CC BY
49
УДК 37.072
Н. Я. Гарафутдинова, С. Г. Корешева, И. В. Андреянова
ИЗМЕНЕНИЯ В РАБОТЕ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В СВЯЗИ С ВВЕДЕНИЕМ НОВЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ УЧАСТИЯ В КОНКУРСАХ НА ОКАЗАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ЭЛЕКТРОННОГО ВИДА ПЛАНА ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВУЗА)
Материал посвящен изменению требований ко всем участникам, работающим на рынке образовательных услуг, в соответствии с введением законодательства, регламентирующего работу вузов в качестве поставщика образовательных услуг и деятельности комиссий по осуществлению закупочной деятельности в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральным законом № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также необходимыми изменениями в планировании работы вуза в связи с введением учредителем обязательного электронного вида плана финансово-хозяйственной деятельности вуза. В статье рассмотрены необходимые действия на перспективу, а именно: взаимодействие элементов системы распределения финансовых средств вуза с факторами, не являющимися постоянными и стабильными (например, введение профессиональных стандартов в высшем учебном заведении).
Ключевые слова: образовательные услуги, закупочная деятельность, открытый конкурс, аукцион.
Введением Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 года (далее — 44-ФЗ), вступившего в действие с 01 января 2014 года, внесены существенные изменения в работу многих организаций, работающих с бюджетными средствами, в том числе и высших учебных заведений, участвующих в конкурсах на оказание образовательных услуг в качестве их поставщиков и на размещение заказов среди организаций различных форм собственности для обеспечения непрерывного образовательного процесса в качестве заказчика [1].
Одной из основных целей закупочной деятельности в сфере образования является качественное, своевременное, обеспеченное материально-техническими ресурсами обучение, которое соответствует запросам и потребностям заказчика и оптимально в ценовой политике. Для своевременного удовлетворения потребностей организаций в обучении специалистов процесс закупочной деятельности образовательных услуг должен носить планомерный характер.
В зависимости от статуса закупающей организации, процесс планирования закупок регламентирован либо Законом № 44-ФЗ, либо Законом № 223-Ф3. При этом Закон № 44-ФЗ распространяется на закупочные действия государственных (муниципальных) заказчиков и бюджетных учреждений, а Закон № 223-ФЗ — на аналогичные действия госкорпораций, госкомпаний, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, автономных учреждений и др. В рамках действующего закупочно-
го законодательства для этих двух категорий учреждений-заказчиков есть ряд отличий в отношении подготовки, организации и проведении закупочных процедур.
Регулирование закупочной деятельности учреждения сферы образования напрямую зависит от его статуса (бюджетное, автономное и т. п.) и схемы организации закупочного процесса. Например, бюджетное образовательное учреждение может часть закупок осуществлять в соответствии с Законом N° 44-ФЗ. Другая часть закупок может быть выведена в сферу регулирования Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Кроме того, бюджетная организация может осуществлять закупки согласно собственному положению о закупках [2]. Однако, в любом случае итогом каждой закупочной процедуры является выбор лучшего предложения из заявленного множества.
Законом № 44-ФЗ предусмотрено множество вариантов в отношении выбора закупочной процедуры. У каждого варианта есть свои запреты, ограничения, достоинства и недостатки. Иными словами, Закон № 44-ФЗ предоставляет закупающей организации (заказчику) право выбора в каждом конкретном случае конкретной закупочной процедуры (способа закупки), и такой выбор должен быть сделан исходя из принципов обеспечения максимальной закупочной конкуренции, результативности и эффективности закупки. Недостатком таких процедур является их длительность и значительный объем закупочного документооборота при организации и проведении процедуры.
Единственная процедура, которая предусматривает закупки в неконкурентных условиях, — это закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Законом № 44-ФЗ предусмотрено 37 случаев, когда заказчик имеет право заключить соглашение с любым исполнителем на усмотрение заказчика. Основания для выбора единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) предусмотрены ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ.
Перечень таких оснований зависит от двух факторов:
- во-первых, когда проведение конкурентных процедур нецелесообразно с экономической точки зрения, то есть цена закупки незначительна по сравнению с затратами времени, например на проведение конкурентной процедуры;
- во-вторых, предмет закупки настолько специфичен, что конкуренция на данном рынке услуг фактически отсутствует либо субъект является исключительным правообладателем.
