CC BY
281
Бюджетный контроль
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА В УСЛОВИЯХ КРИЗИСНОЙ ЭКОНОМИКИ
Н. Г. ИВАНОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов Санкт-Петербургский государственный университет
экономики и финансов
В статье рассматривается применение фискальных правил в условиях кризисной экономики на примере Великобритании и Российской Федерации. Сделан вывод о том, что эти правила выступают важным инструментом бюджетной политики, заключая в себе целый комплекс мер, который может и должен изменяться в зависимости от стадии экономического цикла и особенностей социально-экономического положения каждой страны.
Ключевые слова: фискальные правила, бюджет, система, экономика, цикл.
Фискальные правила (fiscal rules) как совокупность институциональных ограничений в сфере бюджетной политики получили широкое распространение в целом ряде государств в связи с общими задачами поддержания макроэкономической и финансовой стабильности. существуют единые требования, например, в рамках Европейского союза, а также индивидуальные ограничения, принятые в отдельно взятой стране. Однако вызовы глобального экономического кризиса предопределяют применение новых подходов к фискальным правилам, основанным на изменении масштаба и мер государственного регулирования экономики в зависимости от фазы экономического цикла.
Фискальные правила могут выступать составной частью требований к валютно-финансовой дисциплине. так, государства, подписавшие в 1992 г. договор о европейском союзе («Маастрихтское соглашение»), одобрили несколько критериев, которым должны удовлетворять страны, вступающие в зону евро. В их числе два критерия
представляют собой фискальные правила, или правила предотвращения чрезмерного дефицита (excessive deficit procedure) [1]:
1. плановый и фактический дефицит бюджетной системы страны не должен превышать 3 % ВВП, исчисленного по рыночным ценам;
2. совокупный государственный и муниципальный долг страны в номинальном выражении на конец финансового года должен быть менее 60 % ВВП.
некоторые страны вводят также регламентацию исполнения фискальных правил, что выражается в установлении требований к отчетности, введении мониторинга исполнения и санкций за несоблюдение фискальных правил. В этом смысле представляет интерес опыт Великобритании. Эта страна в нынешних условиях подает пример внедрения широкого комплекса антикризисных мер. Заслуживает внимания и тот факт, что антикризисный саммит стран-членов «Группы 20» (G20) состоялся именно в Лондоне в начале апреля 2009 г.
В 1998 г. с одобрения Палаты Общин в Великобритании был принят кодекс фискальной стабильности (The Code for Fiscal Stability), в соответствии с которым были установлены фискальные правила [2]. В общем виде цель кодекса заключается в совершенствовании управления общественными финансами посредством установления определенных принципов по разработке и реализации бюджетной политики, а также требований к содержанию отчетности. согласно кодексу, правительство должно осуществлять бюджетную
финансы и кредит
7
(или фискальную) политику в соответствии со следующими принципами:
■ прозрачность — публиковать полную и исчерпывающую информацию о состоянии общественных финансов, не нанося при этом урон национальной безопасности и интересам государства;
■ стабильность — осуществлять предсказуемую и последовательную политику, направленную на решение главных задач — обеспечить высокий устойчивый экономический рост и занятость;
■ ответственность — управлять государственными активами, обязательствами и рисками так, чтобы гарантировать устойчивое финансовое положение в долгосрочной перспективе;
■ справедливость — действовать как в интересах граждан современного поколения, так и будущих поколений;
■ эффективность, — добиваться наилучшего использования и размещения государственных активов, что приносило бы лучший финансовый результат.
Кодекс устанавливает цели фискальной политики, имеющие действие в среднесрочной перспективе — гарантировать устойчивые общественные финансы, и в краткосрочном периоде — поддерживать монетарную политику и, в частности, применять автоматические стабилизаторы сглаживания колебаний экономического цикла. Для обеспечения этих целей правительство принимает два фискальных правила:
■ золотое правило: правительство может осуществлять займы только для инвестиций, но не для финансирования текущих расходов (иначе говоря, доходы бюджета должны покрывать текущие расходы бюджета либо обеспечивать их превышение);
■ устойчивое инвестиционное правило: государственный долг должен быть менее 40 % ВВП. В течение 1997 — 2007 гг. правительство Великобритании стремилось неукоснительно исполнять эти правила, действие которых рассматривалось применительно к бюджетному году. Однако глобальный экономический кризис заставил изменить характер фискальной политики, сделал ее более гибкой. В этих условиях прямое следование правилам только ухудшило бы экономическую ситуацию, обострив дефицит ликвидности. Поэтому осенью 2008 г. было принято решение о временном приостановлении действия фискальных правил до тех пор, пока кризис не будет преодолен. Не отказыва-
ясь от принципов и целей фискальной политики, в нынешний период правительство переходит к бюджету, балансируемому на циклической основе (the cyclically-adjusted budget). Иначе говоря, не на ежегодной основе, а в течение экономического цикла. Допустив резкий, обусловленный кризисом дефицит бюджета (свыше 9 % ВВП в 2009 г.) и, как следствие, возрастание государственного долга, правительство устанавливает последовательное сокращение этих параметров в среднесрочном периоде по мере преодоления трудностей, с тем чтобы вновь вернуться к применению фискальных правил в период экономического роста.
