CC BY
29ТЕРЕНТЬЕВ Роман Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия, e-mail: trv-2008@yandex.ru
ПРАКТИКА ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СВЯЗАННАЯ С ОТНЕСЕНИЕМ ОТДЕЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ К ДЛЯЩИМСЯ
Аннотация. Актуальность статьи связана с проблемами, вызванными противоречивой правоприменительной практикой по отнесению административных правонарушений к длящимся. Автор обращает внимание на наличие пробелов в правовых позициях Верховного Суда РФ в данной сфере. Проблема исследуется на основании характеристики отдельных административных правонарушений, связанных с нарушением норм трудового права. В статье делаются выводы о возможности внесения изменений в ряд актов Верховного Суда РФ, направленных на толкование законодательства, регламентирующего применение мер административной ответственности и анализируется возможность законодательного закрепления понятия «длящееся» административное правонарушение.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, срок давности привлечения к ответственности, трудовой договор, длящееся правонарушение, оконченное правонарушение, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Верховный Суд РФ.
TERENTEV Roman Vladimirovich,
PhD in Law,
Associate Professor of Department of State Law Disciplines, North-West branch of the Russian State University of Justice
THE PRACTICE OF THE SUPREME COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION RELATED TO THE ATTRIBUTION OF CERTAIN ADMINISTRATIVE OFFENSES TO CONTINUING
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-5-231-234 NIION: 2018-0076-5/22-691 MOSURED: 77/27-023-2022-5-890
Annotation. The relevance of the article is connected with the problems caused by the contradictory law enforcement practice on the attribution of administrative offenses to continuing ones. The author draws attention to the existence of gaps in the legal positions of the Supreme Court of the Russian Federation in this area. The problem is investigated on the basis of the characteristics of individual administrative offenses related to violations of labor law. The article draws conclusions about the possibility of amendments to a number of acts of the Supreme Court of the Russian Federation aimed at interpreting legislation regulating the application of administrative liability measures and analyzes the possibility of legislative consolidation of the concept of "continuing" administrative offense.
Key words: administrative liability, administrative offense, statute of limitations for prosecution, employment contract, continuing offense, completed offense, Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, Supreme Court of the Russian Federation.
Разграничение административных правонарушений на длящиеся и оконченные является давней правоприменительной проблемой, вызванной как особенностями законодательства Российской Федерации, регламентирующего административную ответственность, так и объективной сложностью подоб-
ного разграничения. Как подчеркивается исследователями, «в отечественном законодательстве сегодня отсутствует нормативное закрепление понятия длящегося правонарушения, в результате чего в ходе правоприменительной деятельности возникает множество проблем, связанных в первую очередь с основаниями отнесения деяний к
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
указанной категории» [1, с. 184]. Следует согласиться с мнением о том, что современная правовая наука не сформулировала единого подхода к пониманию термина «длящееся правонарушение» в сфере как уголовного, так и административного права [2, с. 211].
Отнесение того или иного административного правонарушения к длящемуся имеет принципиальное значение для исчисления срока давности привлечения к административной ответственности, который, в свою очередь, является пресе-кательным сроком в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Важность правильного исчисления сроков давности совершения административного правонарушения неоднократно подчеркивалась правоприменителями всех уровней [3, с. 163], в т.ч. Конституционным Судом РФ, который указал, что «закрепляя сроки давности привлечения к административной ответственности и правила их исчисления в целях создания условий, необходимых для рационального (разумного) применения административной ответственности, компетентные органы законодательной власти обязаны проявлять надлежащую заботу о качестве устанавливаемых ими правовых норм, с тем чтобы исключить их неоднозначную интерпретацию в правоприменительной практике» [4]. Тем не менее, наличие в КоАП РФ двух способов исчисления сроков давности такую неоднозначную интерпретацию порождает. В настоящей работе предпринята попытка сформулировать предложения, направленные на формирование единой приме-нительной практики по отнесению административных правонарушений к длящимся.
Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ в случае отнесения административного правонарушения к длящемуся сроки давности административного правонарушения начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения, в отличие от общего правила, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5, в соответствии с которым сроки давности исчисляются со дня совершения административного правонарушения.
Законодатель, используя в КоАП РФ термин «длящееся правонарушение», не дает его легального толкования. Данный факт вызвал необходимость в соответствующих разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [6] (далее - Постановление ВС РФ № 5) затрагивает проблему отнесения отдельных правонарушений к длящимся. Пункт 14 указанного Постановления
дает определение длящегося административного правонарушения, которое «выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей». Далее Верховный Суд РФ конкретизирует, что «невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся». Очевидно, что при токовании положений ст. 4.5. КоАП РФ Верховный Суд РФ столкнулся с трудностями, вызванными многообразием административных правонарушений и невозможностью, в рамках одного постановления, рассмотреть все особенности всех административных правонарушений. Вместе с тем, установление единственного ориентира - отнесения к оконченным административным правонарушениям тех, которые связаны с нарушением срока выполнения какой-либо обязанности, не может быть достаточным для разрешения возникающих в правоприменении проблем. Последовательное применение этого правила привело бы к тому, что целый ряд правонарушений фактически оказался бы ненаказуем.
