CC BY
59
УДК 658.71 + 331.10
КАДРОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ПРИ ПЕРЕХОДЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ С ФЗ № 223 НА ФЗ №44 НА ПРИМЕРЕ ГУП «ПЕТЕРБУРГСКИЙ МЕТРОПОЛИТЕН»
Маркарян В.Г., специалист, центра современных кадровых технологий, факультет «Оценка и развитие управленческих кадров» института Высшая школа государственного управления ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации» (РАНХиГС)
Организация государственных закупок для предприятий с различными организационно - правовыми формами деятельности осуществляется в соответствии с нормативной базой, находящейся в процессе формирования. Поэтому в ходе ее совершенствования и придания ей непротиворечивого и завершенного вида возникают проблемы и противоречия между государством как заказчиком и предприятиями, которые выполняют заказы. В статье рассматриваются возможные последствия перехода унитарных предприятий к системе государственных закупок, определенных изменением закона ФЗ-44, выявляются кадровые и организационные изменения, и показаны противоречия нового закона на примере одного их крупных унитарных предприятий - Петербургского метрополитена.
Ключевые слова: Петербургский метрополитен, управление кадрами, 223-Ф3, 44-ФЗ, закупки, ГУП.
PERSONNEL AND ORGANIZATIONAL CHANGES IN THE TRANSITION OF
THE IMPLEMENTATION OF PURCHASES OF UNITARY ENTERPRISES FROM
FEDERAL LAW NO. 223 TO FEDERAL LAW NO. 44 ON THE EXAMPLE OF THE STATE UNITARY ENTERPRISE «PETERSBURG METRO»
Markaryan V., specialist of the Center of Modern Staff Technologies, Evaluation and Development of Management Personnel Faculty of the Institute Higher School of Public Administration,FSEI HE«Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration»
The organization ofpublic procurement for different organizational and legal forms of the activities of enterprises is carried out in accordance with the regulatory framework, which is in the process offormation. Therefore, in the course of its improvement and giving it a consistent and completedform, problems and contradictions arise between the state as a customer and enterprises that fulfill orders.The article examines the possible consequences of the transition of unitary enterprises to the public procurement system defined by the new law FL-44, reveals personnel and organizational changes, and shows the contradictions of the new law by the example of one of the biggestunitary enterprises - the St. Petersburg Metro.
Keywords: Petersburg subway, personnel management, 223-FL, 44-FL, procurement, State Unitary Enterprise.
Вопросозаконодательномобеспечениизакупочнойдеятельно-стиюридическимилицамиигосударственнымиучреждениямидо-сихпорявляетсяоднойизсамыхдискуссионныхпроблемвсферего-сударственногоуправления. Существенные различия в специфике вида деятельности и подотчетности, как государственных учреждений, так и коммерческих предприятий, учредителем которых являются государственные органы, крайне усложняют процедуру определения правил осуществления закупок и контроля со стороны государства.
Деятельность унитарных предприятий, как организационно-правовой формы деятельности,предполагает постоянную зависимость от государственной поддержки и, как следствие, необходимость контроля использования государственного имущества. С 2017 года унитарные предприятия обязаны закупать продукцию в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1. Порядок введения закона был определенФедеральным законом №321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц». 44-ФЗ не только полностью регламентирует процедуру проведения закупок, но и предусматривает штрафные санкции заказчикам за нарушения установленных правил, а исполнители, не выполнившие условия контракта, могут быть занесены в реестр недобросовестных поставщиков.
