CC BY
40
Макарейко Николай Владимирович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России
Makareyko Nikolay Vladimirovich
doctor of sciences (law), Associate Professor, professor of the Department of Administrative Law and Process of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
E-mail: makareiko_nik@mail. ru
Изменения законодательства об административных правонарушениях Changes in the legislation on administrative offenses
Аннотация. В статье рассмотрена проблема изменения законодательства об административных правонарушениях. Высокая динамика данного сегмента российского законодательства существенно затрудняет деятельность правоохранительных органов, всемерно актуализирует проблему обеспечения законности в процессе применения административной ответственности, провоцирует юридические ошибки. Отсутствие стабильного законодательства, закрепляющего данный вид публично-правовой ответственности, во многом провоцирует совершение административных правонарушений.
Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях, изменения, административная ответственность, административное правонарушение, административные наказания.
Abstract. The article considers the problem of changing the legislation on administrative offenses. The high dynamics of this segment of Russian legislation significantly complicates the activities of law enforcement agencies, fully updates the problem of ensuring the rule of law in the process of applying administrative responsibility, provokes legal errors. The lack of stable legislation that enshrines this type of public legal responsibility in a lot provokes the commission of administrative offenses.
Keywords: legislation on administrative offenses, amendments, administrative liability, administrative offense, administrative punishments.
Нормативные правовые акты являются доминирующими источниками российского права. Такое положение во многом предопределено их возможностью оперативно изменять. Динамика общественных отношений требует перенастройки социальных регуляторов, среди которых важную роль выполняет право. Возможность оперативного принятия нормативных правовых актов, внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты в ряде случаев провоцирует субъектов правотворчества на сверхактивность. Данная посылка в первую очередь относится к законодательству об административных правонарушениях.
Так, с момента вступления в силу 1 июля 2002 г. и до января 2020 г., в КоАП РФ 620 федеральными законами было внесено более 4800 изменений и дополнений1. В марте 2019 г. Правительством РФ был запущен процесс третьей кодификации законодательства об административных правонарушениях. Была создана межведомственная рабочая группа, которой в июне 2019 г. был подготовлена соответствующая Концепция2. На ее оснований в дальнейшем были подготовлены проекты Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также Федерального закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Перечисленные законопроекты 30 января 2020 г. были представлены на портале regulation.gov.ru в целях проведения широкого общественного обсуждения, определения регулирующего воздействия, а также независимой антикоррупционной экспертизы 3. Неслучайно в специальной литературе отмечается,
1 См.: URS: https:/www.garant.ru/producta/ipo/prime/doc/72165640/ (дата обращения: 11.08.2022 г.).
2 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «Консультант-Плюс», 2022.
3 См.: Макарейко Н.В. Административная ответственность, безответственность и взаимосвязь с национальной безопасностью // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. № 2 (52). С. 25-38.
что «научная правовая экспертиза проектов законов отличается от иных присутствием критерия научности, предполагающего при ее проведении использование методологических основ теории права и философии конкретным субъектом (экспертом), являющимся представителем признаваемой научной школы в своей области научных знаний» 1.
Очевидно, что проведение экспертных исследований направлено на повышение качества законодательства. Вместе с тем вызывают закономерные вопросы, что невзирая на то, что прошло более двух с половиной лет с момента обнародования проектов соответствующих законопроектов они не переданы для дальнейшего обсуждения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Очевидно, что та концепция, на которой был построен действующий КоАП РФ 2 во многом исчерпала себя. Об этом красноречиво свидетельствуют бессистемные дополнения и изменения, вносимые в федеральное законодательство об административных правонарушениях. Казалось бы, логичным было бы введение моратория на внесение изменений и дополнений в данный сегмент законодательства. Вместе с тем, федеральный законодатель с момента опубликования перечисленных законопроектов в действующий КоАП РФ было внесены дополнения 91 федеральным законом. Можно утверждать, что интенсивность вносимых изменений не уменьшается.
Высокая динамика рассматриваемого законодательства во многом обусловила увеличение числа обращений в высший орган конституционного контроля по вопросу о законности норм КОАП РФ 3. Очевидно, что Конституционный Суд РФ обладает существенным потенциалом по обеспечению конституционной законности законодательства, но интенсивность проверки норм КоАП РФ является очевидной иллюстрацией проблемы качества в рассматриваемом секторе законодательства 4.
Очевидно, что постоянные изменения законодательства не способствуют его качеству. Можно говорить, что в настоящее время посредством административной ответственности решается ряд задач, которые требуют применения других методов государственного управления. Об этом свидетельствует фискализация данного вида публично-правовой ответственности 5. Данная тенденция является негативной, дискредитирует данный административно-правовой институт и должна быть в обязательном порядке преодолена.
