CC BY
73
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК
История становления подразделений, выполняющих функции планирования
и организационно-аналитического обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы России*
12 марта 1879 года в структуре Министерства внутренних дел Российской империи было создано Главное тюремное управление, которое объединило и централизовало практически все вопросы, связанные с местами принудительного содержания. Штатный состав был небольшим: начальник, помощник начальника, тюремные инспекторы, канцелярия, на которую возлагалось ведение делопроизводства. Также в штате состоял архитектор и особый чиновник, занимающийся статистической частью.
В обязанности тюремных инспекторов входило инспектирование мест заключения, выявление проблем, подача начальнику ГТУ предложений по повышению качества деятельности тюремных учреждений. Кроме этого, инспекторы обобщали полученную в ходе командировок информацию о состоянии дел в местах заключения и на основании данных формировали предложения по улучшению качества организации деятельности пенитенциарной системы [1].
Следует обратить внимание и на такую форму управленческой деятельности, как обсуждение на совещании и принятие управленческих решений. Ее
* При подготовке статьи использованы работы Л. Ф. Пертли, С. И. Кузьмина, О. И. Мальчук, Ю. Е. Суслова.
зарождение также относится ко времени начала деятельности Главного тюремного управления.
В состав совещания входили не только начальник ГТУ, главный инспектор по пересылке арестантов и тюремные инспекторы, но и старшие и младшие делопроизводители. Доклады на совещание заявляли заранее, они были посвящены результатам инспектирования мест заключения и ссылки [2]. Обсуждаемые вопросы касались всех сторон тюремной жизни, что давало возможность чиновникам разных делопроизводств управления знать сущность деятельности центрального аппарата ГТУ. В связи с этим М. Н. Галкин-Враской называл совещание «живой школой для постепенной подготовки чинов управления» [3].
Особый этап в истории уголовно-исполнительной системы начинается с установлением советской власти. В постановлении Народного комиссариата юстиции от 12.12.1917 «Об отмене прежнего деления Комиссариата юстиции на департаменты и об установлении нового деления» определилась новая структура Наркомата юстиции, состоящая из пяти отделов. Четвертый отдел ведал тюремным управлением, которое возглавил сам нарком юстиции И. З. Штейнберг. В декабре 1917 года было создано Тю-
[email protected] www.or.fsin.su
2
ремное управление, вскоре преобразованное в Тюремную коллегию. В начале 1918 года утвержден штат уже Главного управления местами заключения (ГУМЗ), которое спустя несколько месяцев было переименовано в карательный отдел Народного комиссариата юстиции.
Существовали две точки зрения на руководство тюремной системой. Так, Л. А. Саврасов, начальник Центрального исправительно-трудового отдела НКЮ РСФСР, считал необходимым сосредоточить пенитенциарную систему в Народном комиссариате юстиции. Ф. Э. Дзержинский поддерживал идею о руководстве местами лишения свободы НКВД РСФСР. В итоге постановлением Совета народных комиссаров РСФСР от 25.07.1922 «О сосредоточении всех мест заключения в НКВД» было признано необходимым отдать места заключения в НКВД РСФСР [4].
Дальнейшее развитие тюремной службы необходимо рассматривать без отрыва от процессов реформирования системы органов внутренних дел, изменения в структуре которой непосредственным образом отразились на штатной организации тюремного ведомства.
Приказом от 07.10.1918 № 1 по Главному управлению Рабоче-крестьянской милиции НКВД в составе Главного управления милиции были созданы инструкторский и информационный отделы, которые позднее были реорганизованы в инструкторско-инспекторский отдел [5]. Инструктор ско-инспектор -ский отдел затем вошел в состав сформированной в конце 1919 года Инспекции Главного управления милиции, а к январю 1920 года при губернских управлениях повсеместно также были организованы подотделы инспекции.
Именно эти подразделения стали прообразом современных организационно-аналитических подразделений в уголовно-исполнительной системе, а также управле-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2018
ния планирования и организационно-аналитического обеспечения ФСИН России. Приказом ФСИН России от 31.07.2009 № 351 7 октября объявлено Днем работника организационно-инспекторских служб уголовно-исполнительной системы.
С постепенным развитием и усложнением всей правоохранительной системы в нашей стране расширялся перечень задач и полномочий, возложенных на инструкторско-инспекторский отдел. Он все чаще стал именоваться штабом.
