CC BY
12DOI 10.20310/2658-5383-2021-4-268-273 УДК 342.9
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ*
Николай Владимирович Макаренко
профессор кафедры административного права и процесса
Нижегородской академии МВД России,
доктор юридических наук, доцент
E-mail: makareiko_nik@mail.ru
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8335-9056
Аннотация. В статье рассматривается вопрос правовой природы и содержания принципа правовой определенности административной ответственности. От его практической реализации во многом зависит законность применения административной ответственности. Сложность указанного принципа требует его учета на всех стадиях действия механизма административной ответственности. В этой связи требуется реализация консолидированных усилий законодателей, субъектов толкования и правоприменителей. С учетом значительного числа субъектов правоприменения возникают юридические ошибки, которые в значительном числе случаев обусловлены игнорированием принципа правовой определенности. В этой связи всемерно возрастает роль правовых позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, законность, правовая определенность, правовые позиции.
PROBLEMS OF LEGAL CERTAINTY OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY**
Nikolay V. Makareyko
Professor of the Department of Administrative Law and Process
of Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
Doctor of Sciences (Law), Associate Professor
E-mail: makareiko_nik@mail.ru
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8335-9056
Abstract. The article deals with the issue of the legal nature and content of the principle of legal certainty of administrative responsibility. The legality of the application of administrative responsibility largely depends on its practical implementation. The complexity of this principle requires its consideration at all stages of the mechanism of administrative responsibility. In this regard, the implementation of the consolidated efforts of legislators, subjects of interpretation and law enforcers is required. Taking into account a significant number of subjects of law enforcement, legal errors arise, which in a significant number of cases are due to ignoring the principle of legal certainty. In this regard, the role of the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the Supreme Court of the Russian Federation is increasing in every possible way.
Keywords: administrative responsibility, administrative offense, legality, legal certainty, legal positions.
* Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект № 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности».
** Acknowledgements: The study was supported by the Russian Foundation for Basic Research (RFBR), project No. 19-011-00083 A "Legal responsibility in the mechanism of ensuring national security".
268
© Макарейко Н. В., 2021
При исследовании правовой проблематики все большее внимание привлекают те принципы, которые положены в основу соответствующих правовых явлений и процессов. Данная посылка приобретает особую остроту, когда речь идет о государственном принуждении, его отдельных формах и мерах. Выработанные правовой наукой, воспринятые законодателем и реализованные правоприменителем, они позволяют не только добиться максимального эффекта правового регулирования, но и сохранить дух права. В конечном итоге это дает возможность воспринимать принудительный инструментарий в качестве справедливого государственно-властного воздействия.
В системе государственного принуждения особое место занимает административная ответственность. Ее потенциал всемерно востребован в ходе обеспечения правопорядка и безопасности. Проведение реформы федерального блока законодательства об административных правонарушениях, что материализовалось в проектах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1, в значительной степени повысило градус профессионального и общественного внимания к заявленной проблематике. Перечисленные законопроекты в конце января 2020 г. были представлены для широкого обсуждения и вызвали широкий резонанс. Такое положение во многом обусловлено наличием недостатков, которые требуют дополнительного внимания на этапе доработки. Многие из них возникли в силу того, что разработчиками не в полной мере учтен принцип правовой определенности административной ответственности.
Истоки такого положения вполне прогнозированы. Во-первых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) является одним из наиболее сложных кодифицированных законов. Во-вторых,
1 Макарейко Н. В. Административная ответственность, безответственность и взаимосвязь с национальной безопасностью // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. № 2 (52). С. 26. (С. 25-38.)
в отечественном административном праве принципу правовой определенности не уделялось должное внимание. Очевидно, что авторы, которые исследуют институт административной ответственности, поднимают важные вопросы, которые в разной степени связаны с правовой определенностью, но этого явно недостаточно. В настоящее время требуются консолидированные усилия представителей административно-правовой науки, законодателя, высших органов судебной власти, а также субъектов административной юрисдикции по осмыслению и практическому применению выше указанного принципа. Выработанные представителями научного сообщества, воспринятые законодателем, разъясненные субъектами официального толкования, реализованные субъектами правоприменения положения законодательства об административных правонарушениях позволят в максимальной степени добиться практического воплощения принципа правовой определенности. Разрыв связи между перечисленными субъектами не позволит получить желаемого правоохранительного эффекта.
В теории административного права поднимаются актуальные вопросы повышения качества законодательного регулирования материальных и процессуальных аспектов института административной ответственности, но при этом не фокусируется внимание на содержании принципа правовой определенности. Появились только отдельные публикации, где делается акцент на данной проблеме. Так, А. В. Руденко связывает законность применения регионального законодательства об административных правонарушениях с принципом правовой определенности. При этом отмечается важность учета правовых позиций Верховного Суда РФ2.