В Пояснительной записке к Проекту КоАП РФ разработчики указали, что третья кодификация законодательства об административных правонарушениях обусловлена объективной необходимостью «научного осмысления и анализа сложившейся за эти годы практики его применения, а также критической оценки эффективности его норм с учетом внесенных многочисленных изменений, конституционных требований» 6.
Констатируя значительное число изменений и дополнений вносимых в законодательство об административных правонарушениях, сомнительна их эффективность, на что нами было обращено внимание
1 Анисифорова М.В. Научная правовая экспертиза как гарантия качества административно-правовых норм // Административное право и процесс. 2020. № 9. С. 30.
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2020 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности частей 3.2 и 3.3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой акционерного общества «РСК» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 15 (часть IV), ст. 2434; Постановление Конституционного Суда РФ от 23 июня 2020 г. № 28-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 27, ст. 4286; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 октября 2020 г. № 41-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 3.7, статей 25.1 - 25.5.1 и части 1 статьи 30.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой иностранной компании «Majena Shipping Company Limited» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 43, ст. 6883; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 43, ст. 6884; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2021 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1.1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки И.А. Никифоровой» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 22, ст. 3912; Постановление Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2021 г. № 47-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки Е.Н. Заболоцкой» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 47, ст. 7945; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2022 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.А. Мельниковой» // Собрание законодательства РФ. 2022. № 22, ст. 3755.
4 См.: Макарейко Н.В. Влияние постановлений Конституционного Суда РФ на реформирование института административной ответственности // Социально-политические науки. 2019. № 2. С. 178-183.
5 См.: Россинский Б.В. Некоторые проблемы и перспективы развития административной ответственности // Административное право и процесс. 2017. № 6. С. 39.
6 Пояснительная записка к проекту федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // https://regulation.gov.ru/ (дата обращения: 11.08.2022 г.).
в начале статьи, вызывает закономерный вопрос, что принятие нового КоАП РФ назрела для осуществления его научного осмысления, анализа практики его применения. Обращение к специальной литературе, позволяет сделать очевидный вывод, что данный сегмент административного законодательства традиционно находится в орбите повышенного доктринального внимания. Об этом свидетельствует значительное число научных публикаций различных жанров и глубины. Другое дело, что они в подавляющем числе не воспринимаются законодателем и не оказывают существенного влияния на повышение качества законодательства об административных правонарушениях.
В этой связи возникает закономерный вопрос, чем должен руководствоваться законодатель, внося изменения в законодательство об административных правонарушениях? Очевидно, что в основу изменений законодательства об административных правонарушениях должна быть положена существенная трансформация общественных отношений, которые не могут быть должным образом урегулированы действующим законодательством. В этой связи можно сослаться на изменения, внесенные в КоАП РФ Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 99-ФЗ 1. Они были продиктованы пандемией новой корона-вирусной инфекции (COVID-19), что потребовало в значительной степени перенастройки правоохранительного механизма 2. С учетом существенных угроз в области национальной безопасности были внесены изменения в ст. ст. 6.3, 13.15, 14.4.2 КоАП РФ, а также принята ст. 20.6.1 КоАП РФ.
Следует учитывать, что в подавляющем числе случаев инициаторами изменений и дополнений в КоАП РФ выступает Правительство РФ. В этой связи можно предположить, что этот орган исполнительной власти ответственен за внесенные изменения и их качество.
При анализе состояния законодательства об административных правонарушениях в большинстве случаев за рамками исследовательского внимания остается очевидный факт, что в настоящее время границы административной ответственности существенно расширяются посредством осуществления подзаконного нормативного правового регулирования. На первый взгляд, может показаться ошибочным, что административная ответственность регулируется на подзаконном уровне, так как ст. 1.1 КоАП РФ определено, что полномочиями по принятию законов в области законодательства об административных правонарушениях обладают исключительно федеральный и региональный законодатели. Однако доминирование в Особенной части КоАП РФ бланкетных норм права, что нашло свое отражение в правовых позиций Конституционного Суда РФ3, позволяет существенно расширить возможности применения административной ответственности минуя внесение изменений в законодательство. В этой связи значительно возрастают риски ограничения прав, свобод, законных интересов граждан и других субъектов, усложняют осуществление контроля за данным сегментом законодательства 4.
Признавая необходимость изменения законодательства об административных правонарушениях, следует детализировать правомочия по позитивному регулированию отношений, которые охраняются рассматриваемыми нормами. Очевидно, что не только на уровне Правительства РФ, но и на более низких уровнях подзаконного нормативного правового регулирования интенсивно осуществляется данная деятельность и, по сути, единственным ограничением является соответствие принимаемых подзаконных нормативных правовых актов Правилам подготовки нормативных правовых актов 5.