В экономической теории такую политику принято называть проциклической фискальной политикой: расходы бюджета увеличиваются в период спада, растет государственный долг, и наоборот, в период роста расходы и долг необходимо снижать, чтобы не допускать «перегрева» экономики.
В бюджетном докладе канцлера казначейства — министра финансов Великобритании А. Дарлинга, опубликованном 22 апреля 2009 г. центральное место, безусловно, отведено антикризисным мерам. Такое же по значимости внимание уделено вопросам бюджетной поддержки программ развития. В частности, речь идет о вложении миллионов фунтов стерлингов в отрасли и производства, которые принято называть «зелеными», т. е. связанными с экологическими разработками и выпуском продукции. Справедливо отмечено, что экологическая сфера становится важнейшей в мировой экономике. В этом докладе названа предполагаемая дата выхода из кризиса и начала роста — конец 2009 г. [3].
Фискальные правила были установлены в России с момента введения Бюджетного кодекса РФ (2000 г.). При этом они были структурированы относительно уровней бюджетной системы рФ. Первоначально в их составе было золотое правило, хотя оно имело специфику для федерального уровня. Согласно п. 2 статьи 92 Бюджетного кодекса РФ (в редакции до 2005 г.), текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, объем доходов местного бюджета. Как было указано в п. 3 этой статьи, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарного объема бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году.
1 Бюджетный доклад традиционно делается в начале бюджетного года, который в Великобритании длится с 1 апреля по 31 марта.
Золотое правило действовало до 2005 г., затем было отменено. Конечно, можно найти правовые и экономические объяснения этому шагу. Однако в случае необходимости можно восстановить золотое правило даже в условиях отсутствия правовой регламентации термина «текущие расходы бюджета». Так, в качестве аналога текущих расходов можно использовать данные, которые отражаются по группе 200 «Расходы» и статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» классификации операций сектора государственного управления, входящей в состав бюджетной классификации РФ.
К 2009 г. в составе фискальных правил для федерального уровня остались следующие нормы:
■ дефицит федерального бюджета не может превышать размера ненефтегазового дефицита федерального бюджета (разницы между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов и общим объемом расходов федерального бюджета, согласно п. 1 статьи 92 Бюджетного кодекса РФ;
■ общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1 % прогнозируемого валового внутреннего продукта, согласно п. 3 статьи 94 Бюджетного кодекса РФ.
Как известно, с 2000 по 2008 г. федеральный бюджет составлялся и исполнялся с профицитом, который в основном был обусловлен благоприятной конъюнктурой мировых цен на энергоресурсы. Накопленный профицит федерального бюджета с учетом ряда трансформаций сформировал Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, суммарный объем которых на 1 января 2009 г. составил 6,6 трлн руб.
Федеральный бюджет на 2009 — 2011 гг. был утвержден осенью 2008 г. и рассчитывался исходя из прогнозной цены на нефть в 95 долл. США за баррель нефти марки Юралс (Urals) [4]. Согласно первоначальным расчетам, бюджет должен был быть профицитным — с доходами в 10,9 трлн руб. и расходами в 9 трлн руб. Однако из-за кризиса пришлось пересмотреть исходные условия развития экономики. Прогнозируется, что спад ВВП составит 2,2 %, инфляция достигнет 13—14 %, среднегодовая цена за баррель Urals будет в пределах 41 долл. США. С учетом уточнения макропрогноза в апреле 2009 г. были приняты изменения в федеральный бюджет [5]. Доходы сократятся с 10,9 трлн до 6,7 трлн руб., расходы увеличатся с 9 трлн до 9,7 трлн
руб. Возникающий при этом дефицит федерального бюджета в размере 7,4 % ВВП (менее 3 трлн руб., или 30,7 % от общего объема расходов федерального бюджета) в основном будет покрываться за счет средств Резервного фонда, а не увеличения государственного долга РФ. С учетом использования средств Фонда национального благосостояния дефицит прогнозируется на уровне 8 % ВВП.
