CC BY
90
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК
Д. П. БОРИСОВА
научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России, капитан внутренней службы
К 140-летию уголовно-исполнительной системы Российской Федерации
27 февраля (12 марта по новому стилю) 1879 года в составе Министерства внутренних дел России было высочайше утверждено Главное тюремное управление (ГТУ)
^н-Враскде^
К
компетенции ГТУ изначально были отнесены все места
заключения гражданского ведомства, арестантская пересыльная часть, приюты для несовершеннолетних, решение вопросов ссылки и содержания политических арестантов.
ГТУ было автономным и пользовалось определенной самостоятельностью, поскольку «законом ему предоставлено было право принимать собственною властью, не испрашивая особого разрешения министра внутренних дел, все вообще распорядительные меры, необходимые для действия существующих законов по тюремной части» [1]. Однако если вопрос был особой важности и нуждался в согласовании с другими ведомствами, то он вносился в Совет министра внутренних дел, Совет по тюремным делам или представлялся для решения непосредственно самому министру.
ГТУ состояло из начальника, его помощника, тюремных инспекторов и канцелярии.
В 1880 году в составе Главного тюремного управления был сформирован статистический отдел, который несколько позже будет переименован в делопроизводство, а в 1883 году вводится должность архитектора в связи с необходимостью надзора за тюремным строительством.
Главное тюремное управление разрабатывало новые законопроекты и составляло сборники узаконений и рас-
[email protected] www.or.fsin.su
2
поряжении по тюремному ведомству, издавало общие инструкции для тюремной администрации. Кроме того, тюремное управление выполняло различные административные, хозяйственные и счетные функции, а именно управляло личным составом тюремного ведомства, отдельными местами заключения, устанавливало порядок надзора за заключенными и правила содержания их в тюрьмах и больницах, определяло виды арестантских работ. В компетенцию Главного тюремного управления входило управление ссылкой и каторгой, а также деятельностью исправительно-воспитательных заведений и различных благотворительных учреждений: школ, приютов, общества патроната.
Очередным шагом в реформировании тюремной системы стала передача ее на основании указа Правительствующего сената от 13 декабря 1895 года из ведения Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции Российской империи.
Колоссальные значение для России имели события начала ХХ века, и особенно смена власти после революций 1917 года, которые оказали прямое воздействие на систему исполнения наказаний. Согласно исследованиям С. И. Кузьмина [2], реформирование старой тюремной системы завершилось к концу 1920 года [3].
Во время Февральской революции тюремные учреждения как символ старого строя становятся мишенью для восставшей толпы, подвергаются разрушению, что нанесло огромный материальный ущерб пенитенциарной системе.
Сохранив в прежнем виде систему исполнения уголовных наказаний, Временное правительство тем не менее приступило к разработке новой доктрины в сфере реализации карательной политики государства. На тюремное ведомство были возложены функции подготовки и осуществления реформы исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы. В приказе начальника Главного тюремного управления от 8 марта 1917 года № 1 было подчеркнуто, что главной
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 3/2019
3
задачей наказания является перевоспитание человека.
После Октябрьской революции было создано Тюремное управление, вскоре преобразованное в Тюремную коллегию [4]. Затем Главное управление местами заключения было переименовано в Карательный отдел Народного комиссариата юстиции (НКЮ), а тюремные коллегии на местах - в карательные отделы при губернских комиссариатах юстиции. Такая реорганизация была необходима для перестройки управления местами заключения [5].
Для решения вопросов исполнения наказаний в губерниях 30 января 1919 года НКЮ было принято Положение «Об отделах юстиции губернских исполнительных комитетов». В губернских отделах юстиции были введены карательные подотделы. В 1921 году карательный подотдел был переименован в исправительно-трудовой подотдел. Отметим, что в тот период тюремная система не была единой и целостной. Часть сотрудников, как, например, команды конвойной стражи, имели двойное подчинение: по службе они подчинялись Главному управлению местами заключения
(ГУМЗ), а по строевой и хозяйственной части -Наркомату по военным и морским делам. К этому периоду отчетливо проявилась необходимость централизации управления местами заключения. В итоге постанов -лением СНК РСФСР от 25 июля 1922 года «О сосредоточении всех мест заключения в НКВД» была признана необходимость отдать места заключения в распоряжение НКВД РСФСР [6].
11 июля 1929 года Советом народных комиссаров (СНК) было принято постановление «Об использовании труда уголовно-заключенных». Создавались две параллельные структуры мест лишения свободы: в ОГПУ СССР и в республиканских НКВД [7]. С этой даты ведется отсчет начала деятельности Главного управления лагерей (ГУЛАГ), ставшего впоследствии неоднозначным символом того времени.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 года создается новый внесудебный орган - Особое совещание при НКВД СССР, права которого были существенно расширены решением Государственного комитета обороны от 17 ноября 1941 года. Особому совещанию предоставлялось право определять меры уголовного наказания за особо опасные деяния. Особое совещание широко применяло ссылку и высылку, заключение в исправительно-трудовой лагерь и иные меры - вплоть до расстрела.