С переходом на 44-ФЗ подготовка и процедура закупок унитарных предприятий претерпела некоторые изменения. Основными из них являются: назначение контрактного управляющего (формирование контрактной службы); подготовка плана закупок и плана - графика на 2017 год до 31.12.2016 г.; соответствие профстандар-там, предъявляемым 44-ФЗ, к сотрудникам заказчика. Возникшая
1 Закон Р. Ф. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» от 03.07.2016 N 321-Ф3//Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 ст. 4254 (часть II) / Статья 2
в результате изменения ситуация, по сути, противоречива, так же как изменения в требованиях к бюджетным учреждениям в 2013 году: изменения вступают в силу с 2017 года, однако унитарные предприятия обязаны внести изменения в документацию до конца
2016 года. Например, в пункте 9 статьи 2 321-ФЗ вводится необ-ходимостьвнесения изменений в статью 112 44-ФЗ. Требование к этому изменению формулируется следующим образом: "До 31 декабря 2016 года государственные, муниципальные унитарные предприятия вправе принять правовой акт в соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в отношении закупок, предусмотренных частью 2.1 статьи 15 настоящего Федерального закона и осуществляемых в 2017 году.. ,"2 При этом статья 4 указывает на вступление закона в силу с 1 января
2017 года, поэтому правовой акт, принятый предприятиями, должен быть принят заранее, до вступления в силу закона о его введении, что само по себе, вызывает недоумение на предприятиях.
1. Основные изменения закупочных процедур.
Согласно Федеральному закону №321, с переходом на 44-ФЗ унитарные предприятия будут обязаны учредить должность контрактного управляющего или создать контрактную службу, которые непосредственно осуществляют управление закупочной деятельностью.3 Как следствие, к данным сотрудникам могут применяться требования профессиональных стандартов для специалистов и экспертов в сфере закупок (Профессиональные стандарты № 625н и №626н Минтруда РФ). Данное требование приводит к
2 Закон Р. Ф. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» от 03.07.2016 N 321-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 ст. 4254 (часть II) / Часть 3, статья 2
3 Закон Р. Ф. «О внесении изменений в отдельные законода-
тельные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» от 03.07.2016 N
321-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 ст. 4254 (часть
II) / Пункт 9/ статья 2
необходимости переподготовки кадрового состава организации, что влечет за собой изменения в системе управления персоналом унитарного предприятия.
К началу 2017 года планы закупок и планы-графики должны быть также составлены в соответствии с требованиями 44-ФЗ. Кроме того, по новым правилам унитарные предприятия обязаны будут публиковать в единой информационной системе отчеты об исполнении контрактов и обосновании закупок.4
Переход унитарного предприятия на контрактную систему обеспечит дополнительный контроль со стороны государства не только в области определения способов закупки (унитарные предприятия теряют право самостоятельного выбора способа закупки), но и касательно описания объекта закупки и формировании минимальной цены контракты (НМЦК). Выполнение требований бюджетного учета и закона 44-ФЗ приводит к тому, что качество услуг учреждения рассматривается как нечто второстепенное. Главное для руководителя учреждения - уложиться в смету либо бюджетную субсидию, выполнить регламенты по договорам с поставщиками.
Новые правила закупок распространяются не на все типы унитарных предприятий. Однако, согласно 321-Ф3, федеральных государственных унитарных предприятий, деятельность которых связана с обеспечением прав и интересов граждан, обороноспособности и безопасности Российской Федерации данные правила не коснутся. Перечень данных ФГУП утвержден Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента РФ5.
Кроме того, некоторых видов закупок изменения также не коснутся. К ним относятся: закупки, осуществляемые за счет безвозмездных поступлений (грантов) со стороны физических и юридических лиц граждан РФ и иностранных граждан; закупки, где исполнитель контракта привлекает третьих лиц для исполнения обязательств. Фактически, те унитарные предприятия, у которых данные виды закупок предусмотрены, с 2017 года должны будут работать как по 44 ФЗ, так и по 223 ФЗ.6
К 2017 году унитарные предприятия обязаны не только полностью перевести всю документацию по закупкам на новые для них правила и быть готовыми реализовывать закупочную деятельности по принципам контрактной системы, но также изменить и кадровый состав. Кроме того, отсутствие возможности самостоятельно выбирать способ определения поставщика приводит к дополнительным временным и финансовым издержкам со стороны организации, так как теперь способ определения поставщикаопределяет закон. В связи с вышеперечисленными факторами, некоторые руководители заинтересовались возможностью избежать перехода на новые правила.
