CC BY
129
УДК 347.2/.3:346.2
В. П. Очередько, С. М. Константинова
Правовой режим имущества муниципального унитарного предприятия
Муниципальные унитарные предприятия играют определяющую роль в муниципальной экономике и занимают особое место среди существующих правовых форм управления муниципальным имуществом. Это обусловливает непреходящий академический и практический интерес к проблеме совершенствования их функционирования. Несмотря на созданную нормативную базу и накопленный опыт функционирования, продолжают быть актуальными вопросы обоснования целесообразности существования в правовой и экономической действительности России института муниципальных унитарных предприятий как инструмента реализации органами местного самоуправления своих социально значимых и экономических функций.
В статье рассмотрены дискуссионные и проблемные вопросы, связанные с имуществом муниципального унитарного предприятия, правомочиями по его распоряжению.
Обосновывается вывод, что существующий правовой режим имущества унитарного предприятия, механизмы его формирования и распоряжения становятся в современных условиях препятствием для нормальной его работы. Сформированы предложения по реформированию института имущественных отношений муниципального унитарного предприятия.
Municipal unitary enterprises play the defining role in municipal economy and hold a special place among the current legal forms of state municipal property. This causes sustained academic and practical interest in the issue of improvement their functioning. Despite the created legal framework and previous functioning experience, the justification issue of feasibility of existence in legal and economic reality of Russia institution of municipal unitary enterprise, as instrument of realization socially important economic functions by local authorities.
The article describes problematic issues connected with property of municipal unitary enterprise. The authors conclude that current property legal regime and mechanisms of its formation and order becoming an obstacle to its further proper work in modern conditions.
Article provides several proposals to reform property institution relations of municipal unitary enterprise.
Ключевые слова: муниципальное унитарное предприятие, имущество, право хозяйственного ведения, сделки муниципальных унитарных предприятий с имуществом.
Key words: municipal unitary enterprises, property, right of economic use, municipal unitary enterprise property transactions.
© Очередько В. П., Константинова С. М., 2019
В современных условиях экономического развития, предполагающих обширную конкуренцию во всех сферах хозяйствования и равенство участников экономической деятельности, большую роль играют муниципальные предприятия, так как эффективное экономическое развитие зависит не только от стабильного финансово-экономического состояния всех хозяйствующих субъектов, но и от грамотного функционирования муниципальной собственности в экономике страны [8].
Конституция Российской Федерации в новых условиях экономической жизни закрепила равенство всех форм собственности, в том числе частной, государственной и муниципальной (п. 2 ст. 8). Неоспоримо, что отношения государства и собственности составляют приоритетное направление реализации экономической функции государства, определяют развитие общества и государственности.
Экономически эффективное использование муниципального имущества является одной из основополагающих задач различных ветвей власти. Несомненно, что в настоящее время принятие управленческого решения экономического характера без должного юридического «фундамента» нецелесообразно. Определенный юридический «багаж» стал неотъемлемой частью экономических знаний [2].
Говоря об участии муниципальных предприятий в экономическом обороте, необходимо поднять вопрос о правовом режиме имущества унитарных предприятий как основе их функционирования в экономической системе. С помощью муниципальных унитарных предприятий органы местного самоуправления решают многие экономические и социальные задачи, в том числе поддерживают непрерывность производственного процесса и сглаживают циклические колебания, возникающие на рынке. В деятельности муниципальных унитарных предприятий, имеющих глубокую местную специфику, указанное проявляется особенно ярко.
Основу правового регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий составляет Гражданский кодекс РФ, а также специальный акт, Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон), согласно ч. 1 ст. 2 которого «унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником ... Имущество унитарного муниципального предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия» [5].
Таким образом, муниципальному унитарному предприятию имущество принадлежит не на праве собственности, а на ограниченном вещном праве -праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, что придает хозяйственной деятельности муниципального унитарного предприятия дополнительные особенности, связанные с возникновением отношений между предприятием и собственником имущества.
Отсутствие права собственности на используемое в работе имущество не способствует появлению эффективного собственника, его заинтересованности в повышении результативности работы предприятия, виден незначительный уровень ответственности руководителя за результаты деятельности предприятия [1]. Кроме того, нормами ст. 295 Гражданского кодекса РФ предусмотрено перечисление части прибыли муниципального унитарного предприятия собственнику имущества, переданного в хозяйственное ведение.