Начало формированию самостоятельной штабной службы в органах внутренних дел было положено в октябре 1966 года созданием контрольно-инспекторского отдела в аппарате МВД СССР (в то время - МООП СССР), что вызывалось необходимостью коренного улучшения организаторской работы.
Указанный отдел стал первым общеминистерским межотраслевым органом управления, получившим возможность постановки и решения организационно-управленческих вопросов, касающихся всех или нескольких управлений министерства. До его создания попытки наделения отдельных главков штабными функциями успеха не приносили, так как сохранялась разобщенность между службами. Деятельность контрольно-инспекторского отдела как межотраслевого органа сыграла значительную роль в выявлении недостатков в организационной работе министерства.
В 1968 году была проведена реорганизация контрольно-инспекторского отдела в организационно-инспекторское управление МВД СССР - качественно новый специализированный аппарат штабного типа, призванный осуществлять межотраслевые организационно-управленческие функции. Одноименные аппараты начали создаваться также в министерствах внутренних дел союзных и автономных республик, в УВД краев и областей.
3
На вновь созданное управление МВД СССР и аналогичные органы республиканского и регионального уровня возлагалось улучшение организаторской работы. Их деятельность позволила оказать серьезное влияние на совершенствование управления органами внутренних дел.
В 1972-1973 годах были разработаны и введены в действие Положение о штабе МВД СССР и Типовое положение о штабе МВД союзной, автономной республики, УВД крайоблисполкомов. Последнее Типовое положение о штабе МВД, ГУВД, УВД, УВДТ принято в 1996 году в качестве приложения к приказу МВД России от 08.04.1996 № 180. Таким образом, был завершен и получил нормативное закрепление процесс формирования штабных аппаратов в органах внутренних дел.
В связи с образованием Российской Федерации уголовно-исполнительная система подверглась реорганизации: в 1992 году - в Службу по исправительным делам и социальной реабилитации (СИДиСР), в 1994 году - в Главное управление исполнения наказаний МВД России (ГУИН МВД России).
ГУИН МВД России имело в своей структуре штаб ГУИН МВД России, включавший организационно-инспекторский, юридический, информационно-аналитический, организационно-штатный отделы, дежурную часть. Следует сказать о возросшем статусе этого подразделения: начальник штаба по должности являлся заместителем начальника ГУИН МВД России.
Указами Президента Российской Федерации от 08.10.1997 № 1100 и от 28.07.1998 № 904 уголовно-исполни -тельная система была передана из МВД России в ведение Минюста России. Приказом Минюста России от 24.03.1999 № 56 «О мерах по реализации Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ и Указов Президента Российской Феде-
рации от 8 октября 1997 г. № 1100 и от 28 июля 1998 г. № 904» был определен статус центрального органа уголовно-исполнительной системы - утверждено Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации (ГУИН Минюста России).
Штат и структура Главного управления утверждались министром юстиции Российской Федерации в пределах выделенной Правительством Российской Федерации численности. Было сформировано 19 управлений в составе 65 отделов, шести отделений и трех инспекций, а численность аппарата составила 725 штатных единиц.
В структуру Главного управления вошло организационное управление, осуществляющее организационно-плановые мероприятия в деятельности Главного управления, а также координацию работы Главного управления и подразделений УИС.
Приказом Минюста России от 06.11.1999 № 1347-к «Об организационно-штатных вопросах по Главному управлению исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации» и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 02.08.1998 № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» в целях совершенствования организационно-штатного построения Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, а также приведения численности его управлений и отделов к объемам выполняемых задач была утверждена структура и численность Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, в состав которого входило организационно-инспекторское управление численностью 52 человека.
Организационно-инспекторское управление решало вопросы оперативного управления территориальными органами УИС и подразделениями ГУИН,
4
[email protected] www.or.fsin.su
осуществляло координацию их работы, организовывало информационно-аналитическое обеспечение, а также инспектирование подразделений ГУИН, территориальных органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Совместно с центром общественных связей Международно-правового департамента Минюста России управление осуществляло работу по взаимодействию со средствами массовой информации и организации международного сотрудничества органов и учреждений УИС. В состав управления входили: организационно-плановый отдел, информационно-аналитический отдел, отдел информационных систем, главная региональная инспекция, отдел организации дежурной службы, центр общественных связей.
Следующим важным событием в истории российской уголовно-исполнительной системы является создание подведомственной Минюсту России федеральной службы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в структуре федеральных органов исполнительной власти образована Федеральная служба исполнения наказаний.