По данным информационного портала "Навигатор контрактной системы", специалистам стали часто задавать вопросы о возможности изменения организационно-правовой формы унитарного предприятия на другой тип коммерческой организации (например, ООО или ПАО).7 В случае приватизации деятельность предприятий также ограничивается определёнными правилами с момента утверждения Плана о приватизации:
- предприятие не имеет права увольнять работников;
- предприятие не имеет права совершать сделки, контрактная стоимость которых в 5 раз превышает стоимость активов предприятия, представленной в балансовом отчёте предприятия за последний отчётный период или в более чем 50 000 раз превышающую МРОТ;
- предприятие не имеет права совершать сделки, направленные
4 Закон Р. Ф. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» от 03.07.2016 N 321-Ф3//Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 ст. 4254 (часть II) / Пункт 3/ статья 2
5 44-ФЗ для унитарных предприятий: [Электронный ресурс] : Бухгалтерское законодательство / Главбух, 26 августа 2016 // URL:http://www.glavbukh.ru/hl/173952-qqqm8y16-44-fz-dlya-ипйатуЬ-ргеёрпуа1:1у
6 Закон Р. Ф. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» от 03.07.2016 N 321-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 ст. 4254 (часть II) / Пункт 3/ статья 2
7 Навигатор контрактной системы/ иКЬ:М1р:/^акирк>тй}гт.
ги
на отчуждение части имущества, стоимость которого более чем в 5 раз больше балансовой стоимости активов предприятия за последний отчётный период и ли в 50 000 раз превышающая МРОТ.8
Как видно из приведенных выше требований, для некоторых унитарных предприятий будет выгодно изменить организационно-правовую форму, но не переходить на новые правила закупочной деятельности, что влечет за собой дополнительные финансовые расходы. Однако для унитарных предприятий, являющимися естественными монополиями (например, Петербурский или Московский метрополитены), данный подход неприемлем.
Как сильно изменится организационная структура унитарных предприятий при переходе на новые правила закупочной деятельности? Рассмотрим конкретный практический пример - деятельность ГУП "Петербургский метрополитен".
2. Закупочная деятельность ГУП "Петербургский метрополитен"
До конца 2016 года в Петербургском метрополитене функция осуществления закупочных процедур возлагалась на Отдел снабжения. Данная структура осуществляла планирование объёмов необходимых товаров, работ, услуг. План закупок составлялся сроком на 1 год, план закупок высокотехнологичной продукции - сроком на 5 лет. Формами закупок, которые использовали до 2016 года в ГУП «Петербургский Метрополитен», являлись: запрос предложений, запрос котировок, открытый конкурс, открытый аукцион, мониторинг цен.9
При определении плановой цены на приобретение товаров и оборудования используются данные «Реестра цен на основные товары, работы и услуги для государственных заказчиков в Санкт-Петербурге» и «Сборника средних сметных цен на основные материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве. Санкт-Петербург», выпускаемых Санкт-Петербургским государственным учреждением «Центр мониторинга и экспертизы цен» на дату составления плана закупок. Из рассмотренных в работе источников можно сделать вывод о том, что руководство метрополитена выбирает наиболее безопасные и конкурентные способы проведения закупок, при которых сложнее всего найти какие-либо проблески злоупотреблений. Однако, следует заметить, что в качестве результатов закупок на сайте Метрополитена публикуется лишь информация о том, кто победил в закупках, без указания всех участников.
Интересным фактом представляется также такой момент, что около 20% всех закупок Петербургский метрополитен осуществлял посредством запроса предложений. Данный способ закупки представляет собой один из наиболее быстрых по срокам проведения, так как единственный критерий определение победителя - наиболее выгодные стоимость и обеспечение контракта. Представленный метод закупки освобождает заказчика от ряда ограничений. Так, например, запрос предложений может быть отменен заказчиком в одностороннем порядке на любой стадии проведения закупки.10
Потенциальной проблемой выступает вопрос об обеспечении защиты конкуренции при организации закупок унитарных предприятий. Государственный заказ подразумевает нахождение наиболее выгодной (а именно- минимальной) цены контракта при наличии большого выбора предложений со стороны потенциальных исполнителей. С точки зрения теории, именно конкурентная борьба способствует формированию выгодного рыночного предложения с минимальной ценой. Однако на практике выполнение данного принципа практически невозможно.11
Кроме того, среди важнейших задачей совершенствования системы государственных закупок, как уже отмечалось, можно выделить как снижение затрат, так и повышение качественных характеристик всех рабочих процессов (своевременность поставок, качество продукции, работ, услуг, и т.п.). Для этого необходимо использовать
8 Закон Р. Ф. «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 N 178-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2002. № 4 ст. 251 / Статья 11
9 Положение о закупках ГУП Петербургский метрополитен // Официальный сайт Петербургского Метрополитена/ URL: http:// ^^й'.тей'о^рЪ.ги/огСеге/йетЛС/^дата обращения: 10.02.2017).