В феврале 1939 года тюрьмы, как следственные, так и срочные, были выделены из состава ГУЛАГа и переданы вновь организованному Главному тю-
4
[email protected] www.or.fsin.su
ремному управлению (ГТУ). Через два года, в феврале 1941-го, после выделения из НКВД нового ведомства - Наркомата государственной безопасности многие подразделения ГУЛАГа выделяются в самостоятельные управления.
В годы Великой Отечественной войны произошло некоторое сокращение лагерей. Мобилизация материальных ресурсов на обеспечение нужд армии потребовала свертывания многих проектов, в первую очередь крупных долговременных, где, по сложившейся практике, были заняты большие массы заключенных.
Послевоенный период ознаменовался, с одной стороны, пополнением многомиллионного лагерного населения за счет военнопленных, репатриантов, бывших эмигрантов, с другой - некоторой гуманизацией уголовных наказаний. Отмена в 1947 году смертной казни вызвала резкое обострение криминогенной обстановки в стране и настоящий беспредел в лагерях, ввиду чего в 1950 году смертную казнь пришлось восстановить.
После смерти И. В. Сталина ГУЛАГ передается в ведение Министерства юстиции СССР, его производственные подразделения - в другие министерства, часть заключенных освобождают. В 1954 году ГУЛАГ возвращен в состав МВД СССР, а в октябре 1954-го реорганизуется в Главное управление исправительно-трудовых лагерей (ГУИТЛ). Начинается демонтаж лагерной системы.
Начало серьезной перестройке деятельности системы исполнения наказаний положило совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР
от 25 октября 1956 года № 1443-719 «О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР», во исполнение которого разработано Положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МВД СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 8 декабря 1958 года, и принятые тогда же Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик.
С начала 1960-х годов реформирование системы вступает в новую стадию. Союзным республикам было предоставлено право самостоятельно регулировать карательно-воспитательный процесс с учетом национальных особенностей, вводить новую систему исправительно-трудовых учреждений, упорядочивать условия отбывания наказаний, решать другие вопросы исправительно-трудовой политики. После утверждения Президиумом Верховного Совета РСФСР 9 сентября 1961 года Положения об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МВД РСФСР произошла очередная реорганизация внутренних структур управления мест заключения РСФСР [8].
Дальнейшее совершенствование содержания исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы связано с организацией в 1963-1964 годах коло-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 3/2019
5
ний-поселений, главная цель которых состояла в дальнейшем совершенствовании работы по исправлению и перевоспитанию осужденных к лишению свободы и закреплению результатов перевоспитания в условиях полусвободного режима. В тот же период произошли изменения в организации исполнения наказаний в исправительно-трудовых учреждениях для несовершеннолетних правонарушителей, где были созданы колонии общего и усиленного режима. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года установлен административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
На протяжении 1960-х годов проводилась большая работа по кодификации исправительно-трудового права. Ее результаты выразились в разработке и принятии 11 июля 1969 года Основ исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик. Проводилась линия на гуманизацию исполнения уголовного наказания, вводились и активно использовались правовые институты, стимулирующие исправление и перевоспитание осужденных.
Центральным органом управления местами заключения до 1960 года являлось МВД СССР. После его упразднения с января 1960 года эту функцию выполняло МВД РСФСР, в составе которого в качестве отраслевых органов управления выступали ГУМЗ и отдел детских трудовых и воспитательных колоний.
Постановлением Совета Министров СССР № 207-80 от 2 апреля 1968 года «Об улучшении деятельности лесных исправительно-трудовых учреждений Министерства охраны общественного порядка СССР» в составе центрального аппарата МООП СССР было образовано самостоятельное структурное подразделение - Главное управление лесных исправительно-трудовых учреждений (ГУЛИТУ), основным назначением которого было обеспечение выполнения производственных заданий в наиболее трудоемкой отрасли народного хозяйства - лесной промышленности. С этого момента в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы параллельно существовали два главных управления - ГУИТУ и ГУЛИТУ. Деятельность созданного ГУЛИТУ МВД СССР регламентировалась особым Положением, утвержденным приказом МВД СССР от 17 марта 1970 года № 096.
Верховный Совет РСФСР законом от 18 декабря 1970 года утвердил Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, вводившийся в действие с июня 1971 года и действовавший до 1 июля 1997 года. Кодекс регламентировал исполнение четырех видов уголовных наказаний, связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных: лишение
[email protected] www.or.fsin.su
6
свободы, ссылка, высылка, исправительные работы без лишения свободы. С его принятием завершилась реформа исправительно-трудового права, направленная на восстановление законодательной базы, регламентирующей исполнение наказаний, связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных.
В 1960-1970-е годы сложилась принципиально новая система мест лишения свободы, ведущее место в которой заняли исправительно-трудовые колонии. Эта система включала в себя колонии общего, усиленного, строгого и особого видов режимов, колонии-поселения, воспитательно-трудовые колонии общего и усиленного режима, следственные изоляторы, тюрьмы, межобластные специальные больницы.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 мая 1970 года перед исправительно-трудовой системой были поставлены новые задачи по укреплению и развитию производственно-технической базы ИТУ, повышению производительности труда осужденных, улучшению их общеобразовательного и профессионально-технического обучения, укреплению кадрового состава сотрудников ИТУ, расширению подготовки специалистов для ИТУ в ведомственных учебных заведениях.
