CC BY
79
Проблемы развития Москвы как столицы федерации
Ю.П.Бочаров, Э.А.Сиренко
Выступая на Международном экономическом форуме в июне 2011 года, президент Д.А.Медведев заявил о целесообразности расширения территории Москвы, «о создании столичного федерального округа, выходящего за традиционные границы Москвы, с переносом за эти границы значительной доли административных функций федерального уровня и, соответственно, государственных учреждений». Вскоре руководители двух субъектов федерации, боровшихся последние 15 лет за земли, аэропорты и зоны отдыха, сумели договориться и представили соображения по расширению территории столицы на 160 тыс. га, т.е. в 2,5 раза, в юго-за-
падном направлении для переноса туда основных федеральных учреждений.
В речи Президента идеи расширения Москвы и создания столичного федерального округа прозвучали как синонимы, хотя по сути это два альтернативных сценария развития событий. Принятые правительствами Москвы и Московской области, Мосгордумой в июле - августе 2011 года документы касаются именно расширения Москвы. При этом не говорится о создании столичного федерального округа, управляемого центральными властями, как в большинстве федеративных государств.
НАХАБИНО
МОСКВА
38£Н'ИГОРОД
одимцово
голицыио
АПРЕЛЕ8КА
ВИДНОЕ
ЩЕРБИНКА
>ДОЛЬСК
климовск
пьэовский
КРЕСТЫ
и о
сходня
Существующая граница Москвы Граница расширения Москвы Зоны размещения застройки
Правительство Московской области
Финансовый центр «Рублево-Архангельское»
Резиденция Президента РФ
Кремль - официальнная резиденция Президента РФ, Администрация Президента
Инновационный центр «Сколково»
Суды
Правительство РФ, федеральные министерства
Федеральное собрание РФ
Управление делами Президента, ЦИК РФ
Правительство Москвы
Генпрокуратура РФ, Счетная палата РФ
Рис. 1. Размещение центров власти на новой территории Москвы. Июль 2011 года
В современном мире существуют 26 федераций. Их столицы выполняют многообразные функции: на ихтерритории проявляют себя интересы государства, частью которого они являются, интересы региональных администраций, если они входят в их состав, и интересы проживающего в них городского населения. Соотношение этих групп интересов различно, но роль общегосударственных настолько значима, что нередко оттесняет на второй план интересы горожан. Особенно это справедливо для центральных зон столиц федеративных государств, которые в большинстве случаев выделяются в особые административно-территориальные единицы прямого федерального подчинения. Такие столичные территории не входят в число субъектов федерации и обладают особым статусом, что подчеркнуто их названиями: «Федеральный округ» в США и Мексике, «Федеральный столичный округ» в Бразилии, Аргентине, Венесуэле,«Национальный столичный округ» в Индии, «Федеральная столичная территория» в Малайзии и Пакистане, «Столичная территория» в Австралии, «Столичный регион» в Бельгии и т.д.
Причиной выделения центральных зон федеративных столиц в прямое подчинение национальному правительству является принципиальная невозможность использования для федеральных функций территорий независимых штатов, провинций или земель, поскольку это может вести к конфликту интересов федерального центра и суверенных субъектов федераций. Поэтому центральную территорию столицы, предназначенную для выполнения внешних по отношению к любому члену федерации функций, целесообразно передавать под юрисдикцию федерального правительства.
Что представляют собой центры столичных территорий? Это высокоструктурированные городские системы, в которых ведущая роль принадлежит центрам законодательной, исполнительной и судебной власти. Они являются доминирующими
Тулуза ^^^^^
Рис. 2. Тулуза - столица французского региона «Юг - Пиренеи», административный центр департамента Верхняя Гаронна. Город-спутник Тулуз-ле-Мирай, по площади равный исторической Тулузе, построен по проекту Ж. Кандилиса в 1960-х годах. В настоящее время здесь живут только иммигранты. Геометрически эта схема подобна новой схеме развития Москвы
элементами застройки и формируют главные церемониальные общественные пространства. Здесь сосредоточены национальные символы - культурные и исторические ценности, мемориалы, государственные архивы, музеи и т.п., а также представительства субъектов федерации, дипломатические миссии зарубежных стран, международные организации, финансовые центры и т.п. Столичные зоны отличает развитая инфраструктура и высокая транспортная доступность.
