CC BY
42
К предварительной оценке конкурса
«Разработка проекта концепции развития Московской агломерации»
В.Я.Любовный
Важным событием в сфере градостроительной деятельности стала организация конкурса «Разработка проекта концепции развития Московской агломерации» с целью отбора проектных предложений для трех пространственных уровней: Московской агломерации; юго-западного сектора агломерации, включая территорию г. Москвы; зоны размещения федеральных объектов и многофункциональных центров в юго-западном секторе агломерации.
В конкурсе приняли участие 67 зарубежных и отечественных коллективов, победителями были признаны следующие авторские коллективы (6 иностранных и 4 отечественных, последние при участии иностранных специалистов):
1. ООО «Архитектурно-дизайнерская мастерская А.А.Чер-нихова», Москва (Россия).
2. Studio Ass Secchi-Vigano, Милан (Италия).
3. ФГБОУ ВПО «Московский архитектурный институт», Москва (Россия).
4. Urban Design Associates, Питсбург (США).
5. ООО «Архитектурное бюро Остоженка», Москва (Россия).
6. OMA - Office for Metropolitan Architecture, Роттердам (Нидерланды).
7. ФГБУ «ЦНИИП градостроительства» РААСН, Москва (Россия).
8. Antoine Grumbach et аssociés, Париж (Франция).
9. TAUC , Париж (Франция).
10. Ricardo Bofill, Барселона (Испания).
Естественно, о результатах конкурса и его проблемах
разговор впереди, но представляется целесообразным остановиться на нескольких важных моментах.
Так, конкурс, с моей точки зрения, благодаря участию авторитетных иностранных специалистов существенно расширил спектр восприятия градостроительных проблем в нашей стране, хотя бы в границах Московской агломерации. В этой связи важно отметить:
- научно-методические подходы на основе системы ценностей, в которой приоритетом являются интересы жителей, и опыт разработки и реализации нестандартных решений проблем, во многом сходных с российскими;
- возможность легализации сложных и объективно существующих градостроительных систем и объектов, прежде всего крупных городских агломераций, которые благодаря конкурсу смогут получить законодательное признание;
- творческое содружество (практически во всех группах работали как отечественные, так и иностранные специалисты), которое не только профессионально обогащало
специалистов из разных стран, но и давало дополнительный синергетический результат;
- публичность конкурса и демократичность его проведения (при немалой заслуге его ведущего А.Н.Колонтая), цивилизованную соревновательную атмосферу и творческий поиск.
Однако, к сожалению, организаторы конкурса не сориентировали его участников на определение места Москвы и столичного региона в среднесрочной и долгосрочной стратегии социально-экономического и пространственного развития страны. Будущее столицы не может рассматриваться как внутреннее дело города, учитывая выдающуюся роль Москвы и ее миссию в прогнозном развитии России. К тому же наиболее крупные проблемы развития Москвы в значительной мере обусловлены не столько собственно городскими, сколько внешними факторами и причинами, приведшими к концентрации в ней капитала и населения.
Это находит достаточное подтверждение в итогах переписи 2010 года. Если в 2002 году на долю Москвы и Московской области приходилось 11,7% населения страны, то сейчас более 13%, то есть каждый восьмой житель страны живет в столичном регионе. За межпереписной период население Москвы выросло на 11%, или 1,1 млн. человек, а Московской области - на 7,2%, или почти на полмиллиона человек. В то же время население страны сократилось на 2,3 млн. человек, или 1,6%, Дальнего Востока - на 6%, Сибири - на 4%.
Не меньшую тревогу должен вызывать рост миграции населения в Москву. Даже при сохранении ежегодного прироста населения на уровне последних лет, то есть примерно 150 тыс. человек в год, а с учетом Московской области - 200 тыс. человек, в столичном регионе в 2020 году будет проживать как минимум 20,5 млн. человек при численности населения России 141,9 млн. по среднему варианту Росстата и 137 млн. по низкому, то есть 14,5%-15%. Иными словами, каждый шестой-седьмой житель России будет жить в московском регионе.
В связи с тем, что расчетный срок для проектирования концепции развития Московской агломерации определен в 30-50 лет, целесообразно привести прогнозы численности населения страны и на него. По расчетам Росстата, численность населения в стране будет и дальше сокращаться и может составить в 2030 году менее 140 млн. человек (средний вариант - 139, низкий - 127 млн.). А в 2050 году, по прогнозу ООН, численность населения России по верхнему варианту составит 134,5 млн. человек, по среднему - 111,7 и
по нижнему - 92,4 млн. человек. По прогнозу ЦРУ - 109 млн.1
Сложившиеся тенденции, с моей точки зрения, предопределяют необходимость территориальной деконцентрации ряда функций Москвы как одного из немногих инструментов, способных ослабить излишне притягательное воздействие столицы и предотвратить негативное развитие мегаполиса. Этот процесс непосредственно связан с кардинальным изменением региональной политики и финансово-бюджетных отношений, направленных на обеспечение финансово-экономической самодостаточности большинства регионов, городов и других муниципальных образований. Поэтому решение проблем Москвы и определение основных направлений ее развития возможны лишь при условии органической увязки этих процессов с подъемом экономики других регионов, реализации курса на существенную децентрализацию управления страной. Это одно из главных условий удовлетворительного решения задач перспективного развития как всей страны, так и ее столицы. Такое решение могло бы способствовать определению перспективного состава федеральных и других структур, сохраняемых на территории столицы и рекомендуемых к перемещению за ее пределы, как в Московскую область, так и, возможно, в другие регионы страны.