Небольшой исторический экскурс позволяет констатировать, что принцип правовой определенности имеет давние традиции. Он был известен в Древнем Риме как res judicata. Его содержание заключалось в том, что судебное решение, вступившее в законную силу, обладало свойствами неопровержимости и ис-
2 Руденко А. В. Соблюдение правовой определенности в законодательстве субъектов Российской Федерации
об административных правонарушениях в решениях Верховного Суда Российской Федерации // Lexrussica. 2018. № 6. С. 72-81.
ключительности. При этом он был воспринят и реализован в памятниках отечественного права. Об этом, в частности, свидетельствуют отдельные положения Русской Правды, Псковской судной грамоты 1462 г.3 Практическая реализация названного принципа позволила повысить статус судебных решений, придать правоприменительной практике стабильность.
Правотворческая, проинтепретационная и правоприменительная деятельность убедительно доказали, что принцип правовой определенности органично встроен в систему принципов административной ответственности. Его игнорирование негативно сказывается на защите прав, свобод, законных интересов субъектов, которые вступают в охранительные отношения при реализации названного вида публично-правовой ответственности. Неслучайно в литературе отмечается связь правовой определенности с другими принципами как национальной правовой семьи, так и международного права4.
Вне сомнения, качество принципа правовой определенности закладывается при закреплении законодательства об административных правонарушениях. Особая острота проблемы обусловлена тем, что подавляющее большинство норм, устанавливающих административную ответственность, носят бланкетный характер5. При этом указанная специфика свойственна как федеральному, так и региональному блокам законодательства об административных правонарушениях. Использование бланкетных конструкций является вынужденным шагом. Вместе с тем требуется реализация более прагматичного подхода законодателя по созданию условий для реализации принципа правовой определенности.
Было бы ошибочным связывать принцип правовой определенности административной ответственности исключительно с админи-
3 Самсонов Н. В. Действие принципов правовой определенности и res judicata в гражданском процессе (в свете Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2017 г. № 24-П) // Арбитражный и гражданский процесс. 2018. № 3. С. 6-11.
4 См.: Крыжан В. А. О содержании принципа правовой определенности // Пермский юридический альманах. Ежегодный научный журнал. 2018. № 1. С. 91-98.
5 Труфанов М. Е. Бланкетность норм административ-
ного права: учебное пособие. Краснодар: Краснодарский
университет МВД России, 2015.
стративно-правовыми нормами, устанавливающими ответственность за конкретное административное правонарушение. Его истоки четко проявляются в Общей части КоАП РФ, в которой закреплены общие характеристики административной ответственности: принципы, основания, административные наказания, назначение административных наказаний. В частности, дефекты законодательного определения механизма назначения административных наказаний в значительной степени затрудняют выбор и применение законной и справедливой меры административной ответственности. Не внесло ясности и принятие ст. 4.1.1 КоАП РФ6, которой было предусмотрено применение предупреждения в качестве альтернативы административного штрафа. Указанный законодательный подход не отвечает принципу равенства перед законом (ст. 1.4 КоАП РФ), так как предусматривает исключения только для субъектов малого и среднего предпринимательства в форме юридических лиц, в также осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, их работников. Наряду с этим следует отметить несовершенство правового тезауруса, что приводит к юридическим ошибкам в ходе применения административной ответственности.
Допущенные дефекты в законодательстве об административных правонарушениях могут и должны быть устранены в ходе официального толкования. При этом возникают вопросы, связанные с качеством актов официального толкования. На данную проблему обратил внимание Н. Н. Ковтун. Указанный автор отметил, что существуют определенные противоречия по вопросам толкования законодательства Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ7. Следует учитывать, что существует и проблема единства взглядов судей Конституционного Суда РФ по вопросам формирования соответствующих позиций при разъяснении законодательства об административных правонарушениях, что получило выражение
6 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (часть II). Ст. 4249.
7 Ковтун Н. Н. Судебное толкование: фактор определенности российского уголовно-процессуального права // Уголовное судопроизводство. 2018. № 1. С. 26. (С. 20-26.)
в изложении особых мнений8. Очевидно, что такое положение не способствует выработке единых консолидированных подходов при толковании норм института административной ответственности.
В качестве позитивного примера деятельности Конституционного Суда РФ по реализации принципа правовой определенности административной ответственности следует отметить уточнение исчисления срока давности привлечения к административной ответственности в случае прекращения уголовного преследования или отказа от него9. Его реализация позволила предупредить необоснованное увеличение сроков давности привлечения к административной ответственности.
Существенную роль для объективизации принципа правовой определенности административной ответственности играют правовые позиции Верховного Суда РФ10. В них получили официальное толкование наиболее дискуссионные положения законодательства об административных правонарушениях. При этом предметом внимания выступили как материально-правовые, так и процессуальные аспекты, что свидетельствует о реализации комплексного подхода. Вместе с тем следует
8 Макарейко Н. В. Влияние постановлений Конституционного Суда РФ на реформирование института административной ответственности // Социально-политические науки. 2019. № 2. С. 181. (С. 178-183.)