Территории федеральных столиц обычно ограничены землями соседних субъектов федерации. Отсутствие территориальных резервов для их развития в теории способно породить сложные юридические проблемы, например, при отчуждении в пользу столицы территорий, принадлежащих независимым субъектам. На практике же, наоборот, население федеральных столиц развитых стран имеет тенденцию непрерывного сокращения1, что является результатом сбалансированной политики равномерного развития всей территории государства.
В России и Москве все наоборот. Многолетняя политика централизации управления и экономики определяет основные проблемы российской действительности. На периферии российского государства наблюдается неуклонный отток капиталов и населения. Происходит перекачка финансовых ресурсов в столичный регион, где осваивается до 2/3 российского ВВП. Если в мировой практике федеральные столицы вытягивают за собой страну, то Москву политологи
1 Например, в Вене население сократилось с 2 млн. до 1600 тыс. человек, в Вашингтоне - с 800 тыс. до 600 тыс. человек за 40 лет, в Берне - с 178 тыс. до 130 тыс. человек за 20 лет, т.е. на 20-25%.
Федеральные объекты
Рис. 3. США. Вашингтон, округ Колумбия. Территории прямого федерального правления
зовут «пылесосом» или «черной дырой» экономики России.
Неравномерность заселения центральной части России и восточных регионов усиливается. Если в Москве, на территории 0,006%, страны, сосредоточено около 10% россиян,то на Дальнем Востоке (36,4% территории страны) проживает около 6 млн. человек, или 4,4% населения России. За последние 8 лет естественная убыль населения России составила около 5 миллионов человек (по переписям населения). В то же время Росстат зафиксировал реальное сокращение на 2,3 млн человек, т.е. 2,7 млн. покрывается за счет трудовой миграции из стран СНГ. И большинство из них стремится в столичный регион. Бюджетные расходы на жителя Москвы в 5 раз выше, чем в любом городе-миллионнике России. Дневное население Москвы доходит до 18 млн. человек.
Отток населения из периферийных районов обусловлен и ухудшающейся ситуацией с инженерно-транспортной инфраструктурой России. Сеть автомобильных дорог с твердым покрытием в России составляет 38 километров на тысячу кв. км, в то время как этот показатель в Швеции достиг 280 км, в Финляндии - 600 км, а в США - 800 км. Ежегодные потери России от низкой пропускной способности дорог составляют 3% ВВП, т.е. в б раз больше, чем в Евросоюзе. Около 30 тыс. сельских населенных пунктов (25% от их числа) не имеют связи с внешним миром по нормальным дорогам.
Москва находится в острой фазе противостояния интересам населения всей страны. В1993 году Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, с верховенством феде-
- 4-6 га -136 га -50 га -20 га -9 га -15 га -7 га
- Ю га
- 8 га -15 га
Рис. 4. Поиск вариантов размещения в Москве Парламентского центра Российской Федерации. Середина 1990-х - 2011 годы
1. Воспитательный дом
2. Болотная площадь
3. Краснопресненская набережная
4. Ленинградский проспект
5. Ленинградское шоссе - МКАД
6. Район метро «Университет»
7. Ленинский проспект
8. Профсоюзная улица
9. Каширское шоссе
10. Крымский вал («Парк искусств»)
11. Пречистенская набережная
12. Кутузовский проспект
ральных законов на всей территории страны. Москва, став столицей России и городом федерального значения, не получила прямого федерального управления. «Особенность» ее статуса, напротив, выразилась в том, что она стала самостоятельным субъектом №77 в составе федерации. «Город федерального значения» и «столица» призваны отражать интересы всего населения России, «субъект федерации», напротив, отражает интересы только его жителей. Статус столицы говорит о соподчиненности Российской Федерации, статус субъекта - об относительной независимости от нее.
Президенты и Правительство России в течение 18 лет не обращали серьезного внимания на проблемы развития федеральной столицы и всей Московской агломерации. За время существования Москвы как столицы новой демократической России центральные власти не предпринимали попыток формирования в столице новых национальных символов и значимых градостроительных элементов. Отсутствие правового механизма, обеспечивающего Москве статус федерального центра государства (Закон «О статусе городов федерального значения» за 18 лет так и не был разработан) привело к тому, что полномочия по развитию Москвы и обеспечению ею столичных функций оказались в руках московских властей, реализующих принцип «Москва - для москвичей». Столичные федеральные функции последовательно вытеснялись. Количество зданий и сооружений, находящихся в федеральной собственности, сократилось с 30% до 5%, федеральных территорий с 14% до 0,3%2. За 18 лет в столице не построено ни одного здания или площади федерального значения, ни одной федеральной скоростной магистрали.