В апреле 2009 г., непосредственно перед уточнением федерального бюджета, в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения [6], фактически отменяющие фискальные правила для федерального уровня:
■ приостановка действия на 2009—2012 гг. установленного Бюджетным кодексом РФ ограничения на объем дефицита федерального бюджета (без учета использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) в 1 % ВВП (при формировании бюджетов предлагается исходить из предельного дефицита в 2009 г. — 8 % ВВП, в 2010 г. — 5 % ВВП, в 2011 г. — 3 % ВВП и в 2012 г. — 2 % ВВП).
■ Возможность использования в 2009 — 2012 гг. средств Резервного фонда для обеспечения сбалансированности федерального бюджета, а не только формирования нефтегазового трансферта.
■ Возможность (в случае существенного сокращения доходов) признания утратившими силу параметров федерального бюджета планового периода.
■ Возможность превышения в 2009 — 2012 гг. установленных Бюджетным кодексом РФ ограничений объема дефицита и долга субъектов РФ (муниципалитетов) на объем полученных из других бюджетов кредитов.
■ Возможность превышения в 2009 — 2012 гг. установленных Бюджетным кодексом РФ ограничений объема иных (кроме дотаций, субвенций и субсидий) межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на объем дополнительной финансовой поддержки местных бюджетов в целях обеспечения их сбалансированности.
В современных условиях Правительство РФ проводит проциклическую бюджетную политику, что соответствует мировым тенденциям. Определено, что финансирование дефицита федерального бюджета в 2009 г. будет осуществляться за счет резервных средств. Но дать этому факту положительную оценку можно только с позиции уверенности в эффективности расходования бюджетных средств.
Программа антикризисных мер Правительства РФ требует отдельного внимания и анализа. необходимо исходить из того факта, что россия вступила в зону глобального экономического кризиса, имея свои отличительные особенности и системные проблемы. Главная из этих проблем — высокая инфляция, которая, в свою очередь, является результатом выраженной сырьевой направленности российской экономики. О необходимости диверсификации структуры производства говорилось неоднократно, но сделано очень мало для того, чтобы произошли реальные перемены. несмотря на кризис, необходима масштабная государственная поддержка структурной перестройки и развития инновационных производств.
Федеративное бюджетное устройство потребовало установления разных фискальных правил применительно к разным уровням бюджетной системы РФ. Такой подход подтверждается международным опытом. некоторые европейские страны устанавливают более строгие фискальные правила на региональном и муниципальном уровнях вплоть до запрета дефицита бюджета. Во многих странах практикуется ограничение размера долга и долгового финансирования региональных и местных бюджетов. Существует практика утверждения заимствований региона или муниципалитета на вышестоящем уровне [7, с. 28 — 32].
В России с 2008 г. установлен ряд фискальных правил для субъектов РФ и муниципальных образований (см. табл.).
Строго говоря, термин «высокодотационный» для субъекта РФ (муниципального образования) не имеет юридической основы. Однако он применяется в бюджетной практике для обозначения (установленного Бюджетным кодексом РФ):
— субъектов РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
— муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 % объема собственных доходов местных бюджетов.
Высокодотационные публично-правовые образования имеют более жесткие фискальные правила, что оправданно с позиции защиты их финансовой устойчивости и платежеспособности.
Установленные ограничения на размер дефицита бюджета не применяются, если в качестве источников финансирования дефицита бюджета используются поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ и муниципального образования, и изменение остатков на счетах по учету средств бюджета.
В материалах к расширенному заседанию Коллегии Министерства финансов РФ 14 апреля 2009 г. отражено, что в 2009 г. прогнозируется существенное снижение доходной базы регионов, что обусловит сокращение доходов в целом на 18 % по сравнению с уровнем 2008 г. — до 5,1 трлн руб. При этом снижение поступлений по налогу на прибыль ожидается на уровне 40-60 %, по налогу на доходы физических лиц — 5-15 %. Дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ прогнозируется в 2009 г. в объеме около 800 млрд руб., что в срав-
Фискальные правила для субъектов РФ и муниципальных образований
Показатель Субъекты РФ Муниципальные образования
Размер дефицита бюджета Не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для высокодотационного субъекта РФ — 10 %. Не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для высокодотационного муниципального образования — 5 %.
