CC BY
149
УДК 346.62
Надёжин Вадим Ильич Nadyozhin Vadim Ilyich
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Нижегородский филиал Университета Российской академии образования (603000, Нижний Новгород, ул. Сергиевская, 10/42)
candidate of sciences (law), assistant professor of the chair of state and civil law disciplines University of the Russian academy of education Nizhny Novgorod branch (10/42 Sergievskaya str., Nizhny Novgorod, 603000)
E-mail: [email protected]
Изменения в законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в 2013 году: вопросы применения в коммерческом банке
Changes in the law on countering the legalization (laundering) of proceeds from crime and terrorist financing in 2013: issues of application in a commercial bank
Статья посвящена анализу принятых в 2013 году нормативных актов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в том числе Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям», и изучению проблем, связанных с его применением в деятельности коммерческого банка.
Ключевые слова: противодействие отмыванию денег, противодействие финансированию терроризма, правила внутреннего контроля, отказ в проведении операции, отказ в открытии банковского счета, идентификация конечного бенефициара.
This article analyzes the adopted 2013 regulations in the sphere of counteracting the legalization (laundering) of proceeds from crime and terrorist financing, including the Federal law «On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation with regard to combating illegal financial transactions», and examine issues related to its use in the commercial bank.
Keywords: anti-money laundering, countering the financing of terrorism, internal control rules, failure to conduct transactions, refusal to open a bank account, identification of the ultimate beneficiary.
В ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию, приуроченном к двадцатилетнему юбилею Конституции России, Владимир Путин подчеркнул, что «следует повышать прозрачность экономики... Нужно продолжить принципиальную и твердую линию по избавлению нашей кредитнофинансовой системы от разного рода “отмывочных контор”, или, как еще говорят, “прачечных”» [1]. Это заявление было сделано на фоне развернутой Центральным банком Российской Федерации (далее — Банк России) полномасштабной кампании против кредитных организаций, подозреваемых в связях с теневой экономикой. Так, во второй половине 2013 года (после вступления в должность нового главы Банка России Эльвиры Набиуллиной) в связи с несоблюдением требований законодательства в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,
и финансированию терроризма (далее — ПОД/ФТ) регулятором было отозвано шесть лицензий на осуществление банковских операций. В то же время за первую половину года с аналогичной формулировкой лицензии лишилась всего одна кредитная организация [2]. Наиболее резонансным стал отзыв лицензии у ОАО «Коммерческий банк “Мастер-Банк”» — одного из крупнейших российских банков, располагавшего активами общей суммой более 70 млрд рублей.
Безусловно, такой всплеск активности Банка России связан не только со сменой главы ведомства. В 2013 году законодательство Российской Федерации о ПОД/ФТ пополнили несколько нормативных правовых актов, имеющих исключительно важное значение для организации этой работы в коммерческих банках. Так, например, 29 апреля 2013 года вступило в полную силу Положение Банка
Надёжин В.И. Изменения в законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма...
Надёжин В.И. Изменения в законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма...
России от 2 марта 2012 года № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [3]. В соответствии с этим подзаконным нормативным правовым актом кредитным организациям предписывалось привести собственную систему внутренних корпоративных актов в сфере ПОД/ФТ в соответствие с требованиями регулятора.
Обязательное наличие в кредитной организации правил внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ предписывается пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [4] (далее — Закон 115-ФЗ). Такой внутренний корпоративный нормативный акт призван регламентировать важнейшие принципы построения и функционирования системы ПОД/ФТ в коммерческом банке. Ранее субъект финансового мониторинга при издании такого нормативного акта был обязан согласовать документ с ведомственным надзорным органом по ПОД/ФТ При этом кредитные организации, имеющие лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг, согласовывали правила внутреннего контроля как со своим непосредственным регулятором — Банком России, так и с Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР). Как показала практика, следствием разности подходов территориальных управлений Банка России, а также ФСФР к пониманию должной организации системы ПОД/ФТ и, соответственно, требований, предъявляемых на основе такого понимания, стало отсутствие единообразного построения системы ПОД/ФТ в поднадзорных коммерческих банках.
