Федеральный бюджет 2013-2015 гг. - бюджет отложенных модернизаций (сокращенный вариант независимой экспертизы Центра финансовых исследований Института экономики РАН) Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Вестник Института экономики Российской академии наук

1/2013

НОВЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ 2013-2015 гг.

В. СЕНЧАГОВ доктор экономических наук, профессор, руководитель Центра финансовых исследований Института экономики РАН Б. ГУБИН

доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН В. ПАВЛОВ доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН

И. КАРАВАЕВА доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН

Е. ИВАНОВ кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра финансовых исследований Института экономики РАН

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ 2013-2015 гг. -БЮДЖЕТ ОТЛОЖЕННЫХ МОДЕРНИЗАЦИЙ

(сокращенный вариант независимой экспертизы Центра финансовых исследований Института экономики РАН)1

Представлены материалы независимой экспертизы федерального бюджета России на 2013-2015 гг. Дана его оценка с позиции решения главных задач социально-экономического развития РФ в условиях экономической нестабильности глобальной экономики. Представлены изменения действующей парадигмы бюджетно-налоговой

1 Экспертиза подготовлена группой независимых экспертов в составе: руководитель Центра финансовых исследований ИЭ РАН, д.э.н., проф. В.К. Сенчагов (руководитель группы экспертов), д.э.н. В.П. Бауэр, С.А. Биляк, к.э.н. И.С. Букина, д.э.н., проф. М.И. Гель-вановский, д.э.н., проф. Б.В. Губин, к.э.н. Е.А. Иванов, д.э.н., проф. С.В. Казанцев, д.э.н., проф. И.В. Караваева, к.э.н., доц. И.В. Колпакова, д.э.н., проф. Л.Н. Лыкова, д.э.н., проф. В.И. Павлов, к.э.н., доц. В.А. Потапов, д.э.н., проф. О.Л. Рогова, д.э.н., проф. Л.С. Ржани-цына, д.э.н. И.В. Соболева, д.э.н. М.М. Соколов, д.э.н. А.О. Шабалин. В подготовке экспертного заключения принимали участие: экономист Н.В. Курнова, к.э.н. Т.Н. Пастушенко.

политики. Рассматривается проблема взаимосвязи бюджетной политики и стратегии экономической безопасности России.

Ключевые слова: Россия, глобальная экономика, финансы, бюджет, бюджетная политика, социально-экономическая политика, модернизация, бюджетное планирование, экономическая безопасность.

Классификация Е200, Е310, Е420, Е500, Е520, Е600, Е630, Е660, Е690, Н200, Н230, Н300, Н510, Н530, Н600, 1300.

В течение многих лет коллектив экспертов Института экономики РАН работает по созданной ими методологии экспертизы проекта федерального бюджета с использованием прогнозных данных по социально-экономическому развитию России. Научный доклад о результатах экспертизы ежегодно представлялся в Государственную Думу, в Совет Федерации, в Счетную палату и органы Исполнительной власти. Критерием анализа проекта федерального бюджета являются соответствие проектировок бюджета современным задачам долгосрочного стратегического развития России, поставленным Президентом России В.В. Путиным в Указах от 7 мая 2012 г. Используются индикаторы и пороговые значения экономической безопасности страны принятые Советом безопасности РФ. Предложенная конструкция бюджета оценивается с точки зрения устойчивости к внешним ценовым и финансовым конъюнктурным изменениям, сбалансированности основных показателей федерального бюджета с макроэкономическими индикаторами, внутренней сбалансированности самого федерального бюджета и его взаимосвязей с консолидированным бюджетом. В анализ включены материалы бюджетных посланий Президента, Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг.

Экспертиза проекта бюджета охватывает широкий круг вопросов: оценку итогов развития экономики за предыдущие три года; недостоверность доходов бюджета из-за принятия «бюджетного правила»; обоснование возможного увеличения налогового потенциала за счет лучшей сбалансированности экономики; необходимость ликвидации асимметрии федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации; проблемы формирования пенсионного фонда; оценку диспропорций в структуре национального долга и установление взаимосвязи бюджетно-налоговой политики и амортизационных отчислений, которые в 2011 г. составили 3 трлн руб. Специально рассмотрен комплекс вопросов методологии разработки проекта федерального бюджета. Эксперты подчеркивают, что при рассмотрении бюджета создается впечатление построения его проектировок с таким расчетом, чтобы удовлетворить максимальное количество возможных запросов. При этом нарушаются важнейшие принципы финансирования: концентрация и эффективность расходов. Например, на развитие академической науки в адресной инвестиционной программы, которая составляет в 2013 г.

854 млрд руб. предусмотрено выделить 3,8 млрд руб. или 0,5% от всего объема, на станкостроение - 0,6 млрд руб.

В рамках экспертного заключения критически оценивают основные постулаты современной бюджетной политики - её ориентация на минимизацию любой ценой расходной части бюджета, особенно в образовании, здравоохранении и культуре, от которых зависит качество жизни людей. Аргументируется позиция необходимости полного сокращения дефицита бюджета за счет дополнительных доходов от высоких мировых цен на углеводороды и металлы. Экспертами подчеркивается, что бюджет должен обеспечивать не только текущую жизнь общества, но и создавать предпосылки для будущего развития, так как именно в будущей структуре экономики формируются новые источники доходов не только корпораций, но и бюджета. С этой точки зрения чрезмерные резервы могут создавать эффект замораживания средств и обесценения денег. В экспертном заключении проведены расчеты возможного увеличения расходов федерального бюджета на развитие здравоохранения, образования, культуры, науки, а также на поддержку развития ряда отраслей реального сектора.

1. Федеральный бюджет РФ на 2013 г. и на плановый период 2014-2015 гг. предусматривает реализацию задач, поставленных Президентом России В.В. Путиным в Указах от 7 мая 2012 г.

Анализ информации о реализации основных положений Указов Президента Российской Федерации В. Путина от 7 мая 2012 г. в проекте Федерального бюджета Российской Федерации на 2013 г. и на плановый период 2014-2015 гг. (Приложение 1 к пояснительной записке к проекту федерального закона «О Федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов») подтверждает, что предусмотрены объемы бюджетных ассигнований по следующим Указам Президента РФ от 12 мая 2012 г. (см. табл. 1).

Данные табл. 1 свидетельствуют о том, что на реализацию задач, поставленных в вышеупомянутых Указах Президента РФ В.В. Путина от 7 мая 2012 г., предусмотрены денежные средства, общий объем которых превышает 1 трлн руб., что составляет 2,7% от общих расходов федерального бюджета Российской Федерации за этот период.

По остальным трем Указам Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., в том числе № 602 «Об обеспечении межнационального согласия», №603 «О реализации планов (программ) строительства и развития вооруженных сил Российской Федерации, других войск, военных формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса» данные о выделении денежных средств в материалах бюджетного проектирования отсутствуют.

Таблица 1

Объемы бюджетных ассигнований, выделенных на основании Указов Президента от 7.05.2012 г.

Объемы бюджетных ассигнований,

№№ Названия и №№ указов млрд руб.

Итого 2013 -2015 гг.

пп Президента РФ 2013 г. 2014 г. 2015 г.

1 Указ № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» 33 891,1 63 839,1 121 047,9 218 778,1

2 Указ № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» 49 661,0 82 602,0 125 898,0 258 161,0

3 Указ № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» 2700,0 2700,0

4 Указ № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» 18 576,2 11 452,5 13 895,2 43 923,9

5 Указ № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным комфортным жильем и повышения качества жилищно-коммунальных услуг» 44 323,1 70 157,0 37 498,0 151 978,1

6 Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» 9622,5 1122,5 2767,5 13 512,5

7 Указ № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации» 16 500,0 37 400,0 63 400,0 117 300,0

8 Указ № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» 318,9 318,9 318,9 956,7

9 Указ № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» 6105,9 19 166,0 29 032,0 54 303,9

Итого по 9-ти указам 181 698,7 286 058,0 393 857,5 861 614,2

Выделено дополнительно под Указы 100 000,0 100 000,0 100 000,0 100 000,0

№ 597, 598, 599 и 600

Всего 281 698,7 386 058,0 493 857,5 1 161 614,2

2. Оценка соответствия главных параметров и пропорций федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития современным задачам бюджетной политики

В таком основополагающем документе, как «Основные направления бюджетной политики на 2013 г. и на плановый период 2014-2015 гг.» среди восьми целей бюджетной политики только одна цель может быть как-то отнесена к финансовому обеспечению экономического развития - это создание «условий для оказания качественных государственных услуг». Да и она стоит на 5-м месте, т.е. позиционируется как далеко не важная. Все остальные цели касаются чисто финансовых проблем. И, конечно, нет таких целей, как «диверсификация», «инновация», «решение жилищной проблемы». Эти задачи не находятся в поле зрения Минфина.

Главные параметры федерального бюджета - доходы, расходы, дефицит проекта федерального бюджета на 2013-2015 гг. представлены в табл. 2.

Таблица 2

Главные параметры федерального бюджета на период 2012-2015 гг.

Параметры бюджета 2012 (оценка) 2013 (проект бюджета) 2014 2015

Доходы, трлн руб. 12,68 12,87 14,06 15,62

в % к ВВП 20,7 19,3 19,0 18,8

в том числе:

нефтегазовые, трлн руб. 6,41 5,93 6,28 6,93

в % ко всем доходам 50,5 46,1 44,6 44,4

Расходы, трлн руб. 12,82 13,39 14,21 15,63

в % к ВВП 20,9 20,1 19,2 18,8

темпы роста расходов в реальном выражении 109,6 99,0 101,1 104,8

Дефицит (-), профицит(+), трлн руб. -0,14 -0,52 -0,14 0,02

в % к ВВП -0,2 -0,8 -0,2 -0,01

Судя по приведенным в табл. 2 данным, практически никакой переориентации на усиление финансового обеспечения экономического роста и модернизационно-инновационных процессов не происходит. Сохраняется очень сильная зависимость бюджета от нефтегазовых

доходов. Казалось бы, что в 2013 г. довольно заметно - на 4 процентных пункта - снижается доля нефтегазовых доходов во всех доходах бюджета. Но это потому, что на 2013 г. прогнозируется сильное снижение мировой цены на нефть, хотя никто не знает произойдет ли это снижение на самом деле. На следующие же 3 года доля нефтегазовых доходов бюджета стабилизируется на уровне 45%, не проявляя заметной тенденции к уменьшению. Это и есть результат медленного процесса диверсификации производства. Страна не должна жить все время под страхом снижения цен на нефть. Значит, главное - преодолеть эту фатальную зависимость. Но эта задача намного важнее задачи достижение профицитности бюджета и многих других финансовых показателей. Однако вместо этого вновь намечается накопление огромных финансовых резервов. Это, безусловно, негативно сказывается на всех показателях социально-экономического развития.

Накопление финансовых резервов является наиболее острым, спорным и требующим особо тщательного расчетного обоснования и рассмотрения вопросом. Российская экономика не может бесконечно развиваться ради накопления резервов для преодоления последствий кризисов. Не допустить их проникновения к нам - вот основная задача. Поэтому надо крайне осторожно подходить к изъятию денег из хозяйственного оборота, к отвлечению их от диверсификации производства. Перенакопление резервов не менее, а может быть и более, опасно для экономики, чем их недостаточность.

