CC BY
84
ББК 65.9 (2)
ИЗМЕНЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА
Л. С. Докудовская
В статье проанализированы изменения бюджетной политики России в условиях глобального финансового кризиса
Ключевые слова: бюджетная политика, глобальный финансовый кризис
В ходе рыночных преобразований в России поэтапно формировалась модель бюджетного федерализма, постепенно уходя от формального подхода к созданию реальной модели бюджетного федерализма на всех уровнях власти и управления. К 2006 году основные принципы «бюджетного федерализма» нашли свою практическую реализацию при формировании бюджетов на федеральном и региональном уровне, а принятие в 2003 году закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к 2009 году дало положительные результаты в этом направлении и на местном уровне.
При формировании бюджета России в 2007 году была выявлена острая необходимость перехода от принципов плановой экономики к принципам затратной экономики. В связи с тем, что уже в 2006 году бюджет строился на программах, постепенно меняющих друг друга по мере их реализации, стал актуальным переход от бюджетного планирования на один год к перспективному бюджетному планированию сроком на три года. Для решения этой задачи в конце марта 2007 года правительство одобрило поправки в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие переход к трёхлетнему бюджетному планированию. Изменения в Бюджетном кодексе РФ были также связаны с разделением Стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд будущих поколений и дополнением статьями о нефтегазовом трансферте в экономику, так чтобы начиная с 2008-2010 гг. бюджет оказался «ненефтегазовым».
Предполагалось, что доходы от нефти и газа будут поступать на отдельный счёт, делался ориентир на быстрый рост отраслей, не связанных с топливноэнергетическим комплексом, тогда уже через три года прибыль бюджета на две трети поступала бы за счёт производства, а не за счёт экспорта топлива. Фонд будущих поколений должен был стать инвестиционным фондом, средства которого не будут вкладываться в бумаги американского казначейства, ценные бумаги и недвижимость, а будут поступать на финансирование крупных инфраструктурных проектов. Резервный фонд сформирован в России 1.02.2008 г., в него направляются доходы от экспортной пошлины и НДПИ по нефти и газу. Предполагалось, что ближайшие 3 года станут ключевыми для развития российской экономики, для создания возможности
Докудовская Людмила Семеновна - ВГТУ, канд. экон. наук, доцент, тел. (4732) 46-32-85
диверсифицировать экономику без потерь для темпов экономического роста. Результат виделся в появлении в России высококонкурентного автопрома, сектора высоких технологий, создании производственных кластеров и превращении страны в полноправного конкурента экономически развитых стран.
В результате рыночных преобразований российской экономической системы к 2007 году была выработана сбалансированная бюджетная политика. Несмотря на колоссальные природные ресурсы и потенциально очень высокий спрос на социальные услуги, государство последовательно снижало свою активность в экономике, фокусируясь лишь на бюджетной консолидации и эффективности сбора налогов. Отказ от большого количества функций и либерализация многих рынков услуг позволили снизить расходы консолидированного бюджета до 33-35% ВВП, а федерального бюджета — почти до 20% ВВП. Государство исполняло функцию крупнейшего сберегающего агента в экономике — профицит бюджета в последние годы устойчиво превышал 5% ВВП.
Такая финансовая политика отвечала требованиям экономического роста и позволила властям накопить значительные резервы как в форме золотовалютных, так и в форме бюджетных резервов: Резервного фонда и Фонда Национального благосостояния.
Существующая бюджетная система предполагает, что государство может использовать накопленные средства для поддержания экономики в условиях ухудшившейся внешней конъюнктуры либо в условиях экономического кризиса. Некоторое ослабление денежно-кредитной и бюджетной политики в последние годы привело к бурному росту кредитования и "перегреву" экономики, что способствовало увеличению инфляции и наращиванию внешних заимствований. Все это сделало Россию уязвимой к воздействию глобального кризиса.
Замедление экономического роста вынуждают правительства многих стран принимать различные меры по стабилизации ситуации. Проводится политика стимулирования экономики, в том числе и дискреционная фискальная политика с некоторыми ограничениями, особенно в странах с развивающейся экономикой. Встроенные автоматические стабилизаторы фискальной политики считаются относительно эффективными и адекватно работающими как в условиях спада, так и в случае «перегрева» экономики. В России они
достаточно чувствительны к изменениям экономических условий, как внутри станы, так и за её границами - так, в период замедления экономического роста в мире налоговая нагрузка на нефтяной сектор значительно уменьшилась, поскольку снизились цены на энергоносители, к которым привязаны основные сборы в нефтяном секторе.