10 Организация государственных закупок и прокъюремент : учебное пособие / В. В. Борисова - СПб. : Изд-во СПбГЭУ, 2015. - 85 с.
11 Гусева Н.М. Анализ состояния системы государственных закупок РФ с позиции системного подходаВестник САФУ. Серия "Гуманитарные и социальные науки" № 2 - 2015
комплексных подход к совершенствованию государственной функции, основанный на принципах системного анализа.12
Приобретение товаров, работ и услуг нередко связано с вопросом специфичности предмета закупки. В ряде сфер, например, таких как транспорт и строительство, рыночная конъюнктура не позволяет обеспечивать равные возможности для фирм, функционирующих в данных отраслях. Как правило, в специфических отраслях существует несколько крупных фирм, поставляющих основную массу продукции на рынок, и ряд небольших компаний, отстающих по качеству от компаний-лидеров. Заказчику выгодно закупать высококачественный товар у проверенного производителя, чем заключать контракт с неизвестной компанией. Однако это приводит к ущемлению конкуренции.
С января 2017 года Отдел снабжения теряет право осуществлять закупки, разрабатывать необходимую документацию, заключать контракты и прочую деятельность, связанную с подготовкой, проведением и закрытием закупочной деятельности. У ГУП "Петербургского метрополитена" теперь должен быть контрактный управляющий или контрактная служба, которая замкнет на себе все этапы проведения закупок. Причем перевести сотрудников Отдела снабжения, отвечающих за закупки, в контрактную службу или сделать сотрудника контрактным управляющим не всегда возможно, так как сотрудники должны соответствовать профессиональным стандартам уже в сфере закупочной деятельности. Подобная реорганизация должна производиться поэтапно.
Ввиду вышеупомянутых изменений унитарное предприятие нуждается в существенной корректировке системы кадрового состава государственной службы. Возникает необходимость либо обеспечивать профессиональную переподготовку тем сотрудникам, которые занимались закупочными процедурами по 223 ФЗ, либо
12 Медведев Г.Б.Методический подход к оценке эффективности осуществления государственной функции //Вестник Университета (Государственный университет управления). 2013. № 4. С. 139-142
организовывать прием дополнительных кадров. Как следствие, с переходом на 44 ФЗ руководство предприятия сталкивается не только с вопросами нормативно-правового регулирования новой закупочной системы, но и с изменением своей кадровой политики.
Литература:
1. Закон Р. Ф. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» от 03.07.2016 N 321-Ф3// Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 ст. 4254 (часть II)
2. 44-ФЗ для унитарных предприятий: [Электронный ресурс] бухгалтерское законодательство / Главбух, 26 августа 2016 // URL:http://www.glavbukh.ru/hl/173952-qqqm8y16-44-fz-dlya-unitarnyh-predpriyatiy
3. Навигатор контрактной системы: [Электронный ресурс] / URL: http://zakupki-inform.ru
4. Закон Р. Ф. "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.2001 N 178-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2002. № 4 ст. 251
5. Положение о закупках ГУП Петербургский метрополитен // Официальный сайт Петербургского Метрополитена/ URL: http:// www.metro.spb.ru/orders/item/id/19
6. Организация государственных закупок и прокъюремент : учебное пособие / В. В. Борисова - СПб. : Изд-во СПбГЭУ, 2015. - 85 с.
7. Гусева Н.М. Анализ состояния системы государственных закупок РФ с позиции системного подходаВестник САФУ. Серия "Гуманитарные и социальные науки" № 2 - 2015
8. Медведев Г.Б.Методический подход к оценке эффективности осуществления государственной функции //Вестник Университета (Государственный университет управления). 2013. № 4. С. 139142.