Вполне достаточно для преодоления последствий самых сильных кризисных явлений доведение объема Резервного фонда к концу 2015 г. максимум до 3,54 трлн руб., или до 4% к ВВП, при этом не менее 60% этих дополнительных доходов должны направляться на развитие экономики и не более 40% - на пополнение резервных доходов. Если же фактическая цена на нефть будет ниже принятой в бюджете, то недостаток должен восполняться из резервных фондов, включая все золотовалютные резервы. Настораживающим является довольно сильное опережение прироста импорта над экспортом. Это отражает все еще высокую зависимость российской экономики от внешних факторов. Снижается и абсолютное положительное внешнеторговое сальдо с 192,2 млрд долл. в 2011 г. до 105,0 млрд долл. в 2015 г.

Проведенный анализ параметров и пропорций федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 г. и на плановый период 2014-2015 гг. позволяет сделать следующие выводы:

- параметры и пропорции бюджета и прогноза дают основания для утверждения об их социальной направленности и обеспечивают выполнение большинства, особенных в социальной сфере, заданий содержащихся в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.;

- параметры и пропорции бюджета и прогноза не в должной мере содействуют ускорению модернизационно-инновационных процессов, не защищают в действительности российскую экономику от негативного влияния внешних кризисных явлений, не позволяют серьезно улучшить уровень и качество жизни населения, а значит, не соответствуют решению приоритетных задач современного социально-экономического развития страны;

- материалы бюджета и прогноза социально-экономического развития не раскрывают в должной мере наиболее острые проблемы, требующие приоритетного решения;

- необходима проработка альтернативных вариантов бюджета и прогноза, ориентированных на ускорение роста бюджетных расходов, направляемых на ускорение экономического роста и модернизационно-инновационных процессов.

3. Оценка поступления денежных средств, формирующих доходы федерального бюджета на 2013-2015 гг.

Для оценки обоснованности доходов федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. ниже приведены результаты анализа поступления денежных средств, формирующих эти доходы (см. табл. 3). При этом в графах 2 и 4 приведены данные, которые были в проекте федерального бюджета РФ на 2012-2014 гг.

Из данных, приведенных в табл. 3, следует, что сумма всех поступающих платежей в федеральный бюджет Российской Федерации (поз. 23) несколько отличается от доходов (всего, поз. 24). При этом, если в 2013 г. (графа 2) расхождение между поступлениями (поз. 23) и доходами, (всего поз. 24) составляет 0,2%, то в 2014 г. (графа 5) оно равно 3,25%, а в 2015 г. - 2,97%.

Если же все поступления в федеральный бюджет Российской Федерации принять за 100%, то основная масса денежных поступлений приходится на поступления от налога на прибыль (поз. 1), от НДС (поз. 2), акциз (поз. 3), от НДПИ (поз. 4) и от таможенных пошлин (поз. 9):

- в 2013 г. - 91,4%;

- в 2014 г. - 91,7%;

- в 2015 г. - 92,4%.

Проведенный анализ подтверждает необходимость совершенствования налоговой системы в части ограничения видовых поступлений, так как в большей части позиций поступления денежных средств, обеспечивающих доход федерального бюджета, являются ничтожными и их налоговое администрирование не эффективно. Более того, учитывая тот факт, что большая часть предприятий реального сектора экономики частные, вызывает сомнение правомерность данных по поступлению денежных средств, приведенных в табл. 3.

Таблица 3

Поступление денежных средств, формирующих доходы федерального бюджета РФ на 2013 г. и на плановый

период 2014 и 2015 гг., млрд руб.

2013 2014

Виды поступлений денежных средств проектировки в 2011 г. проектировки в 2012 г. проектировки в 2011 г. проектировки в 2012 г. 2015

1 2 3 4 5 6

1. Налог, на прибыль организации и зачислению в федеральный бюджет 392,4 419,5 416,5 493,3 559,5

2. Поступление налога на добавленную стоимость: - числитель - на товары (работы и услуги), реализуемые на территории Российской Федерации; 2106.4 2077.5 2173,4 1925,4 2361,7 2383,5 2566,2 2126,2 3025,1 2329,9

- знаменатель - ввозимые на территорию Российской

Федерации

3. Поступление акцизов по подакцизным товарам (продукции): - числитель - производимых на территории Российской Федерации; 523,0 68,6 502,7 71,1 690,0 82,5 655,3 87,7 758,0 106,7

- знаменатель - ввозимых на территорию Российской

Федерации

4. Поступление от налога на добычу полезных ископаемых 2205,5 2358,3 2424,8 2126,2 2329,9

5. Поступление регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о раз- 20,6 14,4 23,3 15,7 37,6

деле продукции (в виде углеводородного сырья)

6. Поступления водного налога 2,9 2,6 2,9 2,6 2,6

7. Поступление сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

Ьз

п

Гй

ж

-С

а

Сл

СЛ

к ж

Ьэ

о

I

а а а га а

а а ж о

сл

Виды поступлений денежных средств 2013 2014 2015

проектировки в 2011 г. проектировки в 2012 г. проектировки в 2011 г. проектировки в 2012 г.

1 2 3 4 5 6

8. Поступление государственных пошлин 99,0 101,9 99,8 102,8 103,5

9. Поступления от таможенных пошлин: - числитель - ввозных; - знаменатель - вывозных 911,8 3533,4 666,4 3620,2 1033,4 3811,6 675,5 3760,3 671,3 4225,1

10. Поступления от вывозных таможенных пошлин, уплаченные в соответствии с Соглашением о порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза нефти сырой и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти - 112,3 - 118,1 125,7

11. Поступления от таможенных сборов 39,6 19,8 44,6 21,8 23,9

12. Поступления от реализации на экспорт высокообо-гагценного урана и природного сырьевого компонента низкообогатценного урана 15,6 14,5 15,6 8,8 Не прогнозируется

13. Поступления от реализации работы разделения, содержащихся в стоимости низкообогатценного урана, полученного из высокообогагценного урана, извлеченного из ядерного оружия 21,7 18,0 4,8 11,2 Не прогнозируется

Окончание табл. 3

Виды поступлений денежных средств 2013 2014 2015

проектировки в 2011 г. проектировки в 2012 г. проектировки в 2011 г. проектировки в 2012 г.

1 2 3 4 5 6

14. Поступления от уплаты таможенных пошлин, налогов, уплачиваемых физическими лицами по единым ставкам таможенных пошлин, налогов, или в виде совокупного таможенного платежа 43,3 52,3 49,0 55,1 57,9

15. Поступления от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 281,0 346,8 307,0 370,2 370,2

16. Поступление платежей при пользовании природными ресурсами 75,7 117,2 77,4 122,7 128,0

17. Поступления от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства 132,9 138,5 135,4 140,8 144,9

18. Поступления от продажи материальных и нематериальных активов 98,3 105,1 90,7 100,8 105,4

19. Поступления административных платежей и сборов 9,7 11,0 10,1 11,5 11,9

20. Поступления штрафов, санкций, возмещения ущерба 8,2 10,1 8,1 9,9 10,1

21. Поступление прочих неналоговых доходов 28,8 32,6 19,4 33,3 33,0

22. Безвозмездные поступления 9,6 5,2 8,5 4,1 4,1

23. Итого: 12 705,9 12 839,7 14101,0 13 620,5 15164,7

24. Доходы всего из «Основные характеристики Федерального бюджета на 2013 - 2015 гг.» (табл. 2.1) 12 865,9 14063,4 15 615,5

Ьз

п

Гй

Ж л а

Сл ^

сл к ж

Ьэ

о

I

а а а га а

а а ж о

4. Обоснованность введения «нового бюджетного правила» при определении средней цены на нефть «Юралс»

Этому вопросу уделено особое внимание, так как при существующем методическом подходе к расчетам доходов федерального бюджета Российской Федерации на очередной трехлетний период - 2013-2015 гг. большое значение имеет прогнозирование цены на экспортируемую сырую нефть на мировом рынке. Как показала практика, еще никому, в том числе и России, не удается прогнозировать эту цену с допустимой для бюджетного проектирования погрешностью. И это не случайно, так как даже бывший президент ОПЕК, ссылаясь на множество экономических, технических, политических, географических и других факторов, отказывается делать какие-либо прогнозы по стоимости сырой нефти на мировом рынке.

В связи с этим, озвученное 28 июня 2012 г. Президентом Российской Федерации В.Путиным «новое бюджетное правило» по определению дохода от экспорта Российской Федерацией нефти сырой в 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. (при котором используется средняя цена на нефть сырую сложившаяся за предыдущие пять лет с ежегодным добавлением соответствующих изменений в течение последующих пяти лет, чтобы потом можно было рассчитывать среднюю цену на нефть сырую на следующий трехлетний период с учетом цены за 10-летний период) вряд ли может быть приемлемым.

По нашему мнению такой методический подход не следует считать научно обоснованным и приемлемым при бюджетном проектировании, так как трудно ожидать в последующие годы повторения аналогичных событий, которые произошли в прошедшем пятилетии и десятилетии. Несостоятельность предложенного Минэкономразвития и Минфином России «нового бюджетного правила» по расчету дохода от экспорта нефти сырой, используемого при бюджетном проектировании на трехлетний период 2013-2015 гг., можно продемонстрировать с использованием средней цены на нефть сырую и ее экспорта за период 1995-2011 гг. (см. табл. 4).

Из данных, приведенных в таблице 4, следует, что экспортная средняя цена на нефть сырую существенно отличается:

- во-первых, от того, в какие страны она экспортируется, - в страны дальнего зарубежья или в страны СНГ;

- во-вторых, принимается средняя цена, либо исходя из цены, сложившейся за пятилетний период, либо за более длительный период;

- в-третьих, либо средняя цена на нефть сырую рассчитывается как средневзвешенная величина, учитывающая объемы экспорта нефти сырой, либо как среднеарифметическая;

^ Таблица 4

Объемы экспорта и средние цены на нефть сырую в 1995-2011 гг.а

Показатели 1995 2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 За период

2007-2011 1995- 2011

I. Экспорт на мировые рынки (всего), в том числе:

1. Объем, млн т 116 145 253 258 243 247 247 237 1232 1746

2. Средняя цена, долл./т долл./баррель® 107 175 330 470 663 407 546 755 565,5 2б 568,2 468,48б 431,63

14,7 24,03 45,33 64,56 91,07 55,91 75,0 103,71г 77,68® 78,05 64,35® 59,29

3. Выручка, млн долл. 12412 25 375 83 490 121260 161109 100 529 134862 178 935 696 695 817 972

II. Экспорт в страны дальнего зарубежья

4. Объем, млн т 100 128 215 221 205 211 224 214 1075 1518

5. Средняя цена, долл./т долл./баррель® 110 180 344 485 696 420 557 784 587,0б 588,4 486,84б 447,0

15,11 24,72 47,25 66,62 95,6 57,69 76,51 107,69 80,63® 80,82 66,87® 61,4

6. Выручка, млн долл. 11000 23 040 73 960 107185 142 680 88 620 124 768 167 776 631029 739 029

III. Экспорт в страны СНГ

Ьз

п

ж

•с

а

Сл

сл к ж

Ьэ

о

I

а а а га а

а а ж о

Окончание табл. 4

Показатели 1995 2000 2005 2007 2008 2009 2010 2011 За период

2007-2011 1995- 2011

7. Объем, млн т 15,6 17,0 38,0 37,3 38,2 36,4 22,9 22,8 157,6 228,2

8. Средняя цена, долл./т долл./баррель® 89,3 140 253 378 483 328 430 480 414,21б 419,8 344,73б 322,66

12,27 19,23 34,75 51,92 66,35 45,05 59,06 107,14 56,9 57,66 47,35 44,32

9. Выручка, млн долл. 1393,08 2380,0 9614 14099,4 18 450,6 11 939,2 9847 10 944 65 280,28 78 667,28

а Исходные данные: Россия в цифрах 2012. М.: Росстат, 2012 .С. 550, 551, 553, 559, 560, 561.