В целях преодоления данной негативной тенденции законодатель последовательно предпринял ряд шагов. Во-первых, в конце 2011 года было отменено требование Закона 115-ФЗ об обязательном согласовании правил внутреннего контроля субъекта финансового мониторинга с контролирующим государственным органом [5]. Во-вторых, были разработаны и утверждены упомянутым выше Положением Банка России от 2 марта 2012 года № 375-П единые требования к правилам внутреннего контроля и регламентируемым ими программам и мероприятиям в сфере ПОД/ФТ. И, наконец, в-третьих, в июле 2013 года Президентом РФ была упразднена ФСФР, а ее функции возложены на Банк России [6]. Таким образом, к середине 2013 года были созданы необходимые законодательные условия для построения в коммерческих банках максимально сходных систем организации работы по ПОД/ФТ, функционирующих на единых принципах и отвечающих единым требованиям. В то же время в отношении кредитных организаций, проигнорировавших нововведения законодательства, Банком России активно начали применяться соответствующие карательные санкции.
Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) в 2003 году сформировали на регулярной основе обновляет и доводит до сведения коммерческих банков перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму [7]. Включение физического лица или организации в этот перечень в соответствии с Законом 115-ФЗ является для кредитной организации основанием для отказа в открытии банковского счета, а при выявлении операции с участием такого лица или организации — основанием для блокировки уже открытого счета. Банк России принял решение перенять опыт Рос-финмониторинга, и в сентябре 2013 года регулятор сформировал и довел до сведения кредитных организаций перечень резидентов — участников внешнеэкономической деятельности, в деятельности которых Банком России выявлены признаки незаконного вывода денежных средств из Российской Федерации, легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. При выявлении среди клиентов коммерческого банка физических лиц и организаций, включенных в этот перечень, Банк России настоятельно рекомендует отказывать таким клиентам в проведении операций. Кроме того, указанный перечень должен использоваться кредитными организациями для проверки потенциальных клиентов при рассмотрении вопроса о заключении договора банковского счета, а также при оценке целей их финансово-хозяйственной деятельности, финансового положения и деловой репутации [8].
Таким образом, Банк России обозначил новый подход в оказании помощи кредитным организациям в выявлении лиц и организаций, связанных с теневой экономикой. Распространение списков лиц и организаций, принятие на обслуживание которых несет повышенные правовые риски для коммерческих банков, представляется весьма эффективным направлением ПОД/ФТ, которое необходимо развивать. Также свои списки могли бы формировать правоохранительные органы, предписывая банкам направлять в Росфинмониторинг сведения об операциях лиц, представляющих оперативный интерес. Кроме того, полагаем, уместно было бы предоставить кредитным организациям право самостоятельно формировать и распространять между собой списки физических лиц и организаций, уличенных в проведении соответствующих операций. Безусловно, этот процесс должен централизованно управляться, поэтому формировать такие списки могла бы, например, Ассоциация российских банков, а утверждать и доводить до сведения кредитных организаций — Банк России или Росфинмониторинг
По мнению автора, важнейшим для системы ПОД/ФТ нормативным документом, принятым в 2013 году, стал Федеральный закон от 28 июня 2013 года № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части противодействия незаконным финансовым операциям» [9] (далее — Закон 134-ФЗ). Указанный нормативный правовой акт привнес в национальную политику ПОД/ФТ ряд принципиальных новелл, призванных максимально привести ее в соответствие с общепризнанными международно-правовыми стандартами в этой сфере, а также устранить имеющиеся пробелы в российском законодательстве о ПОД/ФТ. Так, пунктом 14 статьи 7 Закона 115-ФЗ в редакции Закона 134-ФЗ закрепляется обязанность клиента кредитной организации предоставлять по требованию последней сведения и документы, необходимые для осуществления ею контрольных функций, возлагаемых законодательством. Ранее в соответствии с Законом 115-ФЗ кредитная организация была обязана истребовать такие сведения и документы, однако ситуация, когда клиент их отказывается предоставить, не предусматривалась. Также Законом 134-ФЗ ликвидирован и другой пробел — законодатель включил в число предикатных (предшествующих легализации) налоговые преступления, тем самым уровняв направляемые на легализацию преступные доходы и преступные сбережения.