Отдельного внимания заслуживает п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, касающийся осуществления закупки товаров (работ, услуг) на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. Годовой объем таких закупок не должен превышать 2 млн руб. или не должен превышать пяти процентов совокупного годового объема закупок заказчика и составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.
Таким образом решен вопрос закупок для «малобюджетных» заказчиков. У заказчиков появилось право выбора:
- либо осуществлять закупки без учета 5 %, но с лимитом в 2 млн руб.;
- либо осуществлять закупки исходя из ограничения 5 % (но не более 50 млн руб.). Для государственного (муниципального) образовательного учреждения Законом № 44-ФЗ предусмотрено специальное основание для заключения соглашения с единственным исполнителем (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ): осуществление закупки товаров (работ, услуг) на сумму, не превышающую 400 тыс. руб. При этом годовой
объем закупок, которые заказчик вправе осуществить, не должен превышать 50 % совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 20 млн руб.
Законом № 44-ФЗ предусмотрено разнообразие и выбор закупочных процедур в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд по оказанию образовательных услуг. В каждой конкретной ситуации у любого заказчика всегда будут аргументы в выборе того или иного способа закупки. На такой выбор будут оказывать влияние следующие факторы:
- планомерность возникновения потребности (ее предсказуемость и заблаговременная финансовая обеспеченность);
- наличие (или отсутствие) временного ресурса;
- принципы выбора победителя, позволяющие более эффективно и результативно осуществить закупку.
Осуществляя закупочную деятельность, необходимо обладать информацией обо всех возможных вариантах закупки в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, но вместе с тем достаточно гибко, не шаблонно подходить к выбору способа закупки с учетом соблюдения интересов и основной деятельности заказчика.
Для образовательных организаций, которые участвуют в конкурсах на оказание образовательных услуг в качестве исполнителей предусмотрены следующие способы закупок образовательных услуг:
1. Открытый конкурс (все его виды).
Участник открытого конкурса должен подготовить конкурсную заявку в одном экземпляре на бумажном носителе. Документы, для которых в конкурсной документации установлены специальные формы, должны быть составлены в соответствии с этими формами. Документы конкурсной заявки должны быть подписаны руководителем организации и заверены печатью. В перечень показателей оценки заявок (предложений) включены критерии: квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, деловой репутации специалистов и иных работников определенного уровня квалификации, а также цена контракта. В рамках показателя «Квалификация персонала, проводящего обучение (преподавательский состав)» рассматривается наличие у преподавателей, задействованных в проведении занятий по дополнительной профессиональной программе, ученой степени кандидата или доктора наук по профилю обучения (кандидат или доктор юридических наук, кандидат или доктор политических наук). Также в рамках данного показателя рассматривается наличие задействованных в проведении занятий по дополнительной профессиональной программе представителей государственных органов, деятельность которых связана с вопросами программы обучения. Опыт участника закупки по успешному оказанию образовательных услуг, сопоставимого характера и объема.
Открытый конкурс позволяет провести оценку предлагаемых образовательных услуг со стороны нескольких критериев по их суммарной комплексной оценке и, по нашему мнению, является самой эффективной конкурсной процедурой для заказчика, т. к. позволяет оценить и деловую репутацию образовательных организаций, претендующих на победу в нем и их материально-техническое оснащение, и выбрать оптимальную ценовую политику, и, главное, оценить качество предлагаемой услуги.
2. Аукцион (в том числе электронный).
Наиболее популярным способом определения поставщика (исполнителя) образовательных услуг являются электронные аукционы. Первое, что необходимо образовательной организации для участия в электронном аукционе, — это наличие электронной подписи. Электронные аукционы проводятся на пяти федеральных электронных площадках. ОмГПУ имеет аккредитацию на электронных площадках: ООО «РТС-тендер», ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная система торгов». Подача заявок на участие в электронном аукционе осуществляется посредством функционала сайта электронной площадки, адрес которой указан в извещении (например, www.sberbank-ast.ru). Заявка на участие в электронном аукционе состоит из двух частей, подается в форме электронного документа, обе части заявки подаются одновременно. Первая часть заявки должна содержать информацию, указанную в ч. 3 ст. 66 ФЗ № 44. Конкретное содержание первой части заявки зависит от объекта закупки. Вторая часть заявки на участие в электронном аукционе содержит сведения об участнике закупки с приложением ряда документов. Допущенные участники в день и час, указанные в извещении и аукционной документации, принимают участие в подаче ценовых предложений. По результатам электронного аукциона контракт заключается с победителем аукциона (ст. 70 ФЗ № 44). Контракт по электронному аукциону заключается в электронной форме на электронной площадке (в отличие от иных конкурентных закупок, где контракт заключается в письменной форме).