0 Числитель - средневзвешенная стоимость с учетом средней цены и объемов продаж, знаменатель - среднеарифметическая цена. в 1 баррель = 0,1373 т нефти «Юралс» или 7,28 баррель в 1 т нефти сырой.

г В Основных направлениях бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг. отмечается, что средняя цена на нефть «Юралс» в 2011 г. составляла 109,4 долл./баррель, в то время как по данным Росстата она составляла 103,71 долл./баррель.

- в-четвертых, чем длительней период (5 или 10 лет), используемый для определения средней цены на нефть «Юралс» на очередной трехлетний период, тем большая возможность ошибки в средней цене нефти «Юралс», так как в длительном периоде более вероятна возможность возникновения негативных ситуаций, вызывающих волатильность цен на нефть «Юралс». Действительно, в зависимости от страны, в которую экспортируется нефть сырая (либо в страны дальнего зарубежья, либо в страны СНГ), отличие цен на нефть сырую, рассчитанные как средневзвешенные за 5-летний период, составляет около 30% (80,63 долл./баррель и 56,9 долл./баррель). Если же взять более длительный период (в приведенном в таблице 1 примере взято 8 лет, начиная с 1995 г.), то их отличие от цен 5-летнего периода будет составлять: для дальнего зарубежья - порядка 13%, а для стран СНГ - порядка 17%.

Приведенные расчеты подтверждают, что «новое бюджетное правило» определения средней цены на экспортируемую Россией нефть сырую не дает желаемых результатов в бюджетном проектировании доходов Федерального бюджета РФ на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг.

Подтверждением этому выводу могут служить данные, приведенные в табл. 5.

Таблица 5

Динамика средней цены на экспортируемую нефть сырую из России

в период 2012-2015 гг.

Показатели 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Средняя цена нефти сырой, долл./бар-рель 91,07 55,91 75,0 103,71 109,4а 101,0б 85,34в 115,0г 101,0б 97,0г 101,0б 101,0г 104,0г

а В Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов отмечается, что средняя цена на нефть «Юралс» в 2011 г. была 109,4 долл./баррель.

б Приведена средняя цена на нефть «Юралс», принятая Минфином России в 2011 г. при

разработке Федерального бюджета и плановый период 2014 и 2015 гг. в Средняя цена на нефть «Юралс» в 2012 г. за пятилетний период 2008-2012 гг. при цене нефти в 2011 г. 103,71 долл./баррель, а в 2012 г. 104,0 долл./баррель. Если же принять, что в 2011 году цена нефти была 109,4 долл./баррель, а в 2012 г. 115 долл./баррель, то средняя цена нефти «Юралс» за пятилетний период 2008-2012 гг. была бы равна 89,28, а не 85,34 долл./баррель. г Средняя цена на нефть «Юралс» согласно данным, приведенным в Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов (с. 3, с. 4 табл. 1.1).

Согласно «новому бюджетному правилу», средняя цена на нефть «Юралс» на 2013 год должна определяться исходя из средней цены, сложившейся за предыдущий пятилетний период 2007-2011 гг., с учетом

уточненной цены за 2011 г. (109,4 вместо 103,71 долл./баррель), и складывающейся цены в 2012 г. (115 долл./баррель).

Исходя из этого правила средняя цена нефти « Юралс» на 2013 г. должна быть равна 97,1 $/баррель. Цена нефти «Юралс» на 2014 г. должна определяться, исходя из средней цены за шестилетний период 2007-2012 гг. с учетом цены на 2013 г. В этом случае средняя цена нефти «Юралс» на

2014 г. должна быть равна 94,16 долл./баррель, а не 101,0 долл./баррель. Аналогично определяется цена нефти «Юралс» на 2015 г., которая учитывает среднюю цену за семилетний период 2007-2013 гг. и цену 2014 г. Исходя из этого правила средняя цена нефти «Юралс» на 2015 г. должна быть равна 90,5 долл./баррель, а не 104,0 долл./баррель.

Таким образом, в результате проведенных расчетов следует, что приведенные данные по цене нефти «Юралс» на 2013-2015 гг. в Основных направлениях бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и

2015 гг. несколько завышены, если их рассчитывать исходя из методики расчетов по «новому бюджетному правилу». Вместе с тем нельзя и гарантировать, что в планируемом периоде 2013-2015 гг. не произойдет ни каких социально-экономических, экологических и политических ситуаций в мире, которые могут дестабилизировать обстановку на мировом нефтяном рынке.

В целях получения более надежных результатов доходов Консолидированного бюджета Российской Федерации, Федерального бюджета Российской Федерации, и Консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации необходимо использовать методологию, базирующуюся на исходной информации, являющейся более стабильной, такой, например, как среднемесячная зарплата работников, занятых в экономике и их численность, а также минимальная оплата труда и прожиточный минимум, находящиеся под контролем исполнительной и законодательной властей Российской Федерации и субъектов Федерации (см. табл. 6).

Использование этих показателей в бюджетном проектировании повысит обоснованность и величину доходной части Консолидированного бюджета Российской Федерации, Федерального бюджета Российской Федерации и Консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации2 и исключит практику, согласно которой фактическое исполнение бюджета по доходам и расходам существенно отличается от первоначально утвержденного бюджета.

2 Результаты расчетов основных макробюджетных параметров этих бюджетных уровней на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг., подтверждающих потенциал доходов бюджетной системы страны, будут приведены в специальном разделе.

Таблица 6

Динамика основных показателей, характеризующих численность работников, занятых в экономике и их

среднемесячную номинальную заработную плату

Показатели Отчет Прогноз

2000 г. 2005 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.

1. Среднегодовая числен- 64517 66 792 68 019 68 474 67463 67 577 67 932 68300 68100 67 800 67400

ность занятых в эконо-

мике, тыс.чел.

2. Среднемесячная номи- 2223 855 13 593 17 290 18 638 20 952 23 893 26 822 29 782 33112 36 767

нальная начисленная зарплата работников организации, руб.

3. Величина прожи- 1210 3018 3847 4593 5153 5688 6369 8721 7501 7906 8293

точного минимума (в среднем на душу населения), руб. в месяц

4. Минимальный размер оплаты труда (в среднем за год), руб. 107,8 746,7 1500 2300 4330 4330 4471 Не прогнозируется (далее в расчетах по моделям инновационной парадигмы налоговой системы принимается как величина прожиточного минимума)

Ьз

п

Гй

ж

-С

а

Сл

СЛ

к ж

Ьэ

о

I

а а а га а

а а ж о

5. Тенденции изменения действующей парадигмы бюджетно-налоговой политики

Необходимо отметить, что в преддверии развития новой волны мирового финансового кризиса проект федерального бюджета 2013-2015 гг. ориентирован в целом на сохранение стабильного развития отечественной экономики и нивелирование социально-экономических последствий нового витка рецессии, в том числе на:

- укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение бюджетной устойчивости;

- обеспечение приоритета и увеличение объемов расходов, направленных на развитие;

- реформирование пенсионной системы с учетом прогнозных параметров ее развития в проекте федерального бюджета на 2013-2015 гг.

Для реализации данных программных заявлений в сложившихся условиях, очевидно, требуется реформирование фискальной политики по следующим направлениям:

- поиск дополнительных источников налоговых доходов;

- реализация эффективных налоговых механизмов стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности;

- реструктуризация налоговой нагрузки с целью смягчения негативных социальных последствий в условиях экономической рецессии глобальной экономики.

Однако приходится констатировать, что названные задачи в предлагаемом бюджете реализованы не в полной мере. Более того, в рамках предложений по модернизации бюджетной и налоговой политики присутствуют заметные противоречия.

1. В рамках «восстановления макроэкономической сбалансированности на основе уменьшения зависимости бюджетных обязательств от нефтегазовых ресурсов» прогнозируется увеличение ненефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП в 2013-2015 гг. по отношению к 2012 г. связанное, в основном, с увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость и акцизам. Новая структура доходов бюджета, сформированная с учетом изменения внешнеэкономической политики России в связи с вступлением нашей страны в ВТО и предлагаемых к принятию изменений в налоговое, бюджетное и таможенное законодательство и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, выглядит следующим образом (см. табл. 7).

Таблица 7

Изменение доходной базы федерального бюджета 2013-2015 гг. в связи с изменением налогового законодательства (млрд руб.)

№ п/п Наименование 2013 г. по сравнению с оценкой в 2012 г. 2014 г. по сравнению с прогнозом 2013 г. 2015 г. по сравнению с прогнозом 2014 г. Совокупная оценка изменений налогового законодательства за 2013-2015 гг. (3+4+5=6)

1 2 3 4 5 6

Изменение законодательства -всего 185,0 166,8 398,6 720,4

в том числе:

1. Изменение специфических ставок акцизов по подакцизным товарам (продукции) и увеличение норматива зачисления в федеральный бюджет акцизов на нефтепродукты 182,3 182,3

2. Индексация базовой ставки налога на добычу нефти 109,9 - 109,9

3. Индексация ставок налога на добычу газа горючего природного для налогоплательщиков, являющихся собственниками единой системы газоснабжения и независимых производителей 53,2 63,8 53,6 170,6

4. Установление с 1 января 2015 г. ставок ввозных таможенных пошлин на «темные» нефтепродукты в размере 100% от ставок пошлины на нефть 286,6 286,6

5. Снижение средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин в связи с вступлением РФ в ВТО -140,8 - 57,4 -63,8 -262,0

6. Снижение средних ставок ввозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары в связи с вступлением РФ в ВТО -15,5 -4,9 -6,5 -26,9

Прочие 17,3 107,2 76,6 201,1

Окончание табл. 7

№ п/п Наименование 2013 г. по сравнению с оценкой в 2012 г. 2014 г. по сравнению с прогнозом 2013 г. 2015 г. по сравнению с прогнозом 2014 г. Совокупная оценка изменений налогового законодательства за 2013-2015 гг. (3+4+5=6)

1 2 3 4 5 6

из них:

7. Изменение структуры налоговой базы НДС, повышение уровня собираемости НДС 76,1 33,0 109,1

8. Индексация с 01.01.5015 г. специфических ставок акцизов по подакцизным товарам (продуктам): - на табачную продукцию - на алкогольную продукцию - на спирт этиловый - на автомобильный бензин - на дизельное топливо - на масла для дизельных и кар бюраторных двигателей - на прямогонный бензин 128,7 128,7

9. Доходы от перечисления части прибыли ЦБ РФ 33,7 15,0 15,0 63,7

10. Дивиденды по акциям, принадлежащим РФ 11,1 - 9,2 20,3

11. Доходы от управления Резервного фонда и Фонда национального благосостояния -35,2 -35,2

Как видим, 4 из 11 ориентированных на увеличение доходов бюджета налоговых источников представляют собой рост внешнеэкономических, и прежде всего нефтегазовых фискальных доходов (статьи 1-4 в рамках табл. 7). Также следует отметить, что в 2013-2015 гг. изменение налогового законодательства за счет роста налогообложения именно нефтегазовых доходов формирует основной объем компенсации потерь бюджета от снижения ставок ввозных таможенных пошлин в связи с вступлением России в ВТО.