Признав необходимым провесит изменения законодательства, нужно решить об их глубине. Рассматривая предлагаемые изменения в рамках разработанных проектов законопроектов, следует отметить разделение в настоящее время единого кодифицированного закона на два самостоятельных кодифицированных закона КоАП РФ и ПКоАП РФ 6. Такое решение является принципиально новым, но отвечает существующим тенденциям как в отечественном, так и в зарубежном праве. В частности, в Республике Беларусь действуют Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях. Вместе с тем не следует переоценивать революционность такого предложения. В настоящее время сложно говорить о том, какие конкретные изменения будут предвнесены законодателем в законодательства об административных правонарушениях. Очевидно, что требуется глубинная проработка содержания разработанных законопроектов экспертным сообществом. При этом очевидно, что в случае их при-
1 Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 14 (часть I), ст. 2029.
2 См.: Лаврентьев А.Р. Макарейко Н.В. Административное принуждение в механизме противодействия новой корона-вирусной инфекции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. № 11. С. 47-53.
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой» // Российская газета. 2020. 28 октября.
4 См.: Макарейко Н.В. Бланкетные нормы законодательства об административных правонарушениях // Правовая политика и правовая жизнь 2022. № 2. С. 59-64.
5 См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33, ст. 3895.
6 Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
нятия необходимо ввести мораторий на внесение изменений, что будет способствовать обеспечению стабильности рассматриваемого сегмента законодательства.
Одной из специфических черт законодательства об административных правонарушениях является то, что оно формируются как на федеральном, так и региональном уровнях. Такое положение предопределено п. «к» ст. 72 Конституция РФ. Региональная составляющая рассматриваемого законодательства также не отличается стабильностью. Так, в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях 1 (далее КоАП НН) с момента принятия были внесены изменения и дополнения 179 законами Нижегородской области. При этом 9 изменений было внесено на основании определения Верховного Суда РФ и решений Нижегородского областного суда.
Наиболее интенсивные изменения коснулись Особенной части КоАП НН. За рассматриваемый период было исключено сорок семь статей. В частности, в гл. 6 КоАП НН утратило силу одиннадцать статей и она в настоящее время состоит только из двух статей. Не лучшим образом обстоит дело и с другими главами КоАП НН. Так, глава 2 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан, общественный порядок и общественную безопасность» лишилась половины статей. Глава 4 «Административные правонарушения в жилищной сфере» в настоящее время состоит только из двух статей, а четыре статьи утратили силу. Глава 8 «Административные правонарушения в области финансов, а также предпринимательской деятельности» в настоящее время состоит только из одной статьи, так как девять статей утратило силу.
Подобное состояние законодательства Нижегородской области об административных правонарушениях нельзя признать качественным. Вызывает закономерный вопрос отсутствия административной ответственности за приставание к гражданам в общественных местах, бродяжничество. Сложно обнаружить в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях региональную специфику. В этой связи на повестку дня следует поставить вопрос обоснованности установления административной ответственности на уровне субъектов Российской Федерации.
При этом следует учитывать, что ряд правомочий по применению регионального законодательства субъектов Российской Федерации делегировано должностным лицам федеральных органов исполнительной власти. В частности, частью 11 ст. 12.3 КоАП НН предусмотрено составление протоколов об административных правонарушениях должностными лицами органов внутренних дел (полиции). Условием является наличие заключенного соглашения между МВД РФ и Правительством Нижегородской области. Наряду с этим не следует сбрасывать со счетов не всегда достаточную квалификацию региональных субъектов административной юрисдикции.
В статье 1.1 проекта КоАП РФ обеспечена преемственность с действующим законодательством об административных правонарушениях, где сохранены полномочия субъектов Российской Федерации по формированию регионального законодательства об административных правонарушениях. Наряду с этим частью 3 выше указанной статье предусмотрено принятие единого, а не разрозненных законов субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем обращение к региональному законодательству об административных правонарушениях не позволяет выявить региональную специфику.
Резюмируя вышеизложенное можно отметить, что изменения законодательства об административных правонарушениях отличаются высокой динамикой. Третья кодификация является, по сути, свершившийся фактом. В нем не заложены механизмы, которые бы предупреждали его изменения. Дальнейшее сохранение такого положения негативно сказывается на состоянии правопорядка и безопасности. На этапе доработки проектов КоАП РФ и ПКоАП РФ необходимо предусмотреть механизм по предупреждению его необоснованного изменения. Такое решение будет способствовать стабильности законодательства, повысить его потенциал по обеспечению правопорядка и безопасности.
1 Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-3 // Нижегородские новости. 2003. 28 мая.