Задачи деконцентрации столичных и иных функций нашли отражение в книге «Москва и столичный регион: проблемы регулирования социально-экономического и пространственного развития», подготовленной в РААСН и переданной ее президентом А.П. Кудрявцевым каждому авторскому коллективу, участвующему в конкурсе.
Представляется существенным обратить внимание на изменение позиции высших органов власти относительно перспектив социально-экономического и пространственного развития и совершенствования управления столичным регионом.
Д.А.Медведев на заседании Петербургского международного экономического форума 17 июня 2011 года отметил: «В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, тем более когда речь идет о такой стране, как Россия. Скажу больше: если всё начинает работать или движется по сигналу из Кремля, а это мы проходили, я сам знаю это на собственном опыте, значит, система нежизнеспособна, ее нужно подстраивать под конкретного человека. Это плохо, это означает, что систему нужно менять. В ближайшее время я создам специальную рабочую группу высокого уровня, которая подготовит предложения по децентрализации полномочий между уровнями власти, прежде всего в пользу муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принци-
1 Любовный В.Я., Сдобнов Ю.А. Города России: тенденции, проблемы, возможные пути развития и совершенствования управления. Проблемы взаимосвязанного социально-экономического и пространственного развития России // Сборник докладов членов РААСН на втором Всероссийском градостроительном совещании (г. Ульяновск, 24-25 июня 2011 г.). М., 2011. С.12-39.
пов межбюджетных отношений. Убежден, что такие решения будут в большей мере отвечать и потребностям перспективной структуры российской экономики».
Для развития московского мегаполиса как финансового центра и просто для облегчения жизни огромного количества людей президент предложил рассмотреть вопрос о расширении границ Москвы, то есть о создании столичного федерального округа, выходящего за традиционные границы Москвы, причем с переносом за эти границы значительной доли административных функций федерального уровня и, соответственно, государственных учреждений.
Спустя очень короткое время вопрос о формировании столичного федерального округа был снят, но при этом форсированно решался другой - о расширении территории Москвы за счет включения в ее границы территорий Московской области. В центре внимания оказалась детальная проработка решений на присоединенных территориях, прежде всего относительно размещения парламентского центра, уже с позиций, близких к реальному проектированию и расчету необходимых средств. При этом о перебазировании на новую территорию федеральных органов власти говорить стали меньше. (Для справки: в столице работают более 80 федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, судебные органы, 6 фондов, около 40 образованных федеральными органами государственной власти объединений предприятий и организаций, лидирующие позиции в которых занимают «естественные монополии»2.)
Что касается проектных проработок развития Московской агломерации, то они практически замерли на уровне концептуальных положений.
С приходом С.К.Шойгу в качестве губернатора Московской области вопрос о формировании федерального округа вновь обрел актуальность. Приведем его высказывание, опубликованное в «Российской газете» 4 июля 2012 года: «Мое личное мнение, даже не как губернатора, а гражданина: речь должна идти не об объединении Москвы и области, что я всякий раз подчеркиваю, но, к сожалению, каждый слышит, что хочет, а о создании федерального столичного округа. Убежден: не может транспортная система области развиваться без транспортной системы Москвы и наоборот: у нас только на электричках порядка 600 миллионов человек в год ездит туда и обратно. У нас одна энергосистема. Вода из водохранилища, которое находится на территории Подмосковья, поступает в столицу, и ее пьет там 12 миллионов человек. А оттуда везут в область 6 миллионов тонн твердых бытовых отходов... Словом, Москва и Подмосковье - это единый большой организм. Конечно, надо двигаться вперед. Садиться и начинать обсуждать расселение жителей, размещение производственных мощностей, балансы по
2 Любовный В.Я., Сдобнов Ю.А. Москва и столичный регион: проблемы регулирования социально-экономического и пространственного развития. М., 2011. С.18-19. Проблемам формирования федерального столичного округа в книге посвящен специальный раздел (с.234-276).