Если же сопоставить прогнозное изменение нефтегазовых и ненефтегазовых доходов федерального бюджета на 2013-2015 гг., мы увидим, что основной объем (практически три четверти) дополнительных фискальных доходов в прогнозируемом бюджетном периоде формируется все-таки за счет увеличения налогообложения нефтегазовых фискальных источников (см. табл. 8).

Таблица 8

Сравнение прогноза доходов федерального бюджета на 2013-2015 гг. в зависимости от изменения нефтегазовых и ненефтегазовых доходов (млрд руб.)

Показатели Прогноз 2013 г. Прогноз 2014 г. Прогноз 2015 г. В объеме за 3 года

1 2 3 4 5 = 2+3+4

Доходы всего 12 865,9 14 063,4 15 615,1 42 544,4

в % к ВВП 19,3 19,0 18,8 -0,5

Нефтегазовые доходы 5 925,5 6 279,3 6 933,9 19 138,7

в % к ВВП 8,9 8,5 8,3 -0,6

Доходы без учета нефтегазовых доходов 6 940,4 7 784,1 8 681,6 23 496,1

в % к ВВП 10,4 10,5 10,5 0,1

Изменение доходов за счет изменения налогового законодательства 185,0 166,8 398,6 720,4

в том числе:

за счет нефтегазовых фискальных источников 345,4 63,8 340,2 749,4

за счет ненефтегазовых фискальных источников - 76,1 161,7 237,8

за счет снижения ставок ввозных пошлин в связи с вступлением РФ в ВТО -156,3 -62,3 -70,3 -288,9

В частности, к базовым факторам, обеспечивающим увеличение поступления налогов от нефтегазовых фискальных источников в 2013 г., следует отнести: увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть с 446 до 470 руб. за т - на 109 922,4 млн руб.; повышение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газ горючий природный - на 53 183,4 млн руб.; увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газовый конденсат с 556 до 590 руб. за т; рост прогнозируемых объемов газа горючего природного -на 15 581,2 млн руб. Поступление налога на добычу полезных ископае-

мых (НДПИ) в федеральный бюджет на 2014 г. прогнозируется в сумме 2 568 639,9 млн руб. или в объеме 3,47% ВВП, что на 210 366,9 млн руб., или на 8,9% больше суммы, планируемой на 2013 г.

2. Увеличение ненефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП в 20132015 гг. по отношению к 2012 г. связано, в основном, с прогнозируемым увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость (НДС) и акцизам. При этом увеличение НДС прогнозируется за счет ежегодного прироста доли начисленного налога и уровня собираемости. Рост поступлений акцизов по подакцизным товарам обусловлен индексацией специфических ставок акцизов (см. табл. 9, п. 8).

Необходимо также отметить, что данные два основных фискальных источника ориентированные на увеличение доходов бюджета (пункты 7, 8 в табл. 9), представляют собой перелагаемые налоги, увеличение которых неизбежно повлияет на рост оптовых и розничных цен и сформирует мультипликативный эффект, способный существенно изменить прогнозы инфляции в худшую сторону.

Здесь речь прежде всего идет об установлении норматива зачисления в доходы федерального бюджета от поступления акцизов на автомобили, бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей, производимые на территории Российской Федерации.

Такое последовательное возрастание акцизов на энергоносители и транспортные средства закономерно приведет к увеличению производственных, в том числе в сельском хозяйстве, и реализационных издержек, а следовательно - к каскадному увеличению цен на продукты питания и промышленные товары широкого потребления. Нельзя также забывать, что акцизы и НДС, рост которых наиболее заметен в структуре доходов федерального бюджета, - налоги, обладающие выраженным регрессивным характером. Налоговое бремя при взимании НДС и акцизов, оцениваемое как отношение суммы налога в цене приобретаемых товаров и услуг к общей сумме доходов физического лица, очевидно смещено в сторону низкодоходных категорий населения.

3. В рамках федерального бюджета не предусмотрено внесение изменений в методику начисления налога на прибыль, в то время как задача инновационного развития российской экономики заявлена в качестве приоритетной. Доля НП в рамках прогнозируемого периода корректируется только в связи с изменением прогнозируемых объемов прибыли прибыльных организаций для целей бухгалтерского учета. Корректировка принципов начисления налога в сфере стимулирования инновационной и инвестиционной предпринимательской деятельности не предусмотрена.

Декларируемое снижение налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор, происходившее на протяжении налоговой реформы 2000-х гг., в

реальности не столь очевидно, поскольку, как верно отмечается в Основных направлениях налоговой политики, для инвестора имеет значение не абсолютный показатель налоговой нагрузки, а его соотношение со средней рентабельностью бизнеса. В табл. 9 представлена оценка уровня реальной налоговой нагрузки для бизнеса в зависимости от среднего уровня рентабельности организаций.

Таблица9

Налоговая нагрузка на организации в 2009-2011 гг.

№ п/п Показатели 2009 2010 2011

1. Налоговые поступления от организаций (без учета косвенных налогов и налогов на имущество), млрд руб. 4821,5 3423,0 8118,1

2. Сальдированный финансовый результат организаций, млрд руб. 4431,6 6331,0 7246,0

3. Рентабельность активов, % 5,5 6,7 7,0

4. Налоговые выплаты в % к активам 6,0 3,6 7,8

5. Разрыв (3-4), п.п. -0,5 3,1 -0,8

6. Рентабельность проданных товаров, продукции, работ, услуг, % 10,8 10,0 11,5

7. Налоговые выплаты в % к проданным товарам, продукции, работам, услугам 11,8 5,4 12,9

8. Разрыв (6-7), п.п. -1,0 4,6 -1,4

Источник: официальный сайт ФСГС, http://www.gks.ru.

Как показывает оценка, и в 2009 и в 2011 гг. разрыв между показателями рентабельности и налогоемкости был отрицательным: чуть менее 1 процентного пункта по показателю рентабельности активов и более 1 процентного пункта по показателю рентабельности проданных товаров (работ, услуг). Это означает, что в среднем по экономике на единицу стоимости активов (проданной продукции) предприниматели уплачивали налогов больше, чем получали прибыли.

Основные направления налоговой политики на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг. в качестве стимулов для инвестиционной деятельности предусматривают изменение порядка применения амортизационной премии, а именно: уточнение порядка восстановления амортизационной премии при реализации объектов основных средств до истечения пяти лет с момента применения амортизационной премии. Однако статистические данные показывают, что далеко не все налогоплательщики применяют амортизационную премию (см. табл. 10).

Таблица 10

Результаты использования амортизационной премии в 2010 - первом полугодии 2012 г., млрд руб.

№ п/п Показатели 2010 г. 2011 г. I полугодие 2012 г.

1 Сумма недопоступления налога на прибыль организаций в связи с предоставлением льгот 163 162 88

2 Сумма прибыли организаций по данным бухгалтерского учета 7353 8546 5232,8

3 Показатель эффективности льгот 2,2% 1,9% 1,7%

4 Инвестиции в основной капитал 9152,1 10776,8 4299,8

5 Амортизационная премия, в том числе: 559,5 691,7 387,0

в размере 10% 121,68 123,8 68,9

в размере 30% 437,80 567,8 318,1

6 Суммы начисленной амортизации 2545,1 2971,7 1660,5

7 Чистые инвестиции (4-6) 6607,0 7805,1 2639,3

8 Потенциальный объем амортизационной премии* 2347,5 2847,3 1136,8

9 Отношение фактически использованной амортизационной премии к потенциальному объему (8/6) 33,0% 33,5% 55,5%

* Рассчитано по нормативу от суммы чистых инвестиций; норматив - средневзвешенная норма амортизационной премии.

Источник: официальный сайт ФНС (http://www.nalog.ru); официальный сайт ФСГС (http://www.gks.ru).

Опираясь лишь на годовые данные (что корректнее), можно утверждать, что инвесторы предпочитают традиционную налоговую преференцию в виде амортизационных отчислений возможности единовременного списания 10% или 30% от стоимости вновь вводимого в эксплуатацию оборудования. Представляется, что лишь введение нового порядка восстановления использованной амортизационной премии не сможет изменить указанное соотношение. В этой связи целесообразно предложить другие налоговые стимулы, в частности, рассмотреть возможность применения инвестиционной льготы в виде освобождения части прибыли от налога. Так, представляется целесообразным разработать систему налоговых и административных преференций для бюджетных научных учреждений, в том числе, с целью стимулирования создания внедренческих организаций.

Сегодня же общая концепция налога на прибыль предприятий и организаций, выражающаяся в отказе от прогрессивного налогообложения, замене реальных налоговых льгот системой налоговых кредитов - в значительной степени сводит на нет провозглашенную Правительством

политику стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности. Вместе с тем, в мировой практике существует практика раздельного налогообложения инвестируемой (не распределяемой) прибыли и дивидендов (распределяемой пробыли). Первая -облагается с учетом дифференциации ее объемов.

С нашей точки зрения, целесообразно реформирование налога на прибыль по следующим направлениям:

- ввести дифференцированную прогрессивную шкалу ступенчатых ставок налога на инвестируемую (не распределяемую) прибыль предприятий и организаций с учетом величины налогооблагаемой прибыли предприятия в диапазоне от 10% до 30%;

- отказаться от практики предоставления налоговых льгот в виде отсрочки платежа и реализовать при расчете налога на прибыль систему реальных вычетов из налогооблагаемой базы существенной части затрат предприятия на капитальные вложения (до 50%) либо полного объема затрат на НИОКР. А расходы на НИОКР, содержащиеся в утвержденном Правительством РФ перечне (Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 № 988) следует вычитать с применением повышающего коэффициента 1,5;

- предоставить предприятиям и организациям возможность вычета из налогооблагаемой базы всего объема затрат на разработку и внедрение в производство нанотехнологий в течение первого года их выпуска с коэффициентом 2.

Введение данных изменений в налоговое законодательство позволит увеличить отчисления от налога на прибыль в федеральный бюджет от собираемых объемов, а также заинтересовать предприятия в увеличении вложений в модернизацию и расширение производства. Таким образом может быть на деле реализована оптимизационная налоговая политика стимулирования инвестиционной и инновационной предпринимательской активности.

4. Вызывает определенные сомнения эффективность мер, направленных на существенное снижение дефицита федерального бюджета в 2015 г. (см. табл. 11).

Столь значительное сокращение объемов необеспеченных бюджетных расходов предполагается осуществить в том числе и за счет увеличения налоговых доходов бюджета посредством:

- установления с 1 января 2015 г. ставок ввозных таможенных пошлин на «темные» нефтепродукты в размере 100% от ставок пошлины на нефть;

- изменения структуры налоговой базы НДС и повышения уровня собираемости НДС;

- индексации с 01.01.5015 г. специфических ставок акцизов по базовым подакцизным товарам (продуктам) - на табачную продукцию,

Таблица 11

Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2012 г. и 2013-2015 гг. (млрд руб.)

Показатели 2012 г. (оценка) Прогноз

2013 г. 2014 г. 2015 г.