В результате, учитывая поворот фискальной политики в сторону стимулирования, что является естественным в условиях кризиса, формируется рост дефицита и, как следствие, увеличение государственного долга. Это является неблагоприятным фактором и повышает риски для России в будущем, поскольку может привести к повышению ставки по внешним заимствованиям, дополнительно усугубляющим и так достаточно сложную ситуацию. С этим связана ещё одна важная проблема, а именно, обеспечение временного характера мер стимулирующей фискальной политики, так как очень сложно после введения новых расходных обязательств государства, либо временного снижения или отмены налогов в кризисный период, проанализировать возможности сворачивания этих решений после выхода из кризиса, при переходе к стадии подъёма. Кроме того, эффективность антикризисной фискальной политики напрямую связана с обеспечением адресности принимаемых мер. С учётом этого, в системе антикризисных мер перед Россией стоят следующие серьёзные задачи, касающиеся фискальной политики и требующие быстрых решений.
1. Использование мер монетарной и фискальной политики для стабилизации ситуации на финансовом рынке страны. Решение данной задачи в основном обеспечивается мерами денежно -кредитной политики.
2. Использование мер фискальной
политики для решения острых социальных проблем. В условиях мирового финансового кризиса,
экономической нестабильности и замедления темпов экономического роста при одновременном достаточно высоком уровне инфляции Россия, как и другие страны, может столкнуться с различными социальными проблемами, такими как снижение уровня жизни граждан, так и замедление развития отраслей социальной сферы.
3. Поддержка реального сектора экономики в условиях возможной рецессии - во избежание резкого спада в реальном секторе экономики (в силу неблагоприятных внешних условий и внутренней нестабильности) и связанных с этим экономических и социальных последствий необходимы стимулирующие меры со стороны государства.
Бюджет 2009 года был утверждён осенью 2008 г. Он рассчитывался из прогнозов цен на нефть в 95 долларов за баррель нефти. Бюджет должен был быть профицитным, однако из-за кризиса власти России пересмотрели исходные условия развития экономики. Так,
прогнозы по нефти были снижены до 41 доллара за баррель.
Помимо этого, было принято решение об усилении механизма амортизации, связанное с повышением с 1 января 2009 года амортизационной премии с 10 до 30%, что обойдётся бюджету ещё в 150 млрд. руб. (0,4% ВВП). Уменьшение налоговых поступлений также связано с изменением порядка взимания вывозной пошлины на нефть, что обойдётся бюджету ещё в 250 млрд. руб (0,6% ВВП). Прочие налоговые меры, в том числе увеличение налогового вычета для граждан при приобретении жилья, снижение ставки налога на алый бизнес, поддержка рыболовства приведут к уменьшению доходов бюджета ещё на 100 млрд. руб (0,3% ВВП). Кроме того, антикризисные мероприятия бюджетной политики
предусматривают пополнение уставных капиталов предприятий, банков и госкорпораций, субсидирование процентных ставок по кредитам и целый блок специальных мер (субсидирование пенсионного фонда, коммунальной реформы и др.). Только на пополнение уставных капиталов было потрачено 439,0 млрд. руб (1,1% ВВП). Субсидирование процентных ставок для предприятий АПК, на поддержку авиакомпаний, автомобилестроения, экспорта промышленной продукции выделяется 95,07 млрд. руб (0,27% ВВП). Госпомощь малому и среднему бизнесу обойдётся бюджету в 6,2 млрд. руб (0,02% ВВП); оборонно-промышленному комплексу - 50,0 млрд. руб (0,13% ВВП).
На проведение активной политики на рынке труда и содействие занятости, на увеличение пособия по безработице, на предоставление возможности использования средств материнского капитала, на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам и займам, в том числе ипотечным, на приобретение и строительство жилья государство выделит 95 млрд. руб (0,27% ВВП).