Монополия местной администрации на развитие федеральной столицы России привела к серьезным негативным последствиям. Извлечение максимальной прибыли от застройки наиболее ликвидных земель в центральной зоне вокруг Кремля повлекло ее переуплотнение, концентрацию коммерческих структур. Территориальные ресурсы Москвы исчерпаны. Не обеспечено решение транспортных проблем столицы. Около 80% московских дорог исчерпали пропускную способность. В рабочие дни на дорогах столицы формируется около 650 пробок, где заперто более 400 тыс. автомобилей. До 500тыс. автомобилей движутся из области в столицу, а пробки растягиваются на 15-18 км. Ежегодные потери времени на передвижение в столичном регионе оцениваются в 600-700 млрд. руб. Но мэрии важно было не решить транспортную проблему, а освоить максимально крупные инвестиционные ресурсы, поэтому строились сверхдорогие и практически бесполезные двухярусные автомобильные тоннели под действующим метрополитеном на глубине 30-40 м и стоимостью до 60 млрд. руб.! Земли, зарезервированные по Генплану 1971 года под скоростные транспортные магистрали (хорды), распроданы или сданы в
2 Если в 1999 году площадь федеральных земель в Москве составляла примерно 14% всех территорий (13954,7 га, доклад Москомзема), то в проекте Генплана до 2025 года (книга 4, стр. 42) указано, что доля территории, занятой объектами, выполняющими столичные функции, составляет 0,3% от общей территории города.
аренду под инвестиционную застройку. В городах Австралии, США и Канады под дороги и стоянки отдано 30-35% общей площади города, в Западной Европе - 20-25%, в странах Азии - 10-12%, а в Москве, в соответствии с Генпланом, дороги к 2025 году займут только 8,6% территории города, в то время как город нуждается в существенном расширении дорог.
При этом городская администрация не в состоянии разработать долгосрочные планы развития федеральной столицы без наличия стратегии развития Российской Федерации и без задания со стороны федеральных органов законодательной и исполнительной властей. Все столицы мира развиваются под контролем президентов или глав правительств. Исключением из этого правила последние годы стали Москва и Московская область, стратегии социально-экономического и пространственного развития которых разрабатываются субъектами федерации и реализуются без согласования с федеральным правительством. Последний раз Москва рассматривалась вместе с областью как целостный столичный регион в 1992 году, когда был принят Единый Генеральный план Москвы и Московской области до 2010 года. Впоследствии городское правительство отказалось от стратегии целостного развития столичного региона и начало разрабатывать собственный Генплан. Согласно Конституции РФ (ст. 5, п. 3 и 4) субъекты Федерации равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Но Москва оказалась «равнее» всех остальных, поскольку на правах субъекта федерации обрела градостроительные рычаги давления на федеральную власть России.
Предложения Федерального собрания и Управления делами Президента РФ по резервированию зоны для нового Парламентского центра, направленные в Правительство Москвы, не реализованы. За последние 15 лет мэрия много раз подбирала участки (от 4 до 100 га) для нового здания Парламентского центра России (рис. 4), но впоследствии все предлагаемые участки оказались в руках частных инвесторов.
Одобренное Д.Медведевым освоение земель под развитие Москвы в юго-западном направлении не представляется политически и экономически оправданным одновременно с громадными капиталовложениями под Олимпийские игры 2014 года в Сочи, Чемпионат мира по футболу 2018, под комплекс АТЭС на острове «Русский» и другие мегапроекты. Выделенная под новую Москву территория занята населенными пунктами (36%), в т.ч. землями под 20 новых коттеджных поселков. К Государственному лесному фонду относится 8% земель, что явится серьезным обременением для строительства (как это мы наблюдали в Химках).
Правительство РФ предложено разместить на расстоянии 15 км от МКАД у аэропорта Внуково, Парламент РФ -вблизи Калужского шоссе на удалении 25-30 км от Кремля, а Генеральную Прокуратуру, Счетную палату РФ и другие федеральные учреждения расположить между Киевским и Варшавским шоссе.
Вынос из центра столицы федеральных объектов не оправдан и с транспортной точки зрения. Транспортная сеть в отведенной зоне не развита, т.к. занимает 4% территории (при потребности примерно 20%), Киевское и Калужское шоссе перегружены, железнодорожное сообщение с Москвой
отсутствует. По данным Росстата, в сфере управления РФ в столице занято около 100 тыс. человек, т.е. менее 2% всех трудовых кадров. Исключение их из устремленных в центр транспортных потоков не будет сколько-нибудь заметным. Целесообразнее из центрального района вывести 15 производственных зон, бизнес-центры и т.п.