1 2 3 4 5

Всего источников финансирования дефицита федерального бюджета 135,1 521,4 143,6 10,8

Государственные заимствования, всего 836,9 606,5 563,4 414,4

в том числе:

привлечение 1 519,9 1448,8 1079,3 1356,4

погашение -683,0 -842,3 -515,9 -942,0

приватизация 300,0 427,7 330,8 595,1

иные источники -1001,8 -512,8 -750,6 -998,7

Всего доходов федерального бюджета 12 682,7 12 865,9 14 063,4 15 615,5

Всего расходов федерального бюджета 12 817,8 13 387,3 14 207,0 15 626,3

Дефицит (профицит) -135,1 -521,4 -143,6 -10,8

% к ВВП -0,2 -0,8 -0,2 -0,01

на алкогольную продукцию, на спирт этиловый, на автомобильный бензин, на дизельное топливо, на масла для дизельных и карбюраторных двигателей, на прямогонный бензин.

Очевидно, подобные налоговые модернизации не могут способствовать как снижению нефтегазовой зависимости бюджетной политики, так и обеспечению реструктуризации налоговой нагрузки на население с целью смягчения негативных социальных последствий в условиях экономической рецессии.

Таким образом, бюджетная и налоговая политика на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг. ориентирована прежде всего на сохранение сформировавшейся конструкции, ориентированной на консервативный подход - обеспечение сбалансированности бюджета, поступаясь целью создания инвестиционных и инновационных стимулов. При этом, как заложено в федеральном бюджете и прогнозе на очередной период, данная конструкция не сможет обеспечить бездефицитное исполнение бюджетных средств в силу конъюнктурного фактора, что приведет к росту государственного долга и расходов по его обслуживанию.

6. Оценка потенциала доходов бюджетной системы страны

В настоящем разделе приведены экспериментальные расчеты по определению потенциала доходов бюджетной системы страны, базирующиеся на комплексном подходе и системном учете основных факторов

производства. При этом в качестве исходной информации используются более надежные и достоверные показатели, чем цена на нефть «Юралс» и ВВП. В отличие от методологии бюджетного проектирования, используемой Минфином России, согласно которой в основном определяются доходы федерального бюджета, при определении потенциала доходов бюджетной системы страны определяются доходы Консолидированного бюджете Российской Федерации, Федерального бюджета Российской Федерации и Консолидированного бюджете субъектов Российской Федерации. Для проведения этих расчетов в качестве исходных данных используются данные «Основных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2015 года», разработанные Минэкономразвития России для бюджетного проектирования федерального бюджета Российской Федерации до 2015 г. (см. табл. 12).

Таблица 12

Основные макробюджетные параметры, характеризующие потенциал российской экономики по формированию доходов Консолидированного бюджета Российской Федерации на 2012-2015 гг.

Показатели 2012 2013 2014 2015

1 2 3 4 5

I. Исходные данные:

1. Численность занятых в экономике, 68,3 68,1 67,8 67,4

млн чел.

2. Номинально начисленная среднемесяч- 26 822 29 782 33 112 36 767

ная заработная плата на одного работ-

ника, руб.

3. Фонд годовой заработной платы, 14 893 16 482 18 295 20 269

млрд руб.: 21 983 24 338 26 940 29 737

- числитель соответствует данным «Основных показателей прогноза

социально-экономического развития

РФ до 2015 года»;

- знаменатель соответствует произве-

дению численности занятых в эконо-

мике (поз. 1) на номинально начис-

ленную среднемесячную заработную плату на одного работника (поз. 2)

и на 12 месяцев в году.

4. Прожиточный минимум трудоспособ- 7272 8045 8479 8894

ного населения (в среднем за год, руб./мес.

5 Минимальная оплата труда (принята 6721 7501 7906 8293

в размере прожиточного минимума в среднем на душу населения), руб./мес.

Показатели 2012 2013 2014 2015

II. Расчетные данные:

2.1. Промежуточное потребление (рас- 47 387 51 718 57 247 63 191

считано с учетом, что доля оплаты труда в издержках равна 32%. Оплата труда равна фонду заработной платы, указанной в знаменателе), млрд руб.

2.2. Экономическая рента, млрд руб.*) 24 907 32 369 35 830 39 550

в том числе:

2.2.1. Энергетическая рента, млрд руб. 3957 4381 4849 5353

2.3. Квазирента (накопление на основной капитал), млрд руб. 16 585 18 101 20 036 22 117

в том числе для:

2.3.1. Хозяйствующих субъектов, млрд руб. 5805 6335 7013 7741

2.3.2. Финансирование науки, млрд руб. 3773 (5,85% к ВВП) 4118 (5,5% к ВВП) 4558 (5, 5% к ВВП) 5032 (5, 5% к ВВП)

2.3.3. Средства для пенсионного фонда, млрд руб. 7007 (10,87% к ВВП) 7648 (10,22% к ВВП) 8465 (10,22% к ВВП) 9344 (10,22% к ВВП)

2.4. Консолидированный бюджет Российской Федерации, млрд руб. 32 172 38 910 43 081 47 566

в том числе:

2.4.1. Федеральный бюджет Российской 21 433 25 383 28 096 31 014

Федерации, млрд руб.

2.4.2. Консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации, млрд.руб. 10 739 13 527 14 985 16 552

в том числе:

2.4.2.1. Бюджет субъектов Российской 4704 6188 6850 7561

Федерации, млрд руб.

2.4.2.2. Бюджет муниципалитетов субъектов Российской Федерации, млрд.руб. 6035 7339 8135 8994

Включая НДФЛ, млрд руб. 2884 (13% от ФЗП) 3193 (13% от ФЗП) 3546 (13% от ФЗП) 3928 (13% от ФЗП)

2.5. Резервы бюджетной системы страны, млрд руб. 6399 (9,9% к ВВП) 8418 (11,25% к ВВП) 9318 (11,25% к ВВП) 10288 (11,25% к ВВП)

2.6. ВВП (минимально необходимый), 64475 74808 82806 91404

млрд руб.

2.7. Выпуск продукции в основных ценах (минимально необходимый), млрд руб. 111 862 126 526 140 053 154 595

* Общественно необходимая прибавочная стоимость, заменяющая практически все налоговые платежи, кроме НДФЛ.

Результаты расчетов, приведенные в табл. 12, подтверждают наличие большого потенциала доходов бюджетной системы страны, если исключить «утечку» капитала из страны и функционирование «теневой» экономики.

Действительно, доходы консолидированного бюджета Российской Федерации позволяют решать столь необходимые реформы по модернизации российской экономики.

В первую очередь хотелось бы обратить внимание на денежные средства энергетической ренты, которые предназначены для решения проблем электроэнергетики, повышения обороноспособности страны и экологических проблем общероссийского значения. Немаловажное значение имеет тот факт, что, помимо существенного Резерва Федерального бюджета Российской Федерации, Федеральный бюджет располагает достаточными средствами для финансирования всей науки, в том числе и академической науки (более 5% к ВВП) и Пенсионного фонда (более 10% к ВВП).

В результате умышленного или неумышленного уменьшения фонда заработной платы в 2013 г. на 7856 млрд руб., в 2014 г. - на 8645 млрд руб. и в 2015 г. - на 9468 млрд руб. в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации, а следовательно и в прогнозе федерального бюджета Российской Федерации при действующей парадигме бюджетно-налоговой системы как минимум:

- сократится объем ВВП в 2013 г. на 7,856 трлн руб., в 2014 г. - на 8,645 трлн руб., в 2015 г. - на 9,468 трлн руб.;

- уменьшится величина НДФЛ в 2013 г. на 1,02 трлн руб., в 2014 г. - на 1,12 трлн руб. и в 2015 г. - на 1,23 трлн руб,. которые могли бы существенно пополнить муниципальные бюджеты;

- произойдет недоначисление на фонд заработной платы страховых взносов в 2013 г. в сумме 2,67 трлн руб,, в 2014 г. - в сумме 2,9 трлн руб. и в 2015 г. - в сумме 3,22 трлн руб.

В результате этого Консолидированный бюджет Российской Федерации недосчитается в 2013 г. 3,69 трлн руб., в 2014 г. - 4,02 трлн руб., в 2015 г. - 4,45 трлн руб., что существенно превышает прогнозируемый дефицит федерального бюджета Российской Федерации в 2013-2015 гг.

7. Особенности изменения структуры бюджетных расходов

В целях обеспечения обоснованности определения ассигнований по статьям бюджетных расходов два года тому назад было принято решение о переходе с 2012 г. на преимущественно программно-целевое бюджетирование. Потом это бюджетирование в расходной части бюджета

было перенесено на 2013 г., а затем - на 2014 г. Для обеспечения условий для формирования и использования федерального закона о федеральном бюджете на 2014-2016 гг. в программном формате предусмотрено принять поправки к Бюджетному Кодексу.

Доля расходов на национальную оборону повышается с 14,5% в 2012 г. до 20,7% в 2015 г. Доля расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность соответственно составит 14,3%. Эти две статьи расходов занимают наибольшую долю во всех расходах за исключением социальной политики (в основном зарплата бюджетникам), доля которой практически не изменяется и составит 30,7%. Растет также доля расходов на обслуживание государственного и муниципального долга - с 3,0% в 2012 г. до 4,5% в 2015 г. Однако по сравнению с западными развитыми странами эта доля очень мала, и явно есть возможность ее увеличения.

Доля же затрат на национальную экономику, ЖКХ, образование, культуру и здравоохранение снижается с 25,4% в 2012 г. до 23,0% в 2015 г. Это весьма значимое уменьшение доли расходов для этих крайне важных отраслей и так занимающих весьма малую долю. Казалось бы, положительным является сильное увеличение в 2013 г. расходов на ЖКХ. Но следует отметить, что это результат крайне низкой базы 2012 г., когда расходы бюджета на ЖКХ снизили против 2011 г. почти на 50%. Таким образом, даже при росте этих расходов в 2012 г., в 2013-2015 гг., их абсолютная сумма в 2015 г. будет меньше, чем в 2011 г.

Что касается образования и здравоохранения, то, действительно, в предыдущие годы расходы в эти отрасли были значительными. Однако они были и остаются (в процентах к ВВП) значительно ниже, чем в развитых зарубежных странах. Так, расходы на здравоохранение в России составляют порядка 5% к ВВП. А по данным Всемирной организации здравоохранения, они составляют в Финляндии - 9% и даже не в самых богатых странах Евросоюза - Болгарии и Румынии - 6,9 и 5,6%. А в благополучных западных странах эта доля составляет порядка 7-8%.

Крайне негативным является снижение затрат на культуру. Доля расходов по этой статье и без того мизерная. А ведь это та сфера, которая веками определяла величие России. Потеря культурной основы народа не менее опасна, чем потеря обороноспособности. Должно также настораживать снижение с 14,0% в 2012 г. до 13,8% в 2015 г. доли расходов на национальную экономику. Учитывая задачу перехода экономики на модернизационно-инновационный путь, здесь необходимо не снижение, а рост.

На реализацию адресной инвестиционной программы в проекте федерального бюджета Российской Федерации предусмотрены денежные средства в объеме (см. табл. 13):

Таблица 13

Денежные средств для адресной инвестиционной программы

2013 г. 2014 г. 2015г.

854 311 783,3 тыс.руб. (6,6% от доходов ФБ РФ*) 749 002 926,6 тыс.руб. (5,3% от доходов ФБ РФ) 781 142 966,8 тыс.руб. (5,0% от доходов ФБ РФ)

Из которых на финансирование Российской академии наук, Сибирского отделения РАН, Уральского отделения РАН, Дальневосточного отделения РАН предусмотрено всего:

2013 г. 2014 г. 2015 г.