Данный факт принимается во внимание самим Верховным Судом РФ, что подтверждает его правоприменительная практика. Например, правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.15 КоАП РФ, суды относят к длящимся [8], несмотря на то что законодательством установлен конкретный срок для выполнения обязанности по замене паспорта - 30 дней с даты наступления определенного возраста [9]. При рассмотрении дел по привлечению к административной ответственности ч. 1 ст. 19.15.1 КоАП РФ суды исходят из того, что при установлении должностным лицом факта совершения правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи, практически невозможно достоверно установить дату, с которой гражданин проживает по месту жительства без регистрации, вследствие чего невозможно проконтролировать момент истечения срока, в течение которого гражданин обязан был зарегистрироваться по месту пребывания (не превышающий 90 дней со дня прибытия гражданина в жилое помещение) и на основании такого заключения делают вывод о том, что указанное правонарушение следует отнести к длящимся.
Фактически можно говорить о том, что в современных условиях существует необходимость легального толкования всех норм, вызывающих сомнения в том, можно ли отнести то или иное правонарушение к длящимся. Хорошим примером такого системного толкования является постановление Пленума Верховного Суда РФ №
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
45 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» [7] (далее - Постановление Пленума ВС РФ № 45).
Постановление Пленума ВС РФ № 45 поставило точку в вопросе об отнесении большинства административных правонарушений в сфере трудовых отношений, подтвердив, что большинство норм КоАП РФ, связанных с установлением ответственности для работодателей, не описывают длящихся правонарушений. При этом Верховный Суд РФ в п. 13 Постановления указал, что «административное правонарушение, заключающееся в уклонении от оформления трудового договора в случае, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного представителя, будет окончено по истечении предусмотренных частью второй статьи 67 ТК РФ трех рабочих дней со дня фактического допущения работника к работе» [7]. Датой совершения административного правонарушения, выразившегося в ненадлежащем оформлении трудового договора или заключении гражданско-правового договора, фактически регулирующего трудовые отношения между работником и работодателем, является дата заключения соответствующего договора.
Особенно важна данная позиция Верховного Суда РФ применительно к ч. 4 ст. 5.27. КоАП РФ, т.к. противоречивая практика в данной сфере позволяла должностным лицам ГИТ привлекать работодателя к ответственности за ошибки, допущенные при заключении фактического любого трудового договора вне зависимости от времени его заключения.
Анализ Постановления Пленума ВС РФ № 45 еще раз подчеркивает трудность разграничения длящихся правонарушений и оконченных и указывает не неизбежность субъективного подхода к этой проблеме. Так, правонарушение, предусмотренное ч. 6. ст. 5.27. КоАП РФ (невыплата в срок заработной платы) не отнесено Верховным Судом РФ к длящимся, в то время как правонарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 5.2.7.1 (допуск работника, не прошедшего инструктаж и про-фосмотр, к работе) считается таковым. По мнению автора, нет серьезных аргументов, позволяющих безошибочно определить формальную логику данного толкования, применённый подход, скорее, вытекает из анализа важности тех или иных общественных отношений, которым наносится ущерб. Кроме того, отнесение правонарушени-я,предусмотренного ч. 3 ст. 5.2.7.1 породило бы
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
ряд правоприменительных проблем, связанных с определением момента совершения правонарушения - в первый допуск к работе или каждый раз, когда работник приступает к исполнению своих обязанностей. Подход, продемонстрированный Верховным Судом РФ в Постановлении Пленума ВС РФ № 45, не лишен оснований и подчеркивает необходимость наличия закрепленной позиции Верховного Суда РФ по вопросу отнесения правонарушений к длящимся по большинству составов административных правонарушений. Т.е. речь идет о том, что каждая конкретная ситуация нуждается в индивидуальном разрешении и выработка единого подхода к разграничению длящихся и оконченных правонарушений не представляется возможной.
Заслуживает внимания подход ряда исследователей, направленных на попытку сформулировать «универсальное» определение длящегося правонарушения с внесением этого определения в КоАП РФ [10]. Вместе с тем, трудно рассчитывать на то, что любое такое определение не потребует дальнейших уточнений.