В целом, внесенные изменения характеризуются весьма положительно, однако при их практическом исполнении в коммерческом банке как субъекте финансового мониторинга возникают некоторые вопросы. Например, пункт 11 статьи 7 Закона 115-ФЗ в новой редакции отныне разрешает кредитной организации отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции, если у ее сотрудников возникают подозрения, что операция совершается в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма (подозрительная операция). Данное положение, безусловно, существенно усилило арсенал мер воздействия коммерческого банка на недобросовестного клиента.
Отсутствие реального противодействия клиентам, регулярно совершающим подозрительные операции, со стороны коммерческих банков явилось следствием несовершенства законодательства в сфере ПОД/ФТ. Еще в 2005 году регулятором было опубликовано письмо Банка России от 26 декабря 2005 года № 161-Т, требующее от кредитной организации принятия мер по прекращению клиентом подозрительных операций [10]. Однако законодательство в сфере ПОД/ФТ не предусматривало каких-либо рычагов воздействия на клиента со стороны кредитной организации в ситуации, когда клиент игнорирует вопросы банка о предоставлении разъяснений экономической целесообразности проводимых операций и обосновывающих документов. Более того, в соответствии с пунктом 3 статьи 845 Гражданского кодекса РФ кредитная организация не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению [11]. Зная это, лица, связанные
с теневой экономикой, беспрепятственно проводили свои сделки, не обращая внимания на требования лишенных возможности им помешать кредитных организаций, нанося при этом серьезный ущерб деловой репутации последних и дискредитируя их в глазах правоохранительных и контролирующих государственных органов.
Итак, в настоящее время рассмотренный выше пробел в праве Законом 134-ФЗ устранен. Однако не превратится ли дарованное кредитным организациям право в обязанность? В случае когда коммерческий банк направил сообщение в Росфинмо-ниторинг о совершении клиентом подозрительной операции и не предпринял мер по отказу в дальнейшей работе счета, у государственного надзорного органа вполне резонно должен возникнуть вопрос о причинах, по которым кредитная организация допускает совершение транзакций клиентом, в отношении операции которого у ее сотрудников возникли подозрения, что она была проведена в целях легализации преступных доходов или финансирования терроризма. На взгляд автора, необходим подзаконный нормативный акт либо информационный документ Банка России о порядке использования кредитными организациями права отказать клиенту в проведении подозрительной операции, а также дальнейших действиях коммерческого банка в отношении подозрительного клиента в случае использования такого права.
Другой весьма полезной новеллой Закона 134-ФЗ является появление возможности отказа кредитной организацией в открытии банковского счета при наличии подозрений, что счет открывается в целях легализации преступных доходов и (или) финансирования терроризма. Ранее в соответствии с Законом 115-ФЗ банк мог отказаться от заключения договора банковского счета в следующих случаях: наличие в отношении потенциального клиента сведений об участии в экстремистской деятельности; непредставление потенциальным клиентом документов, необходимых для его идентификации, либо представление недостоверных документов; отсутствие юридического лица по адресу своего места нахождения. В связи с этим коммерческому банку приходилось открывать счета лицам, традиционно используемым теневыми дельцами в создании фирм-однодневок и других способах легализации преступных доходов: лицам, которые не могут дать четкие разъяснения о целях открытия счета; лицам, приобретающим финансовые продукты банка, стоимость которых явно не соотносится с декларируемыми доходами или занимаемой должностью (например, студентам учебных заведений среднего профессионального образования, оформляющим банковские карты с лимитом снятия наличных не менее 2 млн рублей в месяц); явным асоциальным элементам (например, лицам, находящимся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, имеющим следы побоев, татуировки, неопрятный внешний вид и т. д.); и другим субъектам.
Надёжин В.И. Изменения в законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма...