3 871 154 тыс.руб. (0,45% от общей суммы АИП**, или 0,03% от доходов ФБ РФ) 4 022 695,4 тыс.руб. (0,54% от общей суммы АИП, или 0,028% от доходов ФБ РФ) 1 298 282,5 тыс.руб. (0,17% от общей суммы АИП, или 0,008% от доходов ФБ РФ)

* ФБ РФ - федеральный бюджет Российской Федерации. ** АИП - адресная инвестиционная программа.

При этом следует отметить, что на финансирование Российской академии наук предусмотрено снижение финансирования с 2602325,4 тыс. руб. в 2013 г. до 1095894,7 тыс.руб. в 2015 г., т.е. почти в 2,4 раза, тем более, что деньги 2015 года не равноценны деньгам 2013 г. за счет инфляционных процессов. Более того, по Дальневосточному отделению РАН финансирование в 2015 г. вообще исключено. Можно констатировать что, несмотря на Указ Президента Российской Федерации В. Путина № 599 от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», наука остается падчерицей у властных структур.

С целью модернизации российской экономики, разработана подпрограмма «Развитие отечественной станкостроительной и инструментальной промышленности на 2011-2016 гг.». Однако на финансирование этой подпрограммы выделены незначительные средства (см. Табл. 14):

Таблица 14

Денежные средств на финансирование развития общественной станкостроительной и инструментальной промышленности

2013 г. 2014 г. 2015 г.

585 000,0 тыс.руб. (0,07% от общей суммы АИП) 535 000,0 тыс.руб. (0,07% от общей суммы АИП) 320 000,0 тыс.руб. (0,04% от общей суммы АИП)

Резкое изменение структуры бюджетных расходов в пользу национальной обороны объясняется в пояснительной записке Минфина к проекту федерального бюджета принятыми Правительством решениями о перевооружении армии, повышении денежного довольствия и пенсий военным и другими действительно крайне необходимыми решениями.

Конечно, эти решения потребовали крупных расходов. Характерная для посткризисного развития страны политика инновационной модернизации российской экономики свидетельствует, что в обозримом будущем оборонно-промышленный комплекс (ОПК) страны останется важной и неотъемлемой частью ее высокотехнологичного сектора, и в федеральном бюджете РФ этому должно быть отведено особое внимание.

В связи с этим в федеральном бюджете Российской Федерации на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. целесообразно было бы предусмотреть взаимосвязь оборонного и научного секторов российской экономики в Адресной инвестиционной программе.

8. Социальные проблемы бюджета

Главным в оценке ситуации с социальными расходами является неблагоприятная тенденция по снижению расходов федерального бюджета на образование и здравоохранение, и их недостаточность для развития страны. Еще одной тенденцией последних трех лет является то, что при составлении и принятии бюджета Минфин завышает его объем, который по факту складывается значительно ниже из-за дополнительных доходов, которые обычно в середине дораспределяются, и экономии на социальных статьях3.

Конструкция бюджета в его социальном разделе составлена формально. Базируясь на указании Президента выполнить принятые социальные обязательства, проект, по сути, повторяет в консолидированном бюджете 2013 г. сложившуюся структуру государственных затрат в отраслевой (функциональной) классификации. В последующие годы указание Президента не соблюдается и показатели уменьшаются (см. табл. 15).

Таблица 15

Расходы бюджетной системы по отраслям социального блока (% к ВВП)

Отрасли социального блока 2012 2013 2014 2015

ЖКХ 2,0 2,0 1,9 2,0

Образование 3,7-4,1 3,9-4,1 3,9-4,0 3,7-3,8

Здравоохранение и спорт 3,8-4,1 4,0-4,3 4,1-4,3 4,1

Культура, кинематография, СМИ 0,7 0,7 0,7 0,7

Социальная политика 13,1 12,9 12,4 12,0

Пенсионное обеспечение 8,3 8,5 8,4 8,3

3 Известна практика недофинасирования социальных программ и мероприятий в течение года с тем, чтобы произвести ассигнования в конце года, когда средства невозможно освоить.

Наиболее острой проблемой проекта ФБ РФ на 2013-2015 гг. является существенная нагрузка на регионы. Судя по ориентирам консолидированного бюджета 2013 г, положение субъектов не самое простое. Чтобы выполнить намеченное в социальной программе, им необходимо увеличить свои доходы примерно на триллион рублей, без межбюджетных трансфертов, - с 6,7 млрд руб. до 7,8 млрд руб. при сокращении последних. Кроме того, более чем на 100 млрд руб. должны прирасти расходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования (кстати, больше чем увеличивается фонд заработной платы по прогнозу МЭР) соответственно на 19% и 11%. К тому же не надо забывать о долгах субъектов (банковские и бюджетные кредиты).

Таблица 16

Нагрузка на субъекты РФ в бюджете 2013 г. (млрд руб.)

Составляющие бюджета 2012 г. 2013 г. Изменение

Консолидированный бюджет региона 6716,5 7764,8 1048,3

Межбюджетные трансферты регионам 1357,8 1293,6 95,3

Государственный долг субъектов 1437,3 1.01.2013 1476,8 1.01.2014 39,5

Расходы из ТОМС 871,7 985,4 113,7

Дефицит, профицит 124,4 -403,8

Судя по данным табл. 16, наше руководство не выработало модели регулирования в сфере совместного ведения, к которой относится социальная политика. Нам представляется рациональным распределение бюджетных ассигнований между Федерацией и субъектами следующим образом. Федеральный бюджет каждому субъекту должен финансировать минимальный норматив по социальной гарантии - выплате или услуге, а остальное, сверх этого минимума, обеспечивает субъект за счет своего регионального бюджета. Такой подход может быть заложен и при расширении финансовой самостоятельности и самообеспечения регионов, намеченном российским руководством.

9. Пенсионный фонд и федеральный бюджет

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета 2013-2015 гг., передаваемые бюджету Пенсионного фонда, призваны, по нашему мнению, не только решить задачи пенсионного обеспечения данного периода, но и обеспечивать процесс начала модернизации пенсионной системы на период до 2030 г. (см. табл. 17).

Таблица 17

Ассигнования Федерального бюджета РФ в виде трансфертов бюджету ПФР в 2013 г. и плановом периоде

2014-2015 гг.

2013 г. 2014 г. 2015 г.

Показатели 2012 г. млн руб. проект, млн руб. к предыдущему году, % проект, млн руб. к предыдущему году, % проект, млн руб. к предыдущему году, %

Всего 2 820 774,9 2 959 989,2 104,9 3 082149,6 104,2 3 509131,0 113,9

в том числе:

Пенсионное обеспечение 2 272 351,6 2 323 351,0 102,2 2477 484,6 104,1 2 870 765,3 115,9

Покрытие дефицита бюджета 1009 899,9 93,9 945168,5 93,6 1229 768,5 130,1

Валоризация пенсионных прав 600 263,8 106,0 688 400,0 114,7 763 300,0 110,9

граждан

Выплата пенсий по государствен- 315 009,3 108,1 351205,4 111,5 369 490,3 105,2

ному пенсионному обеспечению

Компенсация выпадающих 330 090,6 98,6 422 710,0 128,1 43 7910,0 103,6

доходов в связи с установлением

пониженных тарифов страховых

взносов

Федеральная социальная доплата 40 000,0 103,9 40 500,0 101,3 38 700,0 95,6

к пенсии

и>

ЧО

При наличии в целом положительной динамики трансфертов федерального бюджета в бюджет ПФР на период 2013-2015 гг. ряд показателей, представленных в нем, нуждаются, по нашему мнению в дополнительной аргументации. В частности, это относится к росту на 30% величины трансфертов, предназначенных для покрытия дефицита бюджета ПФР в 2015 г. относительно 2014 г. Вызывает также вопрос динамики величины трансфертов, предназначенных для: а) выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению; б) по компенсации выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов; и в) федеральной социальной доплаты к пенсии.

Модернизация российской пенсионной системы на период до 2030 г. потребует, по нашему мнению, новых конструктивных, научно-практических подходов к определению параметров трансфертов из федерального бюджета в бюджет ПФР в целях недопущения:

- сокращения размера пенсий ниже социально-приемлемого уровня;

- сдерживания процесса повышения уровня жизни пенсионеров (по достижению среднего размера трудовой пенсии по старости в 2,5 прожиточных минимумов пенсионера)4;

- снижения коэффициента замещения трудовых пенсий по старости утраченного заработка с нынешних 36 до 25% в 2030 г.

Следует отметить, что по оценкам экспертов, трансферты из федерального бюджета в пенсионную систему в процессе ее модернизации могут превышать 2% ВВП страны.

Начиная с 2013 г. бюджетные ассигнования федерального бюджета, направляемые до 2013 г. на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, должны передаваться в бюджет ПФР в форме межбюджетного трансферта для обеспечения сбалансированности его бюджета. Названный межбюджетный трансферт на сбалансированность бюджета Фонда должен отражаться в его доходах. При этом утвержденный размер дефицита бюджета Фонда должен покрываться в том числе и за счет собственных источников и переходящих остатков.

Очевидно, что трансферты Федерального бюджета РФ 2013-2015 гг. в бюджет ПФР призваны решать как задачи данного периода, так и заложить финансовую базу для решения проблем модернизации пенсионного обеспечения и финансовой сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования с учетом средне- и долгосрочной перспективы.

4 С апреля 2012 г. средняя пенсия составляет в РФ 9,8 тыс. руб., а прожиточный минимум по регионам колеблется примерно от 4 тыс. до 11 тыс. руб.

10. Оценка финансовых резервов

В 2013-2015 гг. планируется продолжить восстановление использованных в период кризиса 2008-2010 гг. средств Резервного фонда и его пополнение за счет дополнительных нефтегазовых доходов (см. табл. 18).

Таблица 18

Прогноз объема Резервного фонда (млрд руб.)

Показатели 2010 г. (отчет) 2011 г. (отчет) 2012 г. (оценка) 2013 г. 2014 г. 2015 г.

Объем Резервного фонда 1 830,5 775,2 811,5 2 781,8 3 173,8 3 882,3

на начало года

% к ВВП 4.1 1.4 1.3 4,2 4,3 4,7

Курсовая разница -61,3 36,3 43,8 18,5 112,1 21,9

Пополнение (использова- -994,0 0,0* 836,1* 373,4 596,3 818,6

ние) средств Резервного фонда

Объем Резервного фонда 775,2 811,5 2 781,8 3 173,8 3 882,3 4 722,7

на конец года

В % к ВВП 1.7 1,5 4,5 4,8 5,2 5,7

* В январе 2012 г. на счета по учету средств Резервного фонда перечислены 1090,4 млрд руб.

Средства Фонда национального благосостояния в 2013-2015 гг. планируется использовать в объеме, равном софинансированию формирования пенсионных накоплений граждан (см. табл. 19).

Таблица19

Прогноз объема Фонда национального благосостояния (млрд руб.)

Показатели 2010 г. (отчет) 2011 г. (отчет) 2012 г. (оценка) 2013 г. 2014 г. 2015 г.