Электронный аукцион допускает участие организаций различных форм собственности, которые зарегистрированы на всей территории Российской Федерации и определяющим факторов и критерием к победе в нем является минимальный уровень предложенной цены контракта, поэтому проводя такую процедуру заказчики образовательных услуг не имеют полноценной информации о деловой репутации организаций, участвующих в нем, и до завершения аукциона и подписания государственного контракта не знают, кто будет реализовать данный контракт (какие преподаватели) и какого качества образовательные услуги получат их слушатели.
В случае подачи единственной заявки на участие в электронном аукционе заказчик вправе заключить Государственный контракт с данной образовательной организацией.
3. Запрос котировок.
Запрос котировок — процедура, позволяющая определить победителя конкурса с учетом наиболее выгодного ценового предложения, однако, не всегда сполна позволяющая оценить деловую репутацию и качество образовательных услуг организации-победителя, коей может оказаться даже образовательная организация, находящаяся за пределами региона, в котором расположен и действует заказчик.
Запрос котировок как способ закупки хорошо знаком заказчикам еще со времен работы с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ о размещении заказов. Выбирая запрос котировок как способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик забывает о таком понятии, как «квартал». Это связано, прежде всего, с тем, что в ч. 2 ст. 72 Закона № 44-ФЗ установлен общегодовой предельный объем закупок, который можно осуществлять путем проведения запроса котировок, вне зависимости от даты размещения извещения, заключения контракта или предмета контракта.
Годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10 % совокупного годового объема закупок заказчика и не
должен превышать предусмотренных расходов на все закупки. Также предусмотрено прежнее условие — ограничение в отношении начальной (максимальной) цены каждого отдельного соглашения (контракта) не более 500 тыс. руб. Иными словами, если потребность в закупке образовательных услуг не превышает 500 тыс. руб., то заказчик может провести запрос котировок, а также он имеет право закупить услуги путем проведения электронного аукциона. В случае если заказчик уже «выбрал котировочный лимит» (10 % годовой потребности), то выбор способа закупки становится очевидным — электронный аукцион, а в исключительных случаях — конкурс. Кроме того, при выборе способа запроса котировок наличие у участника размещения заказа лицензии на осуществление образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения можно проверить только на стадии заключения контракта. Для участников размещения заказа, подавших котировочные заявки, не является обязательным предоставлять копии этих документов в составе котировочной заявки (ст. 44 Закона № 94-ФЗ). Важнейший элемент размещения заказа — техническое задание. Именно в нем устанавливаются требования к качеству и результатам предоставляемых услуг. От степени детализации технического задания зависит, насколько оказанные услуги будут соответствовать потребностями заказчика.
4. Запрос предложений.
Запрос предложений действует при определении оптимального с позиции заказчика предложения по указанным им в конкурсной документации критериям. Это способ, при котором победителем признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребности заказчика в товаре, работе или услуге. Это новая закупочная процедура в российском закупочном законодательстве с 1992 г., когда начала формироваться практика регламентированных закупок. Данный способ представляет собой процедурный гибрид между конкурсом, аукционом и запросом котировок, и заказчикам только еще предстоит его изучать и осваивать. Законом № 44-ФЗ предусмотрено право заказчика осуществлять закупку путем проведения запроса предложений только в исключительных случаях (всего их восемь). В случае, если закупки осуществляются учреждениями сферы образования, то наиболее востребованными, например, являются:
- признание повторного конкурса, электронного аукциона несостоявшимися (п. 8 ч. 2 ст. 83 Закона № 44-ФЗ);
- осуществление закупки товара, работы или услуги, являющихся предметом контракта, расторжение которого осуществлено заказчиком в одностороннем порядке (п. 6 ч. 2 ст. 83 Закона № 44-ФЗ).
Работа в соответствии с вышеуказанными механизмами существенно повлияло как на работу подразделений вуза, осуществляющих дополнительное образование, так и на работу самих закупочных комиссий, созданных в вузах.
Для того, чтобы провести повышение квалификации или переобучение сотрудников других организаций за бюджетные средства (специалистов и руководителей органов исполнительной власти и местного самоуправления всех уровней власти), в первую очередь необходимо собрать и оформить пакет документов для возможного участия в различного вида закупочных услугах — открытых аукционах, котировках, конкурсах [2].
