-правовых отношений для более эффективного и качественного пользования, владения и распоряжения государственным и муниципальным имуществом государственные и муниципальные органы власти создают муниципальные и государственные предприятия, передавая им на определенных правомочиях государственное и муниципальное имущество, которое, в свою очередь, используется в коммерческих целях в рамках, установленных законом. Таким образом, МУП - некий посредник в осуществлении муниципальной властью правомочий собственника имущества.
Такое посредничество следует из некоммерческой правовой природы муниципального образования как общественной системы, в своей деятельности направленной на организацию жизни общества, что не может быть
связано с извлечением прибыли как его главенствующей цели.
201
Характеризуя МУП как адресата административно-правовых норм, необходимо сказать, что, как и любой субъект права, наделенный правами и обязанностями, а также способный их реализовывать, МУП обладает правосубъектностью. Однако в силу параллельного существования в частно-правовом и публично-правовом полях МУП обладает как гражданской правосубъектностью, связанной со способностью быть субъектом гражданско-правовых отношений, так и административной правосубъектностью, т. е. способностью быть адресатом административно-правовых норм и, следовательно, быть участником административно-правовых отношений.
В научной среде сложилось несколько точек зрения на момент возникновения у унитарного предприятия административной правосубъектности. Согласно одной из них, административная правосубъектность возникает из гражданской правосубъектности одновременно с ней. Это означает, что административная правосубъектность, как и гражданская, возникает с момента государственной регистрации унитарного предприятия как юридического лица (п. 2 ст. 3 Федерального закона № 161-ФЗ) [6]. В частности, такое отношение к моменту возникновения административной правосубъектности у унитарного предприятия прослеживается в работах И.П. Грешникова [2, с. 48].
В рамках указанной точки зрения, унитарное предприятие приобретает с момента государственной регистрации комплексную правосубъектность, включающую в себя способность быть субъектом как гражданско-правовых, так и административно-правовых отношений. Такая точка зрения создает правовую неопределенность в плане определения правомочий и места унитарного предприятия в этих правоотношениях, с момента принятия административного акта - решения о создании унитарного предприятия, до момента государственной регистрации унитарного предприятия в реестре юридических лиц. Не вызывает сомнения, что, несмотря на отсутствие государственной регистрации, унитарное предприятие с момента принятия решения о его учреждении входит в административно-правовое поле.
В противовес указанной точке зрения, в современной отечественной доктрине и законодательстве наметился другой взгляд, выражающийся в признании публичной (административной) правосубъектности организаций, не имеющих статуса юридического лица. Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая обладает определенными признаками. Административное и иное публичное законодательство не содержит императивной нормы, например об обязательной регистрации общественных объединений в качестве юридических лиц, за исключением
202
случаев, оговоренных в федеральном законе. Общественная организация приобретает публично-правовую правосубъектность с момента принятия на учредительном съезде решения о его создании, об утверждении его устава и формировании руководящих и нормативно-ревизионных органов [8, с. 15-17].
В контексте данного понимания, характерного для публичного права, формируется и концепция административной правосубъектности унитарного предприятия, предложенная М.А. Дрыгой. Он вполне обоснованно выдвигает положение, согласно которому административная правосубъектность унитарного предприятия возникает на стадии его создания путем принятия определенного административно-правового акта [3, с. 39]. Действительно, с момента издания такого акта об учреждении унитарного предприятия возникает определенный комплекс управленческих отношений, а сам этот акт в соответствии со ст. 8 Закона о государственных предприятиях уже содержит определение целей и предмета его деятельности. Доказывая наличие управленческих отношений сразу после издания учреждающего административного акта, М.А. Дрыга приводит факты, связанные с назначением руководителя предприятия, предоставлением предприятию необходимых служебных помещений. Думается, в число этих отношений входят также отношения по поводу регистрации унитарного предприятия в качестве юридического лица, в которых оно выступает, не будучи юридическим лицом. Его устав утверждается (ст. 9 Закона о госпредприятиях) уполномоченным органом, т.е. административным актом в форме приказа по соответствующему ведомству.
Для возникновения административной правосубъектности унитарного предприятия важен не столько факт его государственной регистрации, сколько издание административно-правовых актов о его учреждении и утверждении его устава. С этого момента оно может считаться формально созданным как государственная организация и субъект публичного права, который для осуществления хозяйственной деятельности должен еще реализовать публично-правовую обязанность по регистрации в качестве юридического лица [5, ст. 10].
Таким образом, административная правосубъектность как правовая категория понимается достаточно определенно, а именно как правовая конструкция, отражающая состав юридических фактов, наличие которых позволяет конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве субъекта административно-правовых отношений, имеющего соответствующий правовой статус [7, с. 797-799].
На наш взгляд, стоит отметить, что административная правосубъектность - это, в общем смысле, способность быть адресатом административно-правовых норм, однако сами по себе административно-правовые нормы могут касаться как императивных отношений (власти и подчинения) между организацией (МУП) и органами государственной и муниципального власти, так и отношений организации с другими организациями, а также органами власти в гражданско-правовом поле, где административная ответственность как элемент административной правосубъектности работает параллельно с институтом гражданско-правовой ответственности.
Таким образом, административная правосубъектность, как и любой институт права, состоит из определенных элементов, которые в данном случае раскрываются на различных этапах юридической «жизни» организации (МУП), что сказывается на различиях в моментах возникновения тех или иных прав и обязанностей.
Необходимо сказать, что с момента принятия административного акта об учреждении унитарного предприятия, оно входит в административно-правовое поле, но становится адресатом лишь ограниченного спектра административно-правовых норм, связанного с обязанностью соблюдения надлежащего порядка регистрации в качестве юридического лица и привлечением к административной ответственности за нарушение этого порядка, а полноценная административная правосубъектность в формально-юридическом смысле этого понятия возникает у унитарного предприятия одновременно с государственной регистрацией, а значит параллельно с гражданской правосубъектностью.
Это значит, что административная правосубъектность - многоэлементная юридическая категория, которая применительно к организациям имеет временные особенности возникновения тех или иных своих элементов у конкретного лица, выражающиеся в первоначальном возникновении части правосубъектности, связанной с подчинением процедурным нормам и порядку регистрации МУПа, и последующем формировании полной правосубъектности с момента вхождения МУПа в гражданско-правовое поле.
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.
2. Грешников И.П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2002.
3. Дрыга М.А. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий: дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2005.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс.
5. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: федер. закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ (ред. от 31.12.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 27.01.2018) // СПС КонсультантПлюс.
6. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: федер. закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // Рос. газета. - № 229. -03.12.2002 // СПС КонсультантПлюс.
7. Хабибуллина А. Р. Понятие и содержание административно-правового статуса государственного унитарного предприятия // Молодой учен. - 2015. - № 24.
8. Шабоганова Н.Ю. Конституционно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001.
9. Ястребов О. А. Административная правосубъектность унитарного предприятия как государственной организации // Вестн. РУДН, сер. Юрид. науки. -2009. - № 1.