Объем Фонда национального благосостояния на 2 769,0 2 695,5 2 794,4 2 759,6 2 769,8 2 843,2

начало года

% к ВВП 6,2 5,0 4,6 4.1 3,7 3.4

Поступления и курсовая разница -73,8 102,3 -27,3 15,9 80,9 13,3

Использование средств Фонда национального благосостояния (софи- -3,4 -7,5 -5,7 -7,5 -8,9

нансирование пенсионных накоплений)

Объем Фонда национального благосостояния на 2 695,2 2 794,4 2 759,6 2 769,8 2 843,2 2 847,7

конец года

В % к ВВП 6,0 5,2 4,5 4,2 3,8 3,4

В 2013-2015 гг. прогнозируется увеличение Резервного фонда почти на 2 трлн руб. Объем прогнозируемого на 2015 г. Резервного фонда составит 5,7% к ВВП и 30% - к доходам прогнозируемого на 2015 г. федерального бюджета.

Однако в проекте федерального бюджета отсутствует стратегический план использования этих средств. Учитывая, что столь огромные средства могут приносить значительный доход, было бы логично ожидать прогноза об их вложении в стратегически важные Государственные программы или в Федеральные целевые программы. Замораживание финансовых средств в таких размерах равнозначно замораживанию средств в незавершенном сверхнормативном строительстве.

Что касается Фонда национального благосостояния, то правительство правильно, по нашему мнению, использует его практически только для покрытия дефицита Пенсионного фонда. Пенсионный фонд, видимо, ежегодно будет дефицитным, и следует постоянно иметь средства для его поддержки. Накопленные средства в Фонде национального благосостояния не могут быть использованы для поддержки экономического роста.

Современный курс правительства на ускоренную либерализацию внешнеэкономических отношений в условиях ВТО по ключевым позициям - торговле, инвестициям и другим составляющим вне зависимости от углубления структурных диспропорций российской экономики практически выводит внешние - товарные, валютные и финансовые потоки -за пределы их регулирования. Наряду с этим размещение международных резервов - средств на счетах в Банке России (инвестируемые в иностранные финансовые активы) порождает проблему смещения потенциала сбережений от населения к государству (в лице Правительства и Банка России) с ограничением активности платежеспособного спроса населения, его выбора и устойчивости платежной системы. Важным уроком российского финансового кризиса является признание того, что накопление огромных резервов - это далеко не самый главный гарант от внешних негативных влияний.

Настоящая бюджетная конструкция не позволяет полностью выявить модернизационно-инновационную ориентацию бюджета, так как невозможно определить, какие мероприятия, финансируемые из бюджета, можно отнести к мерам по модернизации и решению инновационных проблем (за исключением средств Государственного материального резерва).

11. Инфляция и цены в федеральном бюджете

В основных направлениях бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг. заложены рекордно низкие уровни инфляции: 5,5% и 5% соответственно. Вместе с тем следует учитывать, что в 2013 г.

Таблица 20

Средние по России темпы прироста фактических и прогнозных цен и тарифов за 2007-2015 гг., в %

Показатели 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.* 2013 г.* 2014 г.* 2015 г.*

Инфляция (ИПЦ) (прогноз) 11,9 13,3 8,8 8,8 6,1 7 5-6 4-5 4-5

Инфляция (ИПЦ) (сценарные условия) 11,9 13,3 8,8 8,8 6,1 5-6 4,5 - 5,5 4-5 4-5

Базовая инфляция (БИПЦ) 11 13,6 8,34 6,6 6,6 6,1-6,3 5,5-5,8 4,5^,7 4,1-4,4

Продовольственные товары 15,6 16,5 6,1 12,9 3,9 8,1-8,3 5,8-6 4-4,2 3,9-4,0

Непродовольственные товары 6,6 8 9,7 5,0 6,7 5,1-5,3 5- 5,2 4-4,5 3,5-4

Платные услуги 13,3 15,7 11,6 8,1 8,7 7,4-7,6 7,5-7,7 7-7,2 7,5-7,6

Услуги ЖКХ 13,7 16,2 20,6 13,4 11,9 9,5-10 10,4-10,6 10,3-10,5 10,8-11

Прочие услуги 13,4 15,5 7,8 5,5 7,2 6,2-6,4 5,7-6 5-5,4 5,5-5,7

Цены производителей (ИЦП) 25,1 7 13,9 16,7 12,1 -2,5 10,7 7,0 3,7

Электроэнергия (прирост регулируемых тарифов и рыночных цен): - для всех категорий потребителей 10,7 19,5 19,3 17,8 13,5а 3,5-6 12-13,5 10,5-12,5 11-13

в среднем за год к предыдущему

году

- для населения 13 14 25 10 9,62 3 9,1-10,6 12-15 12-15

Доля свободного рынка реализации 5-10 22 30,5 53 76 76 76 76 76

электроэнергии

Окончание табл. 20

Показатели 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.* 2013 г.* 2014 г.* 2015 г.*

Газ природный:

- оптовая цена для всех (год к году) 15 25 15,7 27,4 15,3 7,5 15 15 14,6 -15

- для населения (год к году) 15 25 15 26,6 17,2 10,4 15 15 15

Тепловая энергия (год к году) 15,8 18 21,3 12,8 12,9а 13,5б 6,5В 5,1г 10, 12,2Г 9,5-10 9,5-10

Железнодорожные перевозки (год к году):

- пассажирские перевозки дальнего следования 12 17,4 22 10 10 10 10 10 10

- грузоперевозки 8 21,1 11 9,4 8 6 7 5 5,5

* Прогноз.

а Расчет по данным отчетов Росстата об ежемесячной динамике цен. 6 Данные ФСТ.

в С учетом динамики тарифов в 2011 г., введения в IV квартале 2012 г. оплаты за тепловую энергию по показаниям приборов учета и

механизмов сглаживания. г При линейной оплате.

4 С учетом ежемесячной динамики отпуска и введением оплаты по показаниям счетчиков.

может вновь увеличиться давление инфляции издержек в связи с прогнозируемым опережающим ростом цен на энергоносители (электроэнергию, газ и тепло), производимые субъектами естественных монополий (см. табл. 20).

Важным аспектом практики прогнозирования цен и инфляции должен быть учет инфляции для групп населения, различающихся по уровню дохода. Однако в основных направлениях бюджетной политики и в прогнозных материалах Минэкономразвития России проблема социальной инфляции никак не отражена и соответственно не учтена.

В ближайшие три года сохранятся условия для более высоких по сравнению с запланированными Правительством темпов инфляции. Из-за отсутствия действенных мер государственной ценовой политики сохранится существенное воздействие на ценовую сферу России ее неденежных факторов, что неминуемо снизит эффективность принимаемых ЦБ РФ мер. В то же время заложенные в бюджете неоправданно высокие темпы повышения цен на газ, электроэнергию и другие продукты, производимые естественными монополиями, способны существенно снизить эффективность социальной политики и создать условия для ухудшения качества жизни большой части населения России.

С нашей точки зрения, меры по планированию роста цен на продукцию и услуги естественных монополий должны сопровождаться: во-первых, более тщательными расчетами возможного кумулятивного роста цен в смежных отраслях и в экономике в целом; во-вторых, мерами весьма жесткого контроля за предприятиями и компаниями, действующими в указанных сферах, с тем чтобы не допустить завышения цен, которое, в конечном итоге, может превысить и те запланированные достаточно высокие темпы их роста; в-третьих, мерами по повышению прозрачности процесса ценообразования в естественных монополиях, что позволит сделать более эффективным его контроль; в-четвертых, требованием разработки краткосрочных и среднесрочных программ существенного снижения издержек производства и повышения производительности труда во всех естественных монополиях (а не только в ОАО РЖД) и ежегодным гласным отчетом об их выполнении.

12. Масштабы и динамика государственного и корпоративного долга

В посткризисный период в России резко ускорился рост совокупного национального долга (СНД), включающего государственный долг и корпоративный долг. В федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. предусматривается продолжить практику внешних заимствований. В результате новых кредитов и займов внешний госдолг

составит к концу 2013 г., 2014 г. и 2015 г., соответственно: 66,2 млрд долл.; 75,8 млрд долл.; 83,8 млрд долл. Основная часть прироста внешнего госдолга будет получена за счет выпуска государственных ценных бумаг на внешнем рынке. В итоге внешний госдолг увеличится в 2009-2015 гг. в 2,8 раза. По отношению к ВВП госдолг составит около 3,5%. Это в 9 раз ниже порогового значения экономической безопасности по внешнему госдолгу, равному 30% ВВП.

В соответствии с Законом о федеральном бюджете на 2013-2015 гг. внутренний госдолг составит в 2013, 2014, и 2015 гг., соответственно, 6,6 трлн руб.; 7,6 трлн руб.; 8,3 трлн руб. По сравнению с 2008 г. он вырастет в 4,6 раза. По отношению к ВВП внутренний госдолг составит 10%. Это знач тельно ниже порогового значения экономической безопасности по внутреннему госдолгу - 30% ВВП.

Рост внутреннего госдолга в 2013-2015 гг. будет осуществляться, как и в 2011-2012 гг., за счет невиданных ранее масштабов выпуска государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. Из таблицы 23 видно, что в 2013 г. предполагается разместить госбумаг на сумму 1234,9 млрд руб. Прогнозируемый Министерством финансов объем государственного внутреннего долга Российской Федерации по ценным бумагам на 1 января составит 4348,8 млрд руб. Следовательно, в 2013 г. предстоит одним махом увеличить объем рынка госбумаг почти в 1,3 раза (см. табл. 21).

Таблица 21

Размещение государственных ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках в 2013-2015 гг.*, млрд руб.

Показатели 2012 г. 2013 г. 2014 г.

Размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке 1234,9 859,4 1137,5

Размещение государственных ценных бумаг на внешнем рынке 226,8 231,0 235,9

Всего 1461,7 1090,4 1373,4

* Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.». Данные сайта Минфина РФ. ttp://www.minfin.ru/common/img/uploaded/ НЬгагу/2011/10/Б7_о_БВ_2010-2015.

Минфин предлагает разместить в 2013-2015 гг. государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в беспрецедентном объеме - на сумму 3231,8 млн руб. Между тем рынок госбумаг еще окончательно не вышел из кризисного состояния. Дюрация рыночного портфеля (средний срок до погашения облигаций) уменьшилась с 2104 дней в предкризисный период до 1385 дней в настоящее время. Доходность ОФЗ выросла с 5,25%

в мае 2008 г. до 8,18% на начало июля 2012 г., т.е. на 56%. Масштабный выпуск госбумаг в 2013-2015 гг. придется осуществлять за счет эмиссии все более краткосрочных бумаг с высокой доходностью.

С учетом выпуска государственных ценных бумаг на внешнем рынке объем эмиссии государственных облигаций в 2013-2015 гг. составит гигантскую сумму - 3925,5 млрд руб. Следует также иметь ввиду, что размещение гособлигаций в размерах, предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. подорвет финансовые ресурсы для выпуска корпоративных облигаций. Реальный сектор лишится важного источника финансирования в период выхода из кризиса. В условиях, когда экономический рост еще неустойчив, сокращение финансирования реального сектора может ввергнуть его в рецессию (см. табл. 22).

Таблица 22

Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2012-2015 гг.

Показатели 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.

Расходы на обслуживание внутреннего государственного долга, млрд руб. 308,6 335,5 375,8 395,8

Расходы на обслуживание внешнего государственного долга, млрд руб. 74,7 89,8 100,2 112,1

Всего, млрд руб. 383,3 425,3 476,0 508,0

Расходы на обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга в % к расходам федерального бюджета 3,1 3,2 3,4 3,3

Рассчитано по данным сайта Минфина: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/ НЬгагу/2011/10/Б7_о_ББ_2010-2015.