Так, например, новый закон не только трансформировал отдельные этапы организации закупок, в частности обязательное размещение пакета конкурсной доку-
ментации на площадках для проведения открытого конкурса, электронного аукциона и, соответственно, дальнейшее участие вузов и подразделений дополнительного образования в конкурсах на оказание образовательных услуг, например, для органов исполнительной власти и местного самоуправления при обучении государственных гражданских и муниципальных служащих, с которыми ранее в системе дополнительного образования в большей степени работали по прямым договорам. Изменения внесли и в обязательное оформление пакета документов, связанных с предоставлением как официальных документов вуза (лицензии, аккредитационые документы, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ), ИНН), так и документов, подтверждающих деловую репутацию образовательной организации, представляющей дополнительные образовательные услуги (количество раннее оформленных и реализованных контрактов по аналогичной тематике, публикации и квалификационная репутация привлеченного к образовательному процессу профессорско-преподавательского состава образовательной организации, а так же преподавателей-практиков, приглашенных для ведения практической составляющей программы повышения квалификации).
Данные условия конкурсной документации несомненно требуют организованной и слаженной работы многих подразделений вуза, которым дополнительно в очень сжатые сроки требуется оперативное оформление дополнительного количества документов. С другой стороны, уже в самих вузах имеется практика обязательного создания комиссий по осуществлению закупок, обязательному обучению членов этих комиссий для выполнения работы на Единой площадке закупок — подаче заявок в соответствии с объявленным аукционом, внесению залогового обеспечения, подаче конкурсной документации и участию в открытых аукционах и конкурсах.
Соответственно, для сотрудников всех закупочных комиссий, в соответствии с законодательством, необходимо было самим пройти повышение квалификации или профессиональную переподготовку по программе «Управление государственными и муниципальными закупками», что потребовало дополнительных затрат на проведение обучения.
Профессиональные стандарты, которые, в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 195.3 [3]) и постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2016 № 584 [4], будут повсеместно вводиться в действие на всех предприятиях и в организациях, являются необходимостью для подтверждения профессионального уровня личности, а так же соответствия его нынешней должности. В 2015 году утверждены профессиональные стандарты экспертов и специалистов в сфере закупок, основной функцией в которых определен «Контроль и управление закупками для эффективного и результативного использования средств, выделенных для обеспечения государственных, муниципальных и корпоративных нужд» [5]. Кроме того, определена группа занятий для тех, кто занимается данным видом деятельности, и для кого обязательно применение профессиональных стандартов, — это руководители федеральных и региональных органов законодательной власти и их аппаратов, депутаты законодательных собраний, руководители органов местного самоуправления, руководители служб по сбыту, маркетингу, специалисты по базам данных и сетям, не входящие в другие группы, экономисты, юристы, служащие по обработке статистической, финансовой и страховой информации и ведению расчетов, офицеры действительной военной службы и др.
Впервые проведено отнесение к видам экономической деятельности тех, кто занимается деятельностью в сфере закупок по выполнению ими определенных трудовых функций, например: деятельность административно-хозяйственная комплексная по обеспечению работы организации, предоставление государственных услуг обществу, аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом, деятельность в области обязательного социального обеспечения, покупка и продажа собственного недвижимого имущества и др. [6].
С введением новых профессиональных стандартов в сфере закупок трудовые функции данных специалистов будут разделены по уровням специалиста и руководителя в системе закупок для многих предприятий и организаций, работающих в соответствии со своими учредительными документами по 44-ФЗ и 223-ФЗ [7]. Соответственно, для их руководителей возможно необходимым условием с 2017 года становится обучение по программе профессиональной переподготовки по данной тематике в объеме, который может быть не менее 270 часов, что несомненно отразиться на затратах организаций, которые в дальнейшем смогут работать по организации закупок с бюджетными средствами.
Для органов исполнительной власти и местного самоуправления, ориентированным на качество образовательных услуг, по нашему мнению, при размещении заказа путем проведения торгов преимущество необходимо отдавать открытому конкурсу. В отличие от открытого аукциона в электронной форме, открытый конкурс дает возможность оценить качество предоставляемых образовательных услуг и квалификацию исполнителя по контракту. Так, для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в открытом конкурсе, конкурсная комиссия может сопоставлять заявки по цене и иным критериям, указанным в конкурсной документации.