Надёжин В.И. Изменения в законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма...
Безусловно, рассматриваемое правоположе-ние необходимо признать достаточно эффективным, поскольку оно позволяет коммерческому банку уже на стадии рассмотрения заявления лица об открытии счета отсекать большинство потенциально подозрительных клиентов. Вместе с тем, очевидно, что словосочетание «наличие подозрений» отнюдь не однозначно и нуждается в уточнении. Каковы конкретные критерии подозрительности лица, наличие которых может повлечь отказ в открытии банковского счета? Кто должен принимать решение об отказе в открытии счета: директор кредитной организации, сотрудник операционного зала, представители службы экономической защиты? Полагаю, здесь также требуется принятие специального подзаконного нормативного акта, разъясняющего поставленные вопросы либо возлагающего на кредитную организацию обязанность самостоятельно регламентировать порядок отказа в открытии счета собственным корпоративным нормативным актом.
Таким образом, приходится констатировать, что общая революционность Закона 134-ФЗ требует уточнения и дополнительной регламентации отдельных его положений, однако необходимость принятия содержащихся в нем правовых норм, безусловно, давно назрела. Потребность реформирования системы ПОД/ФТ не раз констатировалась банковским сообществом, и изменения, вносимые Законом 134-ФЗ, с точки зрения автора, в целом отвечают ожиданиям коммерческих банков. Пойдя по пути усиления позиций кредитных организаций в вопросах противодействия клиентам, регулярно осуществляющим подозрительные операции, законодатель отразил в правовой системе современного Российского государства международно-правовые стандарты в области ПОД/ФТ, основанные на общей правоприменительной практике государств — членов FATF (Financial Action Task Force on money laundering), организации международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ Сформулированные FATF требования объединены в правовой акт, который принято называть Сорок рекомендаций (несмотря на то, что это именно требования, так как за неисполнение этих «рекомендаций» предусмотрено применение соответствующих международных санкций).
Россия как полноправный участник FATF приняла на себя обязательства по приведению внутреннего законодательства в соответствие Сорока рекомендациям, поэтому в соответствии с Рекомендацией № 10 Законом 134-ФЗ вводится принципиально новый для российского законодательства термин — «бенефициарный владелец». Бенефициарный владелец в новой редакции Закона 115-ФЗ —это физическое лицо, которое в конечном счете прямо или косвенно (через третьих лиц) владеет (имеет преобладающее участие более 25% в капитале) клиентом — юридическим лицом либо имеет возможность контролировать действия клиента. Однако дальше формулирования
определения бенефициарного владельца и фиксирования обязанности кредитной организации идентифицировать бенефициарного владельца, а клиента — предоставить необходимую для идентификации информацию законодатель не пошел. В то же время Рекомендация № 10 предписывает странам — участникам FATF обязать коммерческие банки отказывать в открытии счета при отсутствии информации о бенефициарном владельце, а если счет уже открыт — прекратить деловые отношения [12, с. 18—19]. Вместо этого российский законодатель говорит о том, что если в результате принятия мер по идентификации бенефициарных владельцев бенефициарный владелец не выявлен, то таковым может быть признан единоличный исполнительный орган клиента.
Построение эффективной системы ПОД/ФТ — одна из первоочередных целей укрепления финансовой безопасности России. Поэтому очевидна необходимость разработки специальной учебной финансово-юридической дисциплины, предметом которой стали бы вопросы реализации законодательства в области ПОД/ФТ и взаимодействия субъектов финансового мониторинга с представителями теневой экономики, добросовестными потребителями финансовых услуг, государственными надзорными органами, правоохранителями, а также международными организациями. При этом знаниями в этой области, по мнению автора, должны обладать как минимум представители финансово-экономических специальностей и юристы, изучающие финансовое и банковское право, а также сотрудники правоохранительных органов, специализирующиеся на раскрытии экономических преступлений. Кроме того, массовая эрудированность в вопросах ПОД/ФТ способствовала бы сокращению конфликтов, часто возникающих в связи с исполнением коммерческими банками контрольных функций, возложенных на них законодательством, а также свидетельствовала бы о развитии правовой культуры общества и понимании им международно-правовых ценностей.