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 февраля 1977 года был введен новый вид колоний-поселений для лиц, совершивших преступления по неосторожности и осужденных к лишению свободы на срок не свыше пяти лет. Кроме того, с 1983 года было введено всеобщее обязательное обучение в объеме среднего образования для заключенных
из числа молодежи и обязательное общеобразовательное восьмилетнее обучение для осужденных, которые не достигли 40-летнего возраста (указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 марта 1983 года).
Постоянные реорганизации организационно-управленческих структур системы исполнения уголовного наказания порождали нестабильность и недостатки в ее деятельности. Образование в 1990 году МВД РСФСР, выделение из ГУИН МВД СССР самостоятельного Главного управления по исправительным делам (ГУИД МВД РСФСР), последующая его реорганизация в 1991-1992 годах в Службу по исправительным делам и социальной реабилитации (СИДиСР), а затем в Главное управление исполнения уголовных наказаний МВД России сопровождались очередными изменениями организационно-управлен-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 3/2019
7
ческих структур. В 1994 году на основании приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 10 июля № 334 в очередной раз осуществляется слияние двух главных управлений -ГУИН МВД России и ГУЛИТУ МВД России в единое Главное управление исполнения наказаний.
Период 1990-х годов отличается бурной нормотворческой деятельностью в пенитенциарной сфере: за 5-6 лет было издано свыше 40 различных правовых нормативных актов.
21 июля 1993 года был принят Закон Российской Федерации № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», который детально регламентировал деятельность уголовно-исполнительной системы, включая аппарат управления, и социальную защиту персонала.
18 декабря 1996 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, который вступил в действие 1 июля 1997 года.
Однако история развития уголовно-исполнительного законодательства на этом не завершилась. Указом Президента Российской Федерации от
8 октября 1997 года № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» предусмотрена передача учреждений, исполняющих уголовные наказания, из МВД в ведение Министерства юстиции. На основе данного указа издан Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 года № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации», согласно которому пенитенциарные учреждения должны были быть переданы до 1 сентября 1998 года [9].
Главное управление исполнения наказаний Минюста России являлось центральным органом организации исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы.
Особенностью периода с 1998 по 2010 год явилось создание новой системы управления пенитенциарными учреждениями, обеспечение комплексного подхода к реформированию всех ее важнейших составляющих: исправительных колоний, следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, форм и методов работы с осужденными, кадрового, правового и научного обеспечения.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 вместо Главного управления исполнения наказаний создана Федеральная служба исполнения наказаний во главе с директором.
[email protected] www.or.fsin.su
8
В 2010 году была начата масштабная реформа уголовно-исполнительной системы. Наиболее важным доктринальным источником пенитенциарного права этого периода стала Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 года № 1772-р.
В настоящее время реализуется третий этап реформы, который посвящен завершению плановых и программных мероприятий по основным направлениям деятельности уголовно-исполнительной системы, предусмотренным Концепцией, а также осуществляется планирование развития уголовно-исполнительной системы на последующие годы.
Реформирование системы, ее перспективное развитие осуществляется с учетом тех задач, которые она решает в правоохранительной деятельности, и той роли, которая присуща ей в обеспечении внутренней безопасности государства. А это налагает большую ответственность на всю уголовно-исполнительную систему, весь личный состав при выполнении основной задачи - обеспечения стабильного функционирования пенитенциарной службы. ф
1. Печников А. П. Тюремные учреждения российского государства (1649 г. - октябрь 1917 г.): историческая хроника. М., 2004.
2. Кузьмин С. И. Исправительно-трудовые учреждения в СССР (1917-1953 гг.). М., 1991.
3. Олейник О. Ю. Организационно-правовые основы функционирования учреждений, осуществляющих наказания в системе наркомата юстиции РСФСР : монография / ФСИН России ; ВЮИ ФСИН России ; Иван. фил. Кострома : Костромской печатный дом, 2009. 232 с.
4. Детков М. Г. Содержание пенитенциарной политики российского государства и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в период 1917-1930 годов : монография. М. : РИПК работников МВД РФ, 1992. 192 с.
5. Пиндюрина Н. Соблюдение революционной законности в исправительно-трудовых учреждениях (октябрь 1917 г. - 1920 г.) // Труды ВШ МВД СССР. 1957. № 2. С. 269.
6. Органы и войска МВД России: краткий исторический очерк. М., 1996. С. 452.
7. Красильников С. А. Рождение ГУЛАГа: дискуссии в верхних эшелонах власти // Исторический архив. 1997. № 4. С. 142-156.
8. Мальчук О. И., Пертли Л. Ф. Яковлева О. Н. Руководители центрального органа уголовно-исполнительной системы: история в лицах // под науч. ред. доктора юридических наук, профессора С. И. Кузьмина. М. : НИИ ФСИН России, 2009. 170 с.
9. Энциклопедия пенитенциарного права / под общ. ред. Р. А. Ромашова. Самара : СЮИ ФСИН России, 2013. 692 с.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 3/2019
9