Таким образом, изменения в работе образовательных организаций в связи с введением законодательства, регламентирующего закупочную деятельность вуза, достаточно серьезны и требуют тщательного регулирования процессов участия в конкурсах на оказание образовательных услуг. Эта деятельность также напрямую связана с еще одним новым направлением в деятельности вуза, а именно: обязательным размещением информации и введением электронного плана финансово- хозяйственной деятельности вуза.
С целью анализа результатов взаимодействия (или отсутствия взаимодействия) различных элементов системы распределения финансовых средств внутри вуза и иных элементов системы, работающей на создание целостной структуры управления вузом и работы вуза, рассмотрим некоторые вопросы несогласованности различных документов и действий и возможные проблемы, которые впоследствии будут влиять на правильное распределение средств вуза, в том числе и на такие вопросы, как: выделение вузом средств на неизбежную подготовку и переподготовку работников вуза под требования профессионального стандарта, применение вузом процедур закупки с применение 44-ФЗ и другие аналогичны причины, которые не являются постоянным и не могут быть полностью запланированными.
С 2017 года особенностью оформления распределения средств, полученных вузами на реализацию государственных заданий, является введение специализированного электронного ресурса — федерального сервиса АСУ ПФХД [8, 9] (далее — электронный ПФХД).
Введение данного электронного ресурса в массовом порядке в экспериментальном режиме проводилось в течение первых трех кварталов 2016 года.
Ниже рассмотрены и проанализированы связи между такими элементами системы управления и работы вуза, как распределение финансов вуза и введение профессиональных стандартов, на примере ситуации по внезапной подготовке вузами, подведомственными Минобрнауки России, в мае 2016 года Плана-графика внедрения профессиональных стандартов, а также связи данной подготовки с шагами по подготовке и введению в вузе электронного ПФХД.
Начало проблемы несогласованности действий и информации между элементами системы управления вузом по вопросам распределения финансов было положено в конце апреля 2016 года, когда Минобрнауки России распространило по подведомственным вузам письмо от 27.04.2016 № 05-1140 «О предоставлении информации» [10]. Текст данного письма в открытом доступе (в Интернете) появился 30.04.2016 г. на сайте www.fgosvo.ru. В данном письме:
- упоминается письмо Минтруда России от 12.04.2016 № 14-3/10/П-2108 [11], найти которое ни на информационно-правовом портале «Гарант», ни в справочной правовой системе «Консультант», ни в открытом доступе в сети Интернете было не возможно на момент подготовки вузами к 11 мая 2016 года требуемых документов;
- написано, что направляются рекомендации по «внедрению профессиональных стандартов», и что Департамент «просит в срок до 11 мая 2016 г. направить информацию о принятии локального нормативного акта об утверждении плана-графика внедрения профессиональных стандартов».
- в самих Рекомендациях, которые являются Приложением к письму от 27.04.2016 № 05-1140 содержится ссылка на пункт 2 раздела I «Об оценке профессиональной квалификации на соответствие профессиональным стандартам» протокола от 24 марта 2016 г № 9 [12] и рекомендация Минтруда «в срок до 15 мая 2016 г.» утвердить «приказом организации» и направить в «федеральный орган исполнительной власти план-график по внедрению профессиональных стандартов».
В связи с такой срочностью появилась несогласованность в документах и вопросах по применению официально изданных нормативно-правовых актов уровня федерального закона и только планируемого на начало мая 2016 года к утверждению и вступлению в силу проекта Постановления Правительства — о сроках «введения» профессиональных стандартов и «написания плана-графика» по внедрению профессиональных стандартов, который должен по содержанию информации быть совмещенным с вводимым электронным ПФХД.
Проведем анализ некоторых документов о подготовке плана введения профессиональных стандартов и введения электронного Плана ФХД, являющихся одними из ключевых элементов системы управления финансов вуза.
Первая составляющая — это несогласованность в сроках создания Плана ведения профессиональных стандартов в вузе, содержащего примерное количество сотрудников вуза, для которых может быть необходимо обучение и, соответственно, финансовые затраты на такое обучение, и начала экспериментального применения в полном объеме электронного ПФХД, из-за чего были сделаны только примерные расчеты в необходимых суммах, которые скорее всего должны будут корректироваться, но уже только от того, что было предоставлено вузами до середины мая 2016 года.
В пункте 2 раздела I «Об оценке профессиональной квалификации на соответствие профессиональным стандартам» протокола от 24 марта 2016 г № 9 написано,
что надо обеспечить ВНЕДРЕНИЕ профессиональных стандартов скорее всего в течение мая 2016 года, чтобы «Соответствующую информацию о проделанной работе до 1 июня 2016 года представить в Минтруд России».