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 29. Ст. 3983.
10 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 12; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 июня 2019 г. № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2019. 3 июля.
уделить дополнительное внимание указанному субъекту официального толкования на дискуссионные аспекты применения норм ряда глав Особенной части КоАП РФ. Наша позиция основывается на том, что в своих постановлениях Верховным Судом РФ основное внимание акцентировано на положениях глав 12, 14, 15, 16 КоАП РФ. Правоприменительная практика убедительно свидетельствует, что сложности возникают в ходе применения норм и других глав указанного кодифицированного закона. Полагаем, что на это следует обратить внимание Верховному Суду РФ при разъяснении положений нового КоАП РФ.
Со всей очевидностью следует признать, что законодательство об административных правонарушениях, его толкование являются важными условиями реализации принципа правовой определенности административной ответственности. Непосредственная его материализация в правовую действительность осуществляется в ходе правоприменения.
Следует принимать во внимание, что существует широкий круг субъектов административной юрисдикции, который не ограничивается исключительно судом. В законодательстве наметилась очевидная тенденция по их расширению. В КоАП РФ их число было увеличено более чем в два раза по сравнению с КоАП РСФСР. К сожалению, указанная тенденция сохранилась в проекте КоАП РФ. Наметилась негативная тенденция по делегированию административно-юрисдикционных полномочий негосударственным органам. При этом основной объем дел об административных правонарушених рассматривается судами. Истоки такого положения объясняются тем, что суды наделены исключительными полномочиями по назначению восьми из десяти видов административных наказаний. Необходимо признать спорный характер такого законодательного подхода. Не ставя под сомнения высокий профессионализм судей, следует признать востребованность специальных познаний при рассмотрении большинства дел об административных правонарушениях. Данная посылка особенно актуальна применительно к административным правонарушениям в сфере предпринимательской деятельности, финансов, налогов, таможенного дела, установленного порядка управления.
Первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ П. П. Серковым в этой связи
была отмечена необходимость расширения практики внесудебного применения административных наказаний. При этом акцентировалось внимание на затратности судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях11. Очевидно, что наиболее веским аргументом является вынесение законных и справедливых постановлений, выносимых судами по делам об административных правонарушениях.
Наша позиция разделяется и белорусскими исследователями. «Чтобы оперативно рассматривать многочисленные и разнообразные административные дела (а их разнообразие связано с наличием многочисленных отраслей административной деятельности и существующих в них отношений), нужно обладать специальными знаниями и быть компетентным в данной области»12.
Убеждены, что необходимо осуществить формирование оптимальной системы субъектов административной юрисдикции. В этой связи целесообразным видится ограничение административно-юрисдикционных полномочий судов. Наряду с этим необходимо исключить из числа субъектов административной юрисдикции негосударственные органы. Очевидно, административно-юрисдикционные полномочия должны быть связаны с контрольно-надзорными правомочиями субъектов
11 См.: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М., 2012. С. 336.
12 Рябцев Л. М., Василевич Г. А. и др. Административное право: учеб. пособие / под ред. Л. М. Рябцева. Минск, 2012. С. 223.
в соответствующей области деятельности. Реализация названного подхода позволит активизировать превентивное воздействие в рамках названного вида правоохранительной деятельности. Наряду с этим необходимо осуществлять постоянную подготовку указанных субъектов.
Выше изложенное позволяет сделать определенные выводы. Во-первых, принцип правовой определенности административной ответственности играет важную роль при реализации данного вида публично-правовой ответственности. При этом он не получил законодательного закрепления, что следует устранить в ходе доработки проекта КоАП РФ. Во-вторых, необходимо консолидировать усилия научного сообщества по исследованию принципа правовой определенности и выработке адресных рекомендаций законодателям и правоприменителям, аккумулировав существующую практику, учтя перспективы развития охраняемых отношений. В-третьих, значимость принципа правовой определенности административной ответственности требует консолидации усилий законодателей, субъектов толкования и правоприменителей. В-четвертых, сложность и неоднородность объекта административно-правовой охраны требует активизации усилий субъектов официального толкования. В-пятых, практическое воплощение принципа правовой определенности административной ответственности осуществляется в ходе административной юрисдикционной деятельности. В ходе реформирования законодательства об административных правонарушениях необходимо сформировать оптимальную систему субъектов административной юрисдикции, при этом сократив указанные полномочия судов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ковтун Н. Н. Судебное толкование: фактор определенности российского уголовно-процессуального права // Уголовное судопроизводство. 2018. № 1. С. 20-26.