На организационно-инспекторское управление была возложена функция организации и осуществления контроля за исполнительской дисциплиной во ФСИН России. Согласно приказу ФСИН России от 28.05.2005 № 192 «Об утверждении инструкции о порядке организации и осуществления контроля за исполнительской дисциплиной в Федеральной службе исполнения наказ аний», организационно -инспектор ское управление осуществляло контроль исполнения законодательства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации от 06.06.1996 № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» и
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2018
от 09.11.1996 № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации», постановлений и рекомендаций Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов.
В целях повышения управленческого влияния на эффективность оперативно-служебной, финансово-хозяйственной и производственной деятельности территориальных органов ФСИН России приказом ФСИН России от 01.07.2009 № 282 «Об организации служебных командировок работников уголовно-исполнительной системы на территории Российской Федерации» введено обеспечение контроля за организацией служебных командировок в уголовно-исполнительной системе.
В этот период структура управления также включала отдел по соблюдению прав человека.
Приказом директора ФСИН России от 17.11.2009 № 457 утверждена новая штатная численность организационно-инспекторского управления, которая составляла 86 единиц (наибольшая за весь период функционирования организационно-инспекторского управления). В состав управления вошли организационно-штатный отдел, отдел организации мобилизационной подготовки и гражданской обороны.
Приказом ФСИН России от 03.12.2009 № 474 в состав ОИУ ФСИН России введена контрольно-ревизионная инспекция в составе отдела ревизий финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов, отдела контроля особых расходов и ревизии финансово-хозяйственной деятельности службы «Л», отдела ревизий финансово-хозяйственной деятельности учреждений центрального подчинения, образовательных и медицинских учреждений, отдела внеплановых и контрольных проверок, организационно-методической и аналитической работы.
5
В последующем приказом ФСИН России от 26.10.2012 № 481 организационно-штатный отдел и главная контрольно-ревизионная инспекция были переданы в управление кадров ФСИН России и управление делами ФСИН России соответственно.
Приказом ФСИН России от 24.01.2013 № 30 из состава организационно-инспекторского управления были выведены пресс-бюро и секретариат коллегии. Указанные подразделения переданы в Управление делами ФСИН России. Однако приказом ФСИН России от 07.11.2013 № 547 в составе отдела контроля вновь создано отделение контроля и организации деятельности коллегии ФСИН России.
На определенном этапе развития организационно-инспекторское управление координировало вопросы информатизации уголовно-исполнительной системы, вооружения и специальных средств.
Отсчет современного этапа можно вести с издания Указа Президента Российской Федерации от 10.09.2014 № 625 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 „Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний" и в перечень должностей высшего начальствующего состава в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 31 октября 2009 г. № 1229». Организационно-инспекторское управление было разделено на два управления (некоторые структурные подразделения вошли в состав вновь созданного управления инженерно-технического и информационного обеспечения, связи и вооружения ФСИН России).
Приказом ФСИН России от 29.09.2014 № 501 организационно-инспекторское управление было переименовано в управление планирования и организационно-
аналитического обеспечения, в состав которого вошли отдел контроля и организационно-плановой работы, главная инспекция уголовно-исполнительной системы, информационно-аналитический отдел, отдел организации мобилизационной подготовки и гражданской обороны, дежурная служба, секретариат. Данная организационная структура управления действует и сегодня. Штатная численность УПОАО ФСИН России в настоящий момент составляет 39 единиц. В 81 территориальном органе ФСИН России успешно функционируют 78 организационно-аналитических отделов и 3 организационно-аналитические группы, в состав которых входят дежурные службы. Общая штатная численность подразделений составляет более 2 000 человек.
На протяжении всей истории уголовно-исполнительной системы подразделения, осуществляющие планирование и организационно-аналитическое обеспечение, выполняют объединяющую и координационную функцию, обеспечивая целостность и эффективность работы всей государственной системы исполнения уголовных наказаний. ф
УПОАО ФСИН России
1. Систематический сборник узаконений и распоряжений по тюремной части / сост. В. Н. Коковцов и С. В. Рухлов. СПб., 1894.
2. Сведения о деятельности Главного тюремного управления за первый год с 16 июня 1879 по 16 июня 1880 гг. С. 3.
3. ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 670. Л. 2.
4. Органы и войска МВД России : краткий исторический очерк. М., 1996. С. 452.
5. Тимофеев В. В., Тимофеев В. Г. Полиция и милиция России: цифры, факты и события : учеб. пособие. Чебоксары : Изд-во Чуваш. ун-та, 2004. 468 с.
[email protected] www.or.fsin.su
6