При таких сроках становится неясным, почему к «федеральным государственным унитарным и казённым предприятиям и федеральным государственным учреждениям» не применяется Федеральный закон от 02.05.2015 № 122-ФЗ [13] (далее — 122-ФЗ), который, во-первых, вступает в силу только 01.07.2016 г. (ст. 5), и, во вторых, предусматривает издание Постановления Правительства об особенностях применения профессиональных стандартов, но не ранее 01.07.2016 г., т. е. даты вступления в силу 122-ФЗ (ст. 4).
На сайте Минтруда России был приведен проект Постановления Правительства об особенностях применения профессиональных стандартов, в тексте которого написано, что он вступает в силу с 1 июля 2016 года [14].
В данном (на момент составления плана введения профессиональных стандартов пока еще) проекте Постановления Правительства об особенностях применения профессиональных стандартов был приведен план-график внедрения профессиональных стандартов, уже описанный в письме от 27.04.2016 № 05-1140. Анализ данных документов показал, что план-график приведен на тот момент в проекте нормативно-правового акта, который, даже в случае его утверждения в данном виде, вступит в силу только с 1 июля 2016 года, и тогда непонятно, почему ДО 11 мая 2016 года приказом по вузу план-график УЖЕ должен быть утвержден.
Вывод первый. Был нарушен один из ключевых принципов создания структуры управления какими-либо процессами — принцип последовательного применения информации, элементы которой взаимосвязаны друг с другом, а именно: преждевременное применение информации из различных источников, даже не утвержденных и не введенных в действие в установленном порядке, что привело к более раннему по времени созданию документов вуза, содержащих информацию, необходимую для внесения в электронный ПФХД, но которые должны были бы опираться на официально изданные документы.
Другой составляющей несогласованности между элементами управления финансами вуза явилось то, что в проекте Постановления Правительства об особенностях применения профессиональных стандартов не были указаны сроки ни создания плана-графика, ни «Плана на отчетный период (2016 г., 2017 г.)», как написано в пунктах 1, 3 и 4 «Рекомендуемых мероприятий в план-график внедрения профессиональных стандартов (на уровне организации)» (далее — Рекомендуемые мероприятия) из Приложения к письму от 27.04.2016 № 05-1140.
Вывод второй. Рассмотренная выше связь элементов системы управления финансами вуза является непостоянной и зависящей от внешних факторов, которые могут изменяться, но изменение которых не может быть причиной постоянной. Корректировка содержания плана финансово-хозяйственной деятельности, в том числе электронного вида, по мере необходимости, не предусмотрена правилами работы с ним. Правила корректировки ранее, до утверждения нового приказа Минобрнауки Российской Федерации, были установлены в п. 16 Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации [16]. Далее — в п. 17 Порядка составления и утверждения плана финан-
сово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации [17], вступившего в силу 05.09.2016 г.
К тому же, новые, вступившие в силу 05.09.2016 г. Правила требуют уже размещения утвержденного Плана финансово-хозяйственной деятельности в ведомственной информационной системе Министерства образования и науки Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в соответствии с Порядком предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21 июля 2011 г. № 86н [18] (п. 18, [16]), что несомненно увеличит количество операций, проводимых по корректировке электронного Плана ФХД, что также не будет способствовать возможности оперативно вносить необходимые корректировки в электронный План ФХД.
Третьей составляющей, являющейся причиной необходимости будущей корректировки содержания электронного ПФХД является вступление в силу профессионального стандарта «Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования» «с 1 января 2017 года.» (п. 2 Приказа Минтруда России от 08.09.2015 № 608н [19]). В пункте 2 данного приказа написана не только дата вступления в силу, но и сферы применения данного профессионального стандарта, а именно: «применяется работодателями при формировании кадровой политики и в управлении персоналом, при организации обучения и аттестации работников, заключении трудовых договоров, разработке должностных инструкций и установлении систем оплаты труда с 1 января 2017 года».
Таким образом, дата начала применения профессионального стандарта и срок создания плана внедрения данного профессионального стандарта для педагогических работников вузов — до 11 мая 2016 года, указанный в письме от 27.04.2016 № 05-1140, имеют значительный временной разрыв, что не позволило уменьшить формальность указания плановых показателей в силу сложности прогнозирования движения контингента педагогических работников в будущем и определения количества работников, для которых необходимо проводить обучение с целью приведения их образования в соответствие с требованиями профессионального стандарта.