электроэнергии, газу, воде, канализации, твердым бытовым отходам... Но делать это должны именно специалисты, а не журналисты и политики. Считать, не где будем строить парламентский центр и куда поведет скоростная дорога, а как организовать тот же вывод предприятий из города, где их с большой пользой развернуть... А парламентский центр разместить не такая большая проблема, и он может быть и в столице. Например, на территории завода "Серп и молот "...» (курсив мой. - В.Л.)
Таким образом, вопрос о формировании федерального округа не может быть ограничен только политической составляющей. Весьма актуальным становится и пересмотр инженерно-планировочной организации территории, включающей Москву и Московскую область, что, по-моему, должно отразиться на целях и разработке конкурсного проекта.
Все творческие коллективы - участники конкурса исходили из признания агломерации объективной реальностью. При этом считалось обязательным рассматривать присоединенную территорию только в рамках всей агломерации, а не как самостоятельное образование, трактуемое в выступлениях некоторых представителей власти как агломерация.
Поучительным на конкурсе было видение проблем развития Москвы и путей их решения на основе зарубежного опыта и системы ценностей других стран. Например, отмечалось практически полное игнорирование в Москве роли рек и прибрежных территорий как важнейших градостроительных ценностей, тогда как в зарубежной практике считается выигрышным использование таких территорий при максимальной доступности к ним населения, получающего возможность не терять связи с природным окружением. В условиях рыночной экономики доступность таких территорий трактуется как «бесплатная услуга». Подобный подход отражает общую направленность градостроительной деятельности на приоритетность интересов жителей, что определяет трассировку и обустройство транспортных магистралей с обязательным учетом интересов пешеходов, велосипедистов. При этом сооружаемые трассы не препятствуют доступу к прибрежным территориям.
Принципиальные различия в предварительных предложениях авторских коллективов по реализации целей конкурса могут быть сведены к следующему. Большинство участников связывали перспективы развития агломерации с формированием различных по составу городов-спутников, в том числе ориентируемых на 3-4 аэропорта - основу будущих аэротрополисов. И только два авторских отечественных коллектива - «Архитектурно-дизайнерская мастерская А.А.Чернихова» и «Архитектурное бюро Остоженка» - считали возможным решать проблемы переноса федеральных органов власти путем более рационального использования значительных территориальных резервов в пределах столицы.
Существенные нарекания со стороны прежде всего зарубежных исполнителей вызвали содержание и качество исходной информации, заметная неопределенность в целе-
вой направленности работы, отсутствие оценки земельных ресурсов и реального состава возможных для использования территорий (наличие реальных собственников, обременения участков, принятых решений о застройке и фактическом их исполнении и т.д.). Книга, переданная участникам конкурса президентом РААСН, в какой-то степени компенсировала недостатки исходной информации.
Происходящие и грядущие в ближайшей перспективе изменения в социально-экономическом развитии страны с учетом изложенной выше позиции Шойгу определяют, с моей точки зрения, необходимость внесения серьезных коррективов в разработку концепции развития Московской агломерации, прежде всего в части проекта развития присоединенных к Москве территорий.
При этом необходимо учитывать влияние внешнеполитических и внешнеэкономических факторов, среди которых: - снижение цен, а возможно, и объемов экспорта нефтегазовых ресурсов, на долю которых приходится более половины доходной части бюджета страны;
- вступление в ВТО, возможным следствием которого будет повышение финансовой поддержки как сельского хозяйства, так и ряда других отраслей экономики (автомобильная промышленность, производство сельскохозяйственной техники и т.д.);
- сложность климатических условий в ряде районов (засуха, наводнения) как возможная причина снижения объемов производства сельскохозяйственной продукции.
С учетом этих факторов при сохранении государством социальных обязательств следует ожидать пересмотра ранее намеченных объемов финансирования ряда приоритетных для страны расходов. Ожидаема и определенная корректировка бюджета Москвы по причине необходимости компенсации выпадающих доходов в связи с потерей областью территорий, присоединенных к Москве (по данным Шойгу, с этой территории собирались налоги в 34 млрд. рублей), а также возможным пересмотром адресности взимания подоходного налога с физических лиц (сейчас налог взимается по месту работы, а предлагается его взимать по месту жительства)3. Следует учитывать также и возможность пересмотра границ присоединенных территорий. Так, газета «Ведомости» со ссылкой на столичных и областных чиновников сообщает, что губернатор Московской области С.К.Шойгу обратился к Президенту РФ В.В.Путину с предложением скорректировать соглашения об изменении границ между Москвой и областью и вернуть Подмосковью часть отобранных земель. Речь идет о территориях Одинцовского (около 3538 га) и Красногорского (695 га) районов, свободных от населенных пунктов.
3 По ориентировочным расчетам, в случае изменения адресности взимания подоходного налога потери бюджета города Москвы могут составить более 60 млрд. рублей, что приведет к снижению доходной части бюджета почти на 6%. По данным аналитической службы «ФинЭкспертиза», число жителей Московской области, приезжающих на работу в столицу, составляет 1,28 млн. человек.