В заключение хотелось бы отметить, что исследование нововведений, вносимых Законом 134-ФЗ, несомненно заслуживает более детального и развернутого подхода, чем предложенный в настоящей статье. Автор в силу своего интереса к законодательству в области ПОД/ФТ обратил внимание лишь на некоторые новеллы соответствующей тематики. В то же время Закон затрагивает совершенно разноплановые нормативные акты российского законодательства, в том числе Уголовный, Гражданский и Налоговый кодексы, федеральные законы «Об организации страхового дела в Российской Федерации», «О рынке ценных бумаг», «О негосударственных пенсионных фондах», «Об оперативно-розыскной деятельности», а также многие другие, вследствие чего безусловно достоин внимания исследователей самых различных отраслей права.
Примечания
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2013. 13 декабря.
2. Данные получены автором путем изучения пресс-релизов Департамента внешних и общественных связей Банка России за 2013 год, опубликованных на официальном сайте регулятора. URL: www.cbr.ru/press/?Prtid=press_ archive
3. Вестник Банка России. 2012. № 20.
4. Собрание законодательства РФ. 2001. № 33, ч. I, ст. 3418.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 8 ноября 2011 г. № 308-ФЭ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 46, ст. 6406.
6. Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 30, ч. II, ст. 4086.
7. Об утверждении Положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом: постановление Правительства РФ от 18 января 2003 г. № 27 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 4, ст. 329.
8. О снижении риска потери деловой репутации и вовлечения уполномоченных банков в осуществление легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма: письмо Банка России от 30 сентября 2013 г № 193-Т. Документ официально опубликован не был. URL: www.115fz.ru/pismo-ot-30092013-193t/
9. Собрание законодательства РФ. 2013. № 26, ст. 3207.
10. Вестник Банка России. 2005. № 70.
11. Собрание законодательства РФ. 1996. № 5, ст. 410.
12. Рекомендации ФАТФ. Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию
терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения / пер. с англ. М., 2012.
Notes
1. Message from the RF President to the Federal Assembly // Rossiyskaya gazeta. 2013. December, 13.
2. Facts obtained by the author by analyzing press releases by the Department of external and public relations of the Bank of Russia for 2013, published on the official website of the regulator. URL: www.cbr.ru/press/?Prtid=press_archive
3. Bank of Russia Bulletin. 2012. № 20.
4. Collection of legislative acts of the RF 2001. № 33, p. I, art. 3418.
5. On amending the Federal law «On counteracting legalization (laundering) of proceeds from crime and financing of terrorism» and the Russian Federation Code of administrative offences: federal law 08.11.2011 № 308-FZ // Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 46, art. 6406.
6. On abolition of the Federal service for financial markets, change and repeal of certain acts of the President of the Russian Federation: Presidential decree 25.07. 2013 № 645 // Collection of legislative acts of the RF 2013. № 30, p. II, art. 4086.
7. On approval of the Resolution on procedure for determining the list of organizations and individuals, for which there is information about their involvement in extremist activity or terrorism, and bring this list to the attention of organizations performing operations with monetary funds or other assets: Government decree 18.01.2003 № 27 // Collection of legislative acts of the RF. 2003. № 4, art. 329.
8. On reducing the risk of loss of goodwill and involvement of authorized banks in the exercise of legalization (laundering) of proceeds from crime and terrorist financing: Bank of Russia letter 30.09.2013 № 193-T. The document has not been officially published. URL: www.115fz.ru/pismo-ot-30092013-193t/
9. Collection of legislative acts of the RF. 2013. № 26, art. 3207.
10. Bank of Russia Bulletin. 2005. № 70.
11. Collection of legislative acts of the RF. 1996. № 5, art. 410.
12. FATF Recommendations. International standards to anti-money laundering, terrorism financing and the financing of proliferation of weapons of mass destruction / transl. from English. Moscow, 2012.
Надёжин В.И. Изменения в законодательстве о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма...