Расширение Москвы в 2,5 раза может привести к дальнейшему усилению центростремительных миграций и созданию крупнейшего в мире мегалополиса с населением 25-30 млн. человек, сосредоточенных на 0,02% территории России.
В заключение следует отметить, что пока Федеральное правительство не возьмет в свои руки стратегию развития столичного региона, ситуация в Москве и России при любом увеличении территории не улучшится. Столичная федеральная зона могла быть создана в центре Москвы в начале демократического периода ее развития, что предотвратило бы переуплотнение центра, скопление в нем офисов и коммерческих структур. Сегодня это можно рассматривать только как временную меру. Для радикального решения проблемы столичную федеральную зону целесообразно создавать за пределами Москвы, одновременно развивая инженерно-транспортную инфраструктуру России. И чем дальше от Москвы, тем больший эффект для всей страны может быть получен. Опыт других стран говорит, что это самый рациональный подход при разделении компетенции центральной и региональной властей в столицах федеральных государств.
В пределах столичной территории необходимо четко выделить зону развития федеральных учреждений, представительств всех субъектов РФ, зарубежных посольств, а также сохранять для нихтерриториальные резервы на перспективу, иначе они могут быть использованы муниципалитетом в своих узко коммерческих интересах. Важно, чтобы развитие общественных пространств новой столичной территории - символических, церемониальных, рекреационных, современных центров власти и инфраструктуры - было подчинено интересам федерации.
Перенос столиц в мировой практике всегда преследовал геополитические цели и имел экономический эффект государственного масштаба. Расширение Москвы в том виде, который предложен, решает только задачи создания комфортной среды для чиновников и расчищает поле деятельности для коммерческих структур. Ни транспортные, ни демографические, ни экологические проблемы простое расширение Москвы не снимает. Принятое решение может повлечь лавинообразный приток мигрантов в столицу и дальнейший отток населения из периферийных районов.
Литература
1. Медведев Д.А. Речь на Международном экономическом форуме. Санкт-Петербург, 17 июня 2011 г.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N б-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). «Российская газета», №7,21.01.2009.
3. Актуализация Генерального плана развития города Москвы на период до 2025 года. 2007. 4.4.
4. Бочаров Ю.П., Сиренко Э.А. Локализация властных структур Москвы. Городское управление. 2000. №3, с.39-41.
5. Бочаров Ю.П., Сиренко Э.А. Градостроительное развитие центров законодательной, исполнительной и судебной власти. Фундаментальные исследования РААСН по научному обеспечению развития архитектуры, градостроительства и строительной отрасли Российской Федерации в 2010 году. Сборник научных трудов РААСН. Москва-Орел, 2011, с.13-17.
6. Глазычев В.Л. Урбанистика. М., 2008.
Literatura
1. Medvedev D.A. Rech па Mezhdunarodnom ekonomicheskorn forume. Sankt-Peterburg, 17 iyunya 2011 g.
2. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993). S uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF о popravkah k Konstitucii RFot 30.12.2008 N 6-FKZ, ot 30.12.2008 N 7-FKZ. «Rossijskya gazeta», №7, 21.01.2009.
3. Aktualizaciya Generalnogo plana razvitiya goroda Moskvy na period do 2025 goda. 2007. Ch.4.
4. Bocharov Yu.P.,Sirenko E.A. Lokalizaciyavlastnyh struktur Moskvy. Gorodskoe upravlenie. 2000. №3, s.39-41.
5. Bocharov Yu.P., Sirenko E.A. Gradostroitelnoe razvitie centrov Zakonodatelnoj, Ispolnitelnoj i Sudebnoj vlasti. Fundamentalnye issledovaniya RAASN po nauchnornu obespecheniyu razvitiya architektury, gradostroitelstva i stroitelnoj otrasli Rossijskoj Federacii v 2010 godu. Sbornik nauchuh trudov RAASN. Moskva-Orel, 2011, s.13-17.
6. Glazychev V.L. Urbanistika M., 2008.
The Problem of Developing Moscow as a Federal Capital.
By Yu.P.Bocharov, E.A.Sirenko
The article covers the specific features of federal capital development and the problem of cooperation between the central government and local authorities. The author shows the appropriateness of creating in Russia a capital region, directly subordinated to the federal government.
Ключевые слова: столичная федеральная территория, столичные функции, субъект федерации, инженерно-транс-портная инфраструктура.
Key words: federal capital region, capital functions, federated state, transport and engineering infrastructure.