2. Крыжан В. А. О содержании принципа правовой определенности // Пермский юридический альманах. 2018. № 1. С. 91-98.
3. Макарейко Н. В. Административная ответственность, безответственность и взаимосвязь с национальной безопасностью // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. № 2 (52). С. 25-38.
4. Макарейко Н. В. Влияние постановлений Конституционного Суда РФ на реформирование института административной ответственности // Социально-политические науки. 2019. № 2. С. 178-183.
5. Руденко А. В. Соблюдение правовой определенности в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в решениях Верховного Суда Российской Федерации // Lex russica. 2018. № 6. С. 72-81.
6. Рябцев Л. М., Василевич Г. А. [и др.] Административное право: учеб. пособие / под ред. Л. М. Рябцева. Минск: Адукацыя I выхаванне, 2012. 318 с.
7. Самсонов Н. В. Действие принципов правовой определенности и res judicata в гражданском процессе (в свете Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2017 г. № 24-П) // Арбитражный и гражданский процесс. 2018. № 3. С. 6-11.
8. Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 480 с.
9. Труфанов М. Е. Бланкетность норм административного права: учеб. пособие. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2015. 60 с.
REFERENCES
1. Kovtun N. N. Sudebnoe tolkovanie: factor opredelennosti rossiyskogo ugolovno-processualnogo prava [Judicial interpretation: the factor of certainty of the Russian criminal procedure law]. Ugolovnoe sudoproizvodstvo [Criminal Judicial Proceeding]. 2018. No. 1. Pp. 20-26. (In Russ.).
2. Kryzhan V. A. Osoderjaniiprincipapravovoy opredelennosti [On the content of the principle of legal certainty]. Permskiyyuridicheskiy al'manakh [Perm Legal Almanac]. 2018. No. 1. Pp. 91-98. (In Russ.).
3. Makareiko N. V. Administrativnaya otvetstvennost', bezotvetstvennost' i vzaimosvyazs nacionalnoy bezopasnostiyu [Administrative responsibility, irresponsibility and relationship with national security]. Yuridicheskaya nauka ipravookhranitel'nayapraktika [Legal Science and Law Enforcement Practice]. 2020. No. 2 (52). Pp. 25-38. (In Russ.).
4. Makareiko N. V. Vliyaniepostanovleniy Konstitucionnogo Suda RF na reformirovanie instituta administrativnoy otvetstvennosti [The influence of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation on the reform of the institution of administrative responsibility]. Sotsial'no-politicheskie nauki [Sociopolitical sciences]. 2019. No. 2. Pp. 178-183. (In Russ.).
5. Rudenko A. V. Soblyudenie pravovoy opredelennosti v zakonodatelstve sub'ektov Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah d resheniyah Verhovnogo Suda Rossiyskoy Federacii [Compliance with legal certainty in the legislation of the constituent entities of the Russian Federation on administrative offenses in decisions of the Supreme Court of the Russian Federation]. Lex russica. 2018. No. 6. Pp. 72-81. (In Russ.).
6. Ryabtsev L. M., Vasilevich G. A. [and other]. Adminisrativnoeparvo [Administrative Law]. L. M. Ryabtsev (ed.). Minsk, Adukatsya i vyhavanne Publ., 2012. 318 p. (In Russ.).
7. Samsonov N. V. Deystvie principov pravovoy opredelennosti i res judicata v grazdanskom processe (v svete Postanovleniya Konstitucionnogo Suda Rossiyskoy Federacii ot 17 oktyabrya 2017 g. № 24-P). [Effect of the Principles of Legal Certainty and res judicata in Civil Proceedings (in the light of the Decree of the Constitutional Court of the Russian Federation of October 17, 2017 No. 24-P)]. Arbitrazhnyy igrazhdanskiyprotsess [Arbitrazh and Civil Procedure]. 2018. No. 3. Pp. 6-11. (In Russ.).
8. Serkov P. P. Administrativnaya otvetstvennost v rossiyskom prave: sovremennoe osmyslenie i novye podhody [Administrative Responsibility in Russian Law: Modern Understanding and New Approaches]. Moscow, Norma Publ., Infra-M Publ., 2012. 480 p. (In Russ.).
9. Trufanov M. E. Blanketnost'norm administrativnogoprava [Blanketness of the Norms of Administrative Law]. Krasnodar, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Publ., 2015. 60 p. (In Russ.).
Для цитирования:
Макарейко Н. В. Проблемы правовой определенности административной ответственности // Государственно-правовые исследования. 2021. Вып. 4. С. 268-273.
For citation:
Makareyko N. V. Problemy pravovoy opredelennosti administrativnoy otvetstvennosti [Problems of Legal Certainty of Administrative Responsibility]. Gosudarstvenno-pravovyye issledovaniya [State Legal Research]. 2021. Issue 4. Pp. 268-273. (In Russ.).