В ст. 42 Бюджетного кодекса РФ упоминается часть доходов муниципальных унитарных предприятий как один из источников доходов местного бюджета. По сути своей указанная проблема проявляется в большей степени в непосредственном управлении муниципальным унитарным предприятием, однако она находит отражение и в сфере бюджетных отношений, не менее важных в регулировании деятельности унитарных предприятий.
Зависимость муниципального унитарного предприятия в сфере имущественных отношений от собственника имущества, переданного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также необходимость перечисления части доходов муниципального унитарного предприятия в доход местного бюджета, создают предпосылки для убыточности муниципальных унитарных предприятий, особенно тех из них, которые действуют в социальной сфере и ЖКХ.
Так, по официальным данным, износ инженерного оборудования в отрасли ЖКХ составляет 75 %, износ инженерных сетей - 65 %. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60 % при норме 16 % [4].
Кроме того, практика деятельности МУП «ТеплоВодоСнабжение», действующего на территории г. Кандалакша Мурманской области, показывает, что обязательные платежи, а именно: выплата сотрудникам предприятия заработной платы и премий, расходы на оплату отпусков и больничных, содержание движимого имущества, выплачиваются не за счет прибыли предприятия, а за счет субсидий, выделяемых предприятию бюджетом региона.
Таким образом, мы видим на конкретном примере, что неэффективность экономического управления муниципальными предприятиями создает пробел в регулировании бюджетных отношений. Такой вывод, в свою очередь, свидетельствует о необходимости изменения всей системы управления и финансирования унитарных предприятий. Кроме того, вопрос о титульном собственнике имущества унитарного предприятия находит свое отражение и в
реализации положений Бюджетного кодекса РФ о субсидиях на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность (ст. 78.2 БК РФ).
При осуществлении указанных капитальных вложений увеличивается стоимость основных средств, находящихся у предприятия на ограниченном вещном праве, при неизменном состоянии оборотных средств, что полностью исключает экономическую заинтересованность конкретного предприятия в осуществлении такого рода вложений.
Таким образом, порочность системы управления унитарными предприятиями влечет за собой неэффективность построения бюджетных отношений, направленных в конечном итоге на нормальное функционирование экономики в целом и государственного сектора в частности.
Нахождение имущества унитарного предприятия не на праве собственности, которое позволяет без ограничений реализовывать все правомочия в отношении имущества, а на ограниченном вещном праве порождает целый комплекс дополнительных отношений, связанных по согласованию действий муниципального унитарного предприятия в отношении его имущества с собственником этого имущества. Так, согласно ст. 5, 6, 18 Закона, унитарное предприятие может создавать филиалы и открывать представительства только по согласованию с собственником его имущества, решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия, государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества муниципального предприятия.
С одной стороны, такая позиция в отношении имущества муниципального унитарного предприятия соответствует основным принципам создания и функционирования унитарных предприятий, однако в современных экономических условиях невозможность унитарного предприятия в полной мере владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом может являться препятствием для нормальной его работы.
Представляется целесообразным коренным образом изменить механизм регулирования имущественных отношений муниципального унитарного предприятия, взяв курс на ограничение целей использования и распоряжения имуществом, переданным унитарному предприятию, при одновременном закреплении этого имущества за унитарным предприятием на праве собственности.
На сегодняшний день в юридическом сообществе активно дискутируется вопрос о возможности ограничения правоспособности муниципального унитарного предприятия (в частности дополнительного ограничения совершения каких-либо сделок, в том числе и с имуществом) видами их деятельности, закрепленными в уставе.
Так, согласно совместному Постановлению Пленума Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, унитарные предприятия не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами [7]. Таким образом, вид деятельности не относится к числу факторов, ограничивающих правоспособность унитарных предприятий, и совершение сделок, в том числе связанных с распоряжением имуществом предприятия, выходящих за рамки предусмотренных уставом видов деятельности, не влечет недействительности таких сделок.
Тем не менее, установление видов деятельности предприятия налагает определенные ограничения на полномочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом: в соответствии со ст. 18 Федерального закона № 161-ФЗ. Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными [5].
Таким образом, сделки, связанные с распоряжением имуществом и не выходящие за рамки специальной правоспособности унитарного предприятия, признаются недействительными в силу реальных или предполагаемых последствий сделки в виде невозможности для предприятия в дальнейшем осуществлять виды деятельности, предусмотренные уставом [3].