Предельный размер долга Не должен превышать утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для высокодотационного субъекта РФ — 50 %. Не должен превышать утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для высокодотационного муниципального образования — 50 %.
Предельный объем расходов на обслуживание долга Не должен превышать 15 % объема расходов бюджета (без субвенции). Не должен превышать 15 % объема расходов бюджета (без субвенции).
нении с 2008 г. равнозначно росту почти в 15 раз [8]. В первую очередь будут расходоваться остатки на счетах по учету средств бюджета, которые на 1 января 2008 г. составили 416 млрд руб.
Логично предположить, что субъекты РФ вынуждены будут обратиться к кредитам и займам. Однако ограниченный доступ к бюджетным кредитам из федерального бюджета, а также высокая стоимость кредитов банков неминуемо заставят их обратить внимание на возможность размещения займов в виде региональных ценных бумаг. В этих условиях приобретает актуальность выполнение принципа справедливости по отношению к будущим поколениям. Для того, чтобы не допустить «проедания» бюджетных средств, привлекаемых в виде займов, и предотвратить возникновение долгосрочных рисков, целесообразно восстановить золотое правило, которое направит эти средства на инвестиции.
Золотое правило может стать актуальным и для федерального уровня, поскольку по причине ограниченности резервных средств уже рассматривается вопрос о заимствованиях. Так, в ряде апрельских выступлений министра финансов РФ А. Л. Кудрина упоминается о возможном проведении в 2009 г. roadshow без заимствований на внешнем рынке. Roadshow, или презентация готовящегося размещения ценных бумаг позволит иностранным инвесторам подробнее ознакомиться с задачами и планами России, что создаст благоприятную почву для ее выхода в 2010 г. на рынок внешних заимствований. Однако эта мера находится в стадии обсуждения [9].
В условиях кризиса необходимо продолжить изменение фискальных правил для субъектов РФ и муниципальных образований, введение дополнительной диверсификации их применения с целью стимулирования качества управления бюджетным процессом. Об этом, в частности, говорится в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23.06.2008: «Должны быть сформированы стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условиями, обеспечивающими надлежащее качество финансового менеджмента, могут быть расширение бюджетных возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия на субъекты РФ и муниципальные образования, в которых качество финансового управления не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти» [10].
На основе внедрения системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в регионах будет возможно применять разные по нагрузке фискальные правила. При этом регионы, демонстрирующие высокое качество управления бюджетным процессом, необходимо поощрять. Например, в виде грантов, а также предоставлением дополнительных возможностей по гибкому регулированию дефицита бюджета и государственного долга. и наоборот, низкое качество управления бюджетным процессом должно налагать дополнительные обязанности, вплоть до запрета дефицита.
Фискальные правила выступают важным инструментом бюджетной политики, воплощая в себе целый комплекс мер, который может и должен изменяться в зависимости от стадии экономического цикла и особенностей социально-экономического положения страны.
Список литературы
1. URL: http://eur-lex. europa. eu/en/treaties/ dat/11992M/htm/11992M. html#0084000006 (дата обращения: 02.04.2009).
2. URL: http://www. hm-treasury. gov. uk/ukecon_ fisc_code98.htm (дата обращения: 18.04.2009).
3. URL: http://www. hm-treasury. gov. uk/bud_ bud09_speech. htm (дата обращения: 28.04.2009).
4. О федеральном бюджете на 2009 — 2011 годы: Федер. закон рос. Федерации от 24 нояб. 2008 г. № 204-ФЗ // Собр. законодательства рос. Федерации, 01.12.2008, № 48, ст. 5499.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов»: Федер. закон рос. Федерации от 28 апр. 2009 г. № 76-ФЗ // российская газета. № 79-80-81, 06.05.2009.
6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс российской Федерации и отдельные законодательные акты российской Федерации: Федер. закон рос. Федерации от 9 апр. 2009 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства рос. Федерации, 13.04.2009, № 15, ст. 1780.
7. руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / Под общ. ред. А. М. Лаврова. М.: ООО «иД ДиПЛит», 2008. Т. 3. — 213 с.
8. URL: http://www1.min fin. ru/ru/press/events/ coll2009/index. php?id4=7295. (дата обращения: 04.05.2009).
9. URL: http://www. rian. ru/crisis_ news/20090414/168060320.html (дата обращения — 05.05.2009).
10. URL: http://www. kremlin. ru/ appears/2008/06/23/2127_type63373_202940.shtml (дата обращения: 06.05.2009).
финансы и кредит
11