Вывод третий. Досрочное составление плана введения профессиональных стандартов в вузе, и, соответственно, формальное планирование в том числе и финансовых затрат на данное введение, также не является положительным фактором для четкого взаимодействия между элементами системы управления финансами вуза и не позволяет объективно определить необходимые затраты.
Четвертой составляющей, которая присутствует только на этапе экспериментального или первоначального введения электронного ПФХД, является несогласованность содержания по срокам выполнения Рекомендуемых мероприятий из письма от 27.04.2016 г. № 05-1140, согласно которым надо было указать «Численность работников, для которых необходима профессиональная подготовка и/или дополнительное профессиональное образование» в виде «Плана на отчетный период (2016 г., 2017 г.)» в срок до 11 мая 2016 года, что соответственно повлекло хотя бы формальный расчет затрат, и план-графика работ по подключению к федеральному сервису АСУ ПФХД,
доведенного до сведения вузов письмом Минобрнауки России от 25.12.2015 г. № 18-1116, в пункте 3.2 которого указан определенный срок «Формирования пользователем системы электронных документов...» — 15 декабря 2016 года.
Вывод четвертый. Создание плана перехода на профессиональные стандарты работников вуза с планированием обучения сотрудников (то есть планированием в том числе и финансовых вопросов) к точной дате (11 мая 2016 года) и, соответственно, формальный расчет финансовых затрат, не позволили подготовить документы для постепенного проведения мероприятий по заполнению «федерального сервиса АСУ ПФХД» в течение календарного года, что повысило бы обоснованность затрат.
Подводя итог рассмотрению выше изложенных примеров по освещению одной из проблем работы с электронным ПФХД, можно отметить, что наличие в финансовой структуре вуза элементов, которые зависят от причин, характеризуемых как «достаточно спонтанные», или проведение мероприятий, не согласованных со сроками заполнения электронного ПФХД, не позволит с нужной степенью точности планировать затраты вуза. Это, в свою очередь, может быть причиной неполного финансирования и, соответственно, не совсем качественного введения профессиональных стандартов в сферу трудовых отношений вуза. В связи с этим, в настоящее время по стране проводится ряд семинаров для сотрудников финансовых служб вуза с целью разъяснения новых направлений и необходимых шагов для предотвращения данной ситуации.
Литература
1. Федеральный Закон от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». [Электронный ресурс]: URL: http://www.garant.ru/
2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». [Электронный ресурс]: URL: «Российская газета», № 159, 22.07.2011, «Собрание законодательства Российской Федерации», 25.07.2011, № 30 (Ч. 1), ст. 4571.
3. «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016) // [Электронный ресурс]: URL: http://www.garant.ru/
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2016 № 584 «Об особенностях применения профессиональных стандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности» // [Электронный ресурс]: URL: http://www.pravo.gov.ru
5. Гарафутдинова Н. Я., Корешева С. Г., Самодинский К. А. Влияние системы дополнительного образования на кадровое обеспечение кластероориентированнной муниципальной экономики. Планирование и обеспечение подготовки кадров для промышленно-экономи-ческого комплекса региона. Материалы XIV Всероссийской научно-практической конференции. Санкт-Петербург. 11-12 ноября 2015 г. СПб.: Изд-во СПбГЭТУ «ЛЭТИ». 2015 г. 306 с., С. 184-189.
6. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 625н «Об утверждении профессионального стандарта: Специалист в сфере закупок». Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]: URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 12.10.2015).
7. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 626н «Об утверждении профессионального стандарта «Эксперт в сфере закупок». [Электронный ресурс]: URL: Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 14.10.2015).