Думается, что следует определить четкий перечень ограничений по распоряжению имуществом унитарного предприятия, связанных с целями, задачами, видами деятельности, определенными в уставе, а также конкретные последствия выхода за рамки указанных ограничений, как-то: признание указанных сделок недействительными, обязанности получения согласия собственника имущества на совершение такой сделки уже после ее совершения с постановкой последствий в зависимость от решения собственника и т. д.
Еще более серьезное ограничение правоспособности и правомочий муниципальных предприятий по распоряжению имуществом возникло после вступления в силу изменений, внесенных в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции». В 2008 г. текст данного закона был дополнен ст. 17.1, согласно которой заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, которое закреплено на праве хозяйственного ведения
или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и которым они могут распоряжаться лишь с согласия собственника, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров [6].
Такое изменение, безусловно, отвечает общей политике регулирования института имущественных отношений муниципальных унитарных предприятий в России, однако это явно и безвыходно ограничивает рисковую и экономически целесообразную деятельность предприятия, сводя на нет стратегические решения руководства предприятия, которые в силу обстоятельств на рынке могут не соответствовать интересам собственника, но при этом быть необходимыми в конкретной ситуации.
Указанные изменения, направленные на решения обозначенных проблем, не могут быть осуществлены путем внесения поправок в конкретную статью Гражданского кодекса РФ или Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», поскольку корректировке подлежит целый комплекс статей и институтов, участвующих в регулировании деятельности унитарных предприятий, как-то: положения гл. III Указанного закона, определяющие правовой режим имущества муниципального унитарного предприятия, положения данного закона в части возложения на руководителя муниципального унитарного предприятия, иных лиц управленческого состава, ответственности, положения Бюджетного кодекса РФ в части указания на доходы муниципального унитарного предприятия как на доходы местного бюджета, массив подзаконных нормативных актов, устанавливающих образцы типовых уставов муниципальных унитарных предприятий, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которые связаны непосредственно с созданием и деятельностью конкретных предприятий и т.д.
Таким образом, унитарное предприятие не перестанет быть подконтрольным государственному органу или органу местного самоуправления, которым оно было создано, однако в своей экономической деятельности станет более свободным, сможет целесообразнее использовать свое имущество (как движимое, так и недвижимое), не нарушая при этом рамок использования, установленных в законе, нормативных актах государственных органов и органов местного самоуправления и в учредительном документе (уставе).
Избрание в качестве руководящих таких принципов, как самостоятельность муниципального унитарного предприятия в деятельности на рынке, осведомительное участие органа местного самоуправления в деятельности МУПа, ограниченная лишь положениями уставов возможность распоряжения имуществом МУПа исходя из экономической целесообразности, позволит повысить эффективность функционирования муниципальных унитарных предприятий, выполнения ими социально значимых и экономических функций.
Список литературы
1. Анненков С.А. Проблемы эффективности государственных унитарных предприятий в России на современном этапе // Экономика в промышленности. - 2012. - № 3.
2. Арбитражный процесс: учеб. / под ред. М.К. Треушникова. - М.: Городец,
2014.
3. Бандуров Д. Н., Мотузко Д. А. Проблемы правового регулирования распоряжения имуществом, закрепленным за государственными и муниципальными унитарными предприятиями // Вестн. Балт. федер. ун-та им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. - 2009. - № 9. - URL: https://cyber1emnka.ш/artide/n/pшЫemy-pravovogo-reguИшvamya-rasporyazhemya-imuschestvom-zakrep1ennym-za-gosudarstven-путььтип^ра1путьипкатутг
4. Варламова Л.А., Пенина Е.С. Мониторинг объектов ЖКХ // Открытая электрон. б-ка науч.-образовательных ресурсов для сельской местности Оренбуржья. -URL: http://e1ib.osu.ru/ (дата обращения: 21.05.2018).
5. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: федер. закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СПС Консультант-Плюс.
6. О защите конкуренции: федер. закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 (ред. от 27.12.2018) // СПС Консультант-Плюс.
7. О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 (ред. от 25.12.2018) // СПС Консультант-Плюс.
8. Ярагина М. О. Финансовый механизм деятельности унитарных предприятий // Вестн. Саратов. гос. соц.-экон. ун-та. - 2010. - № 4.