В результате проведения антикризисной фискальной политики, по оценкам большинства экспертов дефицит бюджета - 2009 составит около 5% ВВП и будет покрыт за счёт средств Резервного фонда. В таких условиях было бы правильным секвестировать бюджет, уменьшив расходы на 0,5-1 трлн. Рублей. Однако последние решения по проведению стимулирующей фискальной политики в рамках плана антикризисных мероприятий, принятых в апреле 2009 года по оценкам большинства экспертов приведут к уменьшению доходов бюджета - 2009 приблизительно на 40% и одновременному росту расходов на 40%. В результате, по последним оценкам, бюджетный дефицит в 2009 году составит 8% от ВВП вместо 5%, о которых шла речь в марте 2009 года.
Таким образом, в ближайшие годы неизбежен риск общих государственных расходов и падение бюджетных доходов в результате падения цен на сырьё и замедления экономического роста. В этих условиях важно обеспечить предсказуемость и сбалансированность бюджетной системы,
поддержание постоянных государственных расходов на уровне, позволяющем финансировать их текущими бюджетными доходами. Снижение налоговой нагрузки в таких условиях должно приводить к ускорению экономического роста, созданию рабочих мест и, как следствие, повышению бюджетных доходов. Принятие же решений, которые приведут к устойчивому падению бюджетных доходов, нежелательно, так как нарушение стабильности бюджета отрицательно сказывается на общей макроэкономической стабильности. По нашему мнению, снижение общей налоговой нагрузки вряд ли приведёт к активизации инвестиционной деятельности.
Так, снижение экспортной пошлины на нефть с октября 2008 года, безусловно, имело значительный краткосрочный эффект по поддержанию денежных потоков нефтяных компаний и уровня ликвидности в экономике, но долгосрочный эффект вызывает сомнения, поскольку маловероятно, что нефтяные компании используют высвободившиеся средства для инвестиций в разведку и добычу.
По прогнозам большинства аналитиков, низкие цены на энергоносители могут сохраниться достаточно длительный период, поэтому
накопленные резервы должны обеспечить переход к новой бюджетной системе, предусматривающей уменьшенный объём расходов, сбалансированный с возможными бюджетными доходами, а не поддерживать уровень потребления,
существовавший до кризиса.
Действующий Бюджетный кодекс РФ формировался совсем в других экономических условиях, в 2003-2007 гг. стояла задача сбережения сверхдоходов, полученных в результате
благоприятной ситуации на внешних рынках. России удалось накопить резервы в 8 трлн. руб. Это позволило проводить активные антикризисные меры в условиях углубления кризиса в мировой экономике и финансах. В связи с необходимостью
финансирования антикризисных мер, в том числе и за счёт Резервного фонда, были внесены поправки в Бюджетный кодекс РФ. Законопроект «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» направлен на создание законодательной базы для принятия поправок в федеральный бюджет на 2009 - 2011 гг.
Законопроект отменяет данное ограничение, также поправки в Бюджетный кодекс устанавливают возможность правительства Российской Федерации отменить действие среднесрочного бюджета. Правительство получило право не вносить одновременно с проектом бюджета прогноз социальноэкономического развития России на среднесрочный период, перечень долгосрочных программ и реестр долговых обязательств. Поправки также отменяют ограничения по трансфертам региональных бюджетов муниципалитетам, представляя им возможность более оперативно поддерживать муниципальные финансы.
Российские власти обладают
значительными резервами и набором инструментов для перехода к более активной экономической политике, чем в предыдущие годы, но при этом государство не сможет полностью восполнить экономические потери от кризиса. Имеющиеся резервы должны расходоваться с большой осторожностью, так как очевидно, что помощь не может быть предоставлена всем, кто о ней просит.
Литература
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30 июня 2007 г. «О бюджетной политике в 2007 году» // Российская газета, 2007. № 6.
2. Бюджетный кодекс РФ. М., 1998.
3. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год // Российская газета, 2006. 24 декабря.
Воронежский государственный технический университет
CHANGES OF RUSSIAN BUDGETARY POLICY DURING GLOBAL FINANCIAL CRISIS
L.S. Dokudovskaya
In this article changes of Russian budgetary policy during global financial crisis Key words: budgetary policy, global financial crisis