8. Письмо Минобрнауки России от 25.12.2015 № 18-1115 «О направлении плана-графика по подключению к федеральному сервису АСУ ПФХД» (для учреждений, подведомственных Минобрнауки России, которым утвержден дополнительный объём финансового обеспечения выполнения государственного задания в соответствии с приказом Минобрна-уки России № 1203 от 22 октября 2015 года); [Электронный ресурс]: URL: http://www. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=650037#0
9. Письмо Минобрнауки России от 25.12.2015 № 18-1116 «О направлении плана-графика работ по подключению к федеральному сервису АСУ ПФХД»; [Электронный ресурс]: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=650037#0
10. Письмо Заместителя Директора департамента государственной политики в сфере высшего образования С. А. Пилипенко от 27 апреля 2016 г. № 05-1140 «О предоставлении информации». [Электронный ресурс]: URL: http://fgosvo.ru/uploadfiles/metod/05_1140.pdf
11. Письмо Минтруда России от 06.05.2016 № 14-3/10/П-2108; [Электронный ресурс]: URL: http://spasskmr.ru/images/2016/0tdeli/0xrana-truda/05082016/pismo_foiv.pdf
12. Протокол Заседания Правительства (2016 год, №9); [Электронный ресурс]: URL: http:// gover№nment.ru/meetings/22285/decision/
13. Федеральный закон от 02.05.2015 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]: URL: http://profstandart.rosmintrud.ru/-/proekt-postanovlenia-pravitelstva-rf-osobennosti-primenenia-professionalnyh-standartov-v-casti-trebovanij-obazatelnyh-dla-primenenia-gosudarstvennymi-?redirect=%2F
14. Приказ Минтруда России от 05.04.2016 г. № 150н «О внесении изменений в профессиональный стандарт «Специалист в области охраны труда», утвержденный приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 4 августа 2014 г. № 524н.[Электронный ресурс]: URL: http://www.pravo.gov.ru
15. Приказ Минобрнауки России от 10.12.2013 № 1321 (в ред. от 22.08.2014 № 1036, от 09.09.2015 № 965) «Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации». Источник публикации «Российская газета», № 295, 30.12.2013. Утратил силу с 05.09.2016 г.
16. Приказ Минобрнауки России от 16.06.2016 № 717 «Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации». [Электронный ресурс]: URL: http://www.pravo.gov.ru
17. Приказ Минфина России от 21.07.2011 № 86н (ред. от 17.12.2015) «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта». [Электронный ресурс]: URL: http://www.garant.ru/
18. Приказ Минтруда России от 08.09.2015 № 608н «Об утверждении профессионального стандарта «Педагог профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования». Источник публикации: Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]: URL: http://www.pravo.gov.ru.
Об авторах
Гарафутдинова Наталья Яковлевна — кандидат экономических наук, доцент
кафедры управлением развития образованием, и. о. декана факультета менеджмента,
экономики, сервиса и туризма, директор Центра непрерывного профессионального образования Омского государственного педагогического университета, Омск, Россия.
E-mail: [email protected]
Корешева Светлана Георгиевна — заместитель директора, Частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Северо-Западный учебный центр», Санкт-Петербург, Россия.
E-mail: [email protected]
Андреянова Инна Валерьевна — кандидат юридических наук, заведующий кафедрой предпринимательского права и основ правоведения, директор Института непрерывного образования Псковского государственного университета, Псков, Рос-
E-mail:jurist-i@mail. ru
N. Y Garafutdinova, S. G. Koresheva, I. V. Andreyanova
THE CHANGES IN THE WORK OF HIGHER EDUCATIONAL INSTITUTIONS
RESULTING FROM THE INTEGRATION OF NEW ACTIVITY AREAS (THROUGH THE EXAMPLE OF THE PARTICIPATION IN THE COMPETITION IN RENDERING LEARNING SERVICE AND FUNCTIONING OF ELECTRONIC FORM
OF BUSINESS PLAN)
The paper points out the changing requirements to all parties operating in the market of educational services in accordance with the introduction of legislation governing the work of higher education institutions as providers of educational services and activity of commissions related to the procurement implementation in accordance with the Federal Law No. 44 — further FL and FL No. 223, and the necessary changes in the planning of the university due to the introduction of mandatory electronic kind offinancial and economic activity plan linked to the important direction in the work of financial and economic units of the university. The article studies the necessary steps towards the future - namely the interaction ofelements of financial resource distribution system ofthe university considering the factors that are not permanent and stable such as the introduction of professional standards in higher education institution.
Key words: educational services, procurement activities, open competition, auction.
About the authors
Natalia Y. Garafutdinova — PhD, Associate Professor, Director of the Institute of continuing professional education, Omsk State Pedagogical University, Omsk, Russia.
E-mail: [email protected]
Svetlana G. Koresheva — Deputy Director of the private educational institutions of additional professional education "North-West training center", St. Petersburg, Russia.
E-mail: [email protected]
Inna V. Andreyanova — Candidate of Juridical Sciences, Head of the Department of Business Law and Fundamentals of Law, Director of the Institute of Continuing Education of the Pskov State University, Pskov, Russia.
E-mail: [email protected].