В связи с вышеизложенным, предлагается внести изменения в Постановление Пленума ВС РФ № 5, изложив части второго абзаца п. 14 в следующей редакции: «Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся, если иное толкование не предусмотрено Постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации». Можно предположить, что последовательное толкование всех норм КоАП РФ, связанных с отнесением тех или иных правонарушений к длящимся, сделает возможным в дальнейшем исключить в Постановлении Пленума ВС РФ № 5 квалификацию всех административных правонарушений, связанных с неисполнением обязанности к установленному сроку, к оконченным.
Список литературы:
[1] Поздышев Р.С. Длящееся правонарушение в административном и уголовном законодательстве: теоретико-правовой анализ // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2016. - № 3 (35). - С. 184-190. - EDN WMACPX.
[2] Давыдов К.В. Длящиеся и продолжаемые административные правонарушения: проблемы теории и судебной практики // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2015. - № 1 (20). - С. 208-214. - EDN TRZPUD.
[3] Жбанова С.А. Длящееся и не длящееся административное правонарушение / С.А. Жбанова, Е.Н. Ноговицина // Закон и право. - 2016. -№ 6. - С. 163-166. - EDN WBDWPL.
[4] Постановление Конституционного Суда РФ от 17.05.2022 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.А. Мельниковой» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.05.2022).
[5] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.05.2025).
[6] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 23.12.2021) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.05.2022).
[7] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2021 г. № 45 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.06.2022).
[8] Постановление Верховного Суда РФ от 29.12.2015 г. № 71-АД15-10 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 01.05.2022).
[9] Постановление Правительства РФ от 08.07.1997 г. № 828 (ред. от 15.07.2021) «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.05.2022).
[10] Панов А.Б. Актуальные проблемы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Публичное право сегодня. - 2018. - № 3. - С. 44-55. - EDN YXHIAX.
Spisok 1йегаШгу:
[1] Pozdyshev R.S. Dlyashcheesya рга-vonarushenie V administrativnom i идо^пот zakonodatel'stve: teoretiko-pravovoj апа^ // Yuridi-
cheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoj akademii MVD Rossii. - 2016. - № 3 (35). - S. 184190. - EDN WMACPX.
[2] Davydov K.V. Dlyashchiesya i prodolzhae-mye administrativnye pravonarusheniya: problemy teorii i sudebnoj praktiki // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo. -2015. - № 1 (20). - S. 208-214. - EDN TRZPUD.
[3] ZHbanova S.A. Dlyashcheesya i ne dlyash-cheesya administrativnoe pravonarushenie / S.A. ZHbanova, E.N. Nogovicina // Zakon i pravo. - 2016.
- № 6. - S. 163-166. - EDN WBDWPL.
[4] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 17.05.2022 № 19-P «Po delu o proverke konstitucion-nosti chasti 1 stat'i 4.5 Kodeksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah v svyazi s zhaloboj grazhdanki O.A. Mel'nikovoj» // SPS «Kon-sul'tantPIyus» (data obrashcheniya: 13.05.2022).
[5] Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 g. № 195-FZ // SPS «Konsul'tantPIyus» (data obrashcheniya: 13.05.2025).
[6] Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 24.03.2005 № 5 (red. ot 23.12.2021) «O nekotoryh voprosah, voznikayushchih u sudov pri primenenii Kodeksa Rossijskoj Federacii ob adminis-trativnyh pravonarusheniyah» // SPS «Konsul'tant-Plyus» (data obrashcheniya: 01.05.2022).
[7] Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 23.12.2021 g. № 45 «O nekotoryh voprosah, voznikayushchih pri rassmotrenii sudami obshchej yurisdikcii del ob administrativnyh pravonarusheniyah, svyazannyh s narusheniem trudovogo zakonod-atel'stva i inyh normativnyh pravovyh aktov, soder-zhashchih normy trudovogo prava» // SPS «Konsul'tantPIyus» (data obrashcheniya: 01.06.2022).
[8] PostanovlenieVerhovnogoSudaRFot 29.12.2015 g. № 71-AD15-10 // SPS «Konsul'tantPIyus» (dataobrashcheniya: 01.05.2022).
[9] PostanovleniePravitel'stvaRFot 08.07.1997 g. № 828 (red. ot 15.07.2021) «Obutverzhde-niiPolozheniyaopasportegrazhdaninaRossijskojFed-eracii, obrazcablankaiopisaniyapasportagrazhdanin-aRossijskojFederacii» // SPS «Konsul'tantPIyus» (dataobrashcheniya: 01.05.2022).
[10] PanovA.B. Aktual'nyeproblemyKodeksa-RossijskojFederaciiobadministrativnyhpravonarush-eniyah // Publichnoepravosegodnya. - 2018. - № 3.
- S. 44-55. - EDNYXHIAX.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