В этой связи, скорее всего, может быть пересмотрен и проект развития вновь присоединенных территорий, реализация которого требует затрат, сопоставимых с весомой частью федерального бюджета (по расчетам М.Я.Блинкина, только на решение транспортных проблем потребуется около 32 млрд. долларов, или 1,17 трлн. рублей). Представляется излишне оптимистичным мнение, что затраты на развитие присоединенных территорий могут быть компенсированы продажей освобождаемых зданий министерств и ведомств. Хотя и сам факт переезда федеральных министерств и ведомств представляется более чем проблематичным.
При вполне вероятном развитии ситуации в отмеченных направлениях представляется целесообразным использовать образующийся временной резерв (тайм-аут) для подготовки прогнозных и проектно-планировочных документов, охватывающих территорию Москвы и области как «единый большой организм». При возрастающей актуальности взаимоувязанного развития двух субъектов Федерации необходимо безотлагательно осуществить разработку общей концепции стратегии социально-экономического развития Москвы и Московской области (в настоящее время разработка стратегии Москвы ведется, но практически вне связи с областью и без должного учета общероссийских стратегических интересов). Используя единую стратегию, нацеленную на рациональное многоаспектное взаимодействие Москвы и области, необходимо осуществить разработку общего генерального плана, что позволит скорректировать задание на подготовку рассматриваемого проекта в части развития присоединяемых территорий.
Опираясь на значительный задел, полученный авторскими коллективами, целесообразно разработать альтернативные сценарии развития новых территорий. При этом необходимо определить для них пороговые ограничения, а именно:
- отложить размещение парламентского и создание финансового центра;
- наложить мораторий на изменение категорийности земельных угодий (перевод земельных территорий в другие категории);
- отказаться от внесения проекта федерального закона «Об особенностях регулирования земельных правоотношений на присоединенной к Москве территории»4, поскольку его принятие приведет к изменению существующего положения, переводу всех земель под жилищное строительство,
4 По данным газеты «Ведомости», в проекте закона Москве предоставляются особые условия распоряжения землей. Например, срок изъятия частной земли сокращается до пяти месяцев. Сейчас этот процесс занимает
не менее года: именно за такой срок власти должны уведомить собственника
об изъятии участка. Если землевладелец согласен, то проводятся оценка и сделка, если нет — дело рассматривает суд. Столичные власти собираются распределять земельные участки и назначать подрядчика без проведения торгов, своим распоряжением. Сейчас это право есть только у президента. При изъятии земель отпадает необходимость в схеме территориального планирования, в зарегистрированных и внесенных в кадастр правах на недвижимость и границах земельных участков.
«избавлению» от дачников, созданию правовых условий для принудительного выселения и т.д.;
- на основании функционального зонирования зарезервировать территории под будущие федеральные и общегородские объекты;
- жестко лимитировать масштабы жилищного строительства в целях предотвращения массового притока мигрантов и спекулятивного приобретения жилья.
Необходимо анализировать предшествующий опыт расширения территории Москвы во избежание ряда негативных процессов. Дополнительные территории могут застраиваться жильем как наиболее выгодным для строительных фирм вложением средств и использованием получаемых под застройку участков. Другой путь нового освоения территории может быть связан с активизацией строительства коттеджей и других типов домов с земельными наделами, предназначенных прежде всего для элитной части общества. При этом трудно исключить «выдавливание» москвичей с дачных участков как территорий, подпадающих под юрисдикцию городских властей (в летний период на таких территориях проживает около миллиона дачников). Практика показывает, что в правовом отношении достаточно определить те или иные территории как зоны особых интересов развития города, чтобы выселить их владельцев с не всегда эквивалентной компенсацией.
Но, пожалуй, самое главное опасение состоит в том, что столь масштабное расширение площади Москвы при сохранении отмеченных выше социально-экономических и территориальных диспропорций может усилить приток мигрантов и в конечном счете привести к консервации негативных тенденций в региональном развитии России.
А.В.Кузьмин, шестнадцать лет проработавший главным архитектором города Москвы, на пресс-конференции, говоря о путях развития присоединенных территорий, счел нужным подчеркнуть: «Самое плохое, что там можно сделать, это построить одно жилье»5.
To the Preliminary Estimation of the «Elaboration of
the Concept of Moscow Agglomeration Development»
Competition. By V.Ya.Lyubovny
The article provides a preliminary analysis of the international competition. The author highlights the necessity to review the problems of the development of Moscow and Moscow region in the general system of social and economic development of the country and its spatial organization.
Ключевые слова: конкурс, Московская агломерация, присоединенные территории, тенденции развития, концепция.
Key words: competition, Moscow agglomeration, appended territories, development tendencies, concept.
5 Российская газета. 13 июля 2012 года.