Направленность бюджетной политики на резкое увеличение госдолга приведет к существенному росту расходов на его обслуживание. Расходы федерального бюджета на обслуживание госдолга вырастут с 198 млрд руб. в 2007 г. до 383,3 млрд руб. в 2012 г. и до 508,0 млрд руб. в 2015 г. Доля расходов федерального бюджета на обслуживание госдолга в общих расходах федерального бюджета в 2012-2015 гг. изменится сравнительно немного - с 3,1% до 3,3% (см. табл. 22). По сравнению же с 2007 г. эта доля возрастет почти в 2 раза. В соответствии с проектом закона о федеральном бюджете на 2013-2015 гг., государственный внутренний и внешний долг России в 2015 г. должен составить около 13,5% ВВП.

Помимо государственного долга важное влияние на бюджетный процесс и экономику в целом оказывает корпоративный долг. Часть корпоративных кредитов выдается под государственные гарантии. Причем объем госгарантий все возрастает. В 2015 г. расходы по государственным гаран-

тиям могут превысить расходы на обслуживание госдолга по кредитам и займам, что тяжелым бременем ложится на государственный бюджет.

В федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. планируется привлечение средств путем выпуска облигационных займов Российской Федерации на международных рынках в сумме 7 млрд долл. ежегодно. Учитывая, что на 01.07.2012 г. на внешнем рынке обращались госбумаги на сумму 35,5 млрд долл., к концу 2015 г. на внешнем рынке будут обращаться государственные ценные бумаги на сумму около 56 млрд долл. Быстро растет и объем обращающихся на внешнем рынке облигаций субъектов Федерации.

В ближайшие годы, учитывая слабость ресурсной базы российских банков и предусмотренные в проекте федерального бюджета на 20132015 гг. гигантские заимствования на внутреннем рынке, подрывающие ресурсную базу для выпуска корпоративных облигаций, быстрый рост внешних корпоративных кредитов и займов будет продолжаться. Между тем уже в настоящее время весь внешний долг - государственный и корпоративный, по отношению к ВВП в России самый высокий среди стран с развивающимся рынком.

В целом внешний и внутренний государственный долг (с учетом долга органов денежно-кредитного регулирования) составит в 2015 г. более 14% ВВП. Корпоративный внутренний долг, учитывая начинающийся в посткризисный период рост корпоративных кредитов и займов, составит в 2015 г. 68% ВВП. Корпоративный долг нерезидентам, составит в 2015 г., принимая во внимание тенденции 2010-2012 гг., 40% ВВП. Весь совокупный национальный долг, по отношению к ВВП, составит к началу 2016 г. более 122% ВВП.

13. Особенности консолидированного бюджета 2013-2015 гг.

Доходы бюджетов. На прогнозный период 2013-2015 гг. в Основных направлениях бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг. заложено существенное снижение темпов роста доходов федерального бюджета России, государственных внебюджетных фондов РФ и консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это означает, что разработчики заложили в них более сильное влияние ухудшения внутреннего экономического положения в стране на доходы федерального бюджета, чем на доходы бюджетов субъектов Федерации.

Расходы бюджетов. Замедление скорости роста доходов бюджетов неизбежно ведет к сокращению скорости наращивания бюджетных расходов. Замедление бюджетной активности исполнительных органов государственной власти больше всего затронет социальную сферу жизни общества.

Возникает предположение, что разработчики бюджетной политики полагают, что граждане России достаточно состоятельны, чтобы взять на себя бремя социальных расходов, и (или) в стране достаточно состоятельных филантропов, и (или) предприниматели ориентированы на служение обществу, а не на получение прибыли всеми доступными им способами. Однако практический опыт, социологические исследования и статистика свидетельствуют, что это далеко не так.

Перераспределение ответственности. В базовых постулатах бюджетной политики на 2013 - 2015 гг. заложено продолжение тенденции передачи полномочий государства на уровень субъектов Федерации без выделения средств, необходимых для их полного и качественного выполнения. Однако мы не нашли веских доказательств того, что доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации будет достаточно для выполнения возлагаемых на них задач в социальной сфере. Более того, в тексте Основных направлений бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг. мы не встретили прямого указания на перенос центра тяжести в финансировании социальной сферы на консолидированные бюджеты субъектов РФ.

Все это дает основания сомневаться в том, что важная задача бюджетной политики - финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями публичной власти - будет решена должным образом. Дополнительное основание для такого сомнения дает заложенное в бюджете сокращение объемов субвенций, с помощью которых предлагается финансировать выполнение полномочий федеральных органов исполнительной власти, передаваемых субъектам Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты. Субвенции, используемые для финансового обеспечения «делегированных» полномочий, входят в состав межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Объемы трансфертов выделяемых из федерального бюджета субъектам Федерации все время уменьшаются.

Обращает на себя внимание то, что структура трансфертов из федерального бюджета РФ меняется не постепенно, а скачкообразно в 2013 г. (см. табл. 23). Причина данного положения не объяснена, и возникает вопрос: не является ли это известным при расчетах по экономико-математическим моделям, в которых не предусмотрен плавный выход на траекторию роста, эффектом начала счета?

Доля субвенций, используемых для финансового обеспечения «делегированных» полномочий, практически не меняется. Судя по этим цифрам, задача финансового обеспечения перераспределения полномочий между уровнями публичной власти стоит второй в списке задач бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений.

Таблица 23

Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, %

Год Дотации Субсидии Субвенции Прочее Всего

2012 37,0 37,8 21,7 3,5 100,0

2013 46,4 29,4 19,9 4,3 100,0

2014 50,0 25,4 20,6 40 100,0

2015 49,8 24,6 21,8 3,8 100,0

Источник: табл. 8.2 проекта Основных направлений бюджетной политики на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг.

14. Бюджетная политика с позиции экономической безопасности

Осуществляемая бюджетная политика определяет уровень экономической безопасности. Оценка этого уровня обычно осуществляется путем сравнения фактических и прогнозных параметров экономического развития с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности. Необходимо отметить, что сравнение фактических и прогнозных параметров с пороговыми значениями и целевыми показателями, отражающими государственную экономическую политику, удалось осуществить не по всем показателям в связи с отсутствием ряда из них в статистическом учете, и особенно в прогнозе.

Данные табл. 24 отражают сравнительный уровень экономической безопасности по различным сферам экономики. Эти данные позволяют определить остроту и опасность действия различных угроз национальным интересам Российской Федерации в области экономики. Так, приведенные в таблице индикаторы, отражающие уровень экономической безопасности, в реальном секторе экономики и в социальной сфере практически все 2015 г. будут находиться в опасной зоне (см. табл. 24). При этом можно констатировать, что чем выше уровень экономической безопасности в финансовой сфере, тем глубже в опасной зоне застревают другие сферы экономики и экономика в целом.

Сохраняется до 2015 г. и угроза деформированной топливно-сырьевой структуры производства. Экспорт нефти и газа явно теряет свою роль как главного фактора экономического роста. Другим фактором могут быть только внутренние инвестиции. А для этого надо менять бюджетную политику.

В машиностроении продолжает вызывать опасение практически полная потеря отечественного станкостроения, а на импорте станков модернизацию экономики осуществить не удастся. Особо настораживает то, что

многие предприятия сейчас готовятся к новому витку кризиса и поэтому откладываются многие модернизационно-инновационные проекты. Это проявляется подчас и в структурной политике в целом по стране, когда ради развития нефте-газо-добывающих отраслей, что, конечно, нужно, из-за недостатка инвестиций, в том числе и бюджетных, притормаживается диверсификация производства.

Проблема диверсификации производства существует и в сельском хозяйстве. На период 2013 г. предусмотрено оказать поддержку сельскому хозяйству бюджетными средствами в размере 4,5 млрд руб. вместо 9 млрд руб., пока разрешенных законодательством ВТО.

Не удовлетворяет потребностям и состав притекающего в страну капитала: 10-15% - это портфельный капитал, порядка 65-70% - иностранные кредиты российским компаниям, и только около 20% - прямые инвестиции. В связи с этим вызывает особую озабоченность намерение Минэкономразвития ликвидировать федеральный Инвестфонд, который помогает регионам осуществлять крупные проекты. Уже в 2012 г. размер финансирования из этого фонда снижен против запланированного почти вдвое. В следующем году намечается дальнейшее снижение. За этим явно последует дальнейшее снижение и корпоративного капитала, который будет уходить за рубеж.

В настоящее время возникает новая угроза экономической безопасности Российской Федерации: вместо имевшегося в течение многих лет довольно крупного положительного сальдо внешней торговли - существенное его снижение. Россия неуклонно теряет очень значительный источник пополнения своих финансовых ресурсов и возможность дальнейшего импорта. Приостановить этот процесс можно только значительным ускорением диверсификации производства на инновационной основе. Но для этого необходим о переориентировать бюджетную политику с приоритета снижения дефицита бюджета, минимизации бюджетных расходов и накопления избыточных финансовых резервов на приоритет финансового обеспечения модернизации экономики.

Серьезной угрозой экономической безопасности страны в социальной сфере продолжает оставаться сохранение деформированной социальной структуры общества, которой нет ни в одной развитой стране. Ведь в развитых цивилизованных странах общество делится на бедных (по их меркам), средний класс, составляющий 60-80% всего населения, и относительно богатых. Руководством страны поставлена задача довести долю среднего класса к 2020 г. до 50-60%. Это означает, что сейчас отклонение фактического параметра от этого порогового значения составляет 2,5-3 раза. Это один из самых глубоких провалов среди всех индикаторов, характеризующих уровень экономической безопасности. Однако в материалах к прогнозу социально-экономического развития на период 2013-2015 гг. это практически не затрагивается.

Таблица 24

Сравнение фактических и прогнозных показателей с пороговыми значениями экономической безопасности и

целевыми индикаторами экономической политики

Целевые показатели 2015 г.

Показатели и задачи, отражающие экономическую политику государства Пороговые значения 2011 г. (факт) (прогноз Минэкономразвития РФ)

1. В сфере реальной экономики

Среднегодовые темпы прироста экономики (ВВП), % 6-7 Не менее 6 4,3 4,5

Инвестиции в основной капитал, в % к ВВП До 25% к 2015 г. и до 27% к 2018 г., 30-40% к 2020 г. 25-35 19,7 22,3

Доля производства машин и оборудования, электрооборудования, оптического оборудования в общем объеме отгруженной продукции, % Увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП к 2018 г. в 1,4—1,5 раза против 2011 г. 25 14,0 Менее 20

Сбор зерна, млн т - 110 94,2 102

Доля отгруженной инновационной продукции, % 25-30 Не менее 20-30 4,9 14,0

2. В социальной сфере

Отношение численности людей пенсионного - Не более 0,4 0,37 0,42

и трудового возраста

Доля населения с доходами ниже величины Преодоление бедности, увели- Не более 6 12,8 11,5

прожиточного минимума чение зарплаты к 2018 г. в 1,5 раза

Коэффициент фондов (соотношение 10% Преодоление имущественного Не более 7 16,1 -

высокодоходных и 10% низкодоходных слоев расслоения населения

населения, раз

Доля среднего класса во всем населении, % 50-60 - 20-25 -

ta

П

Гй

Ж

-С

а

Сл

СЛ

s ж

ta

о

I

а а a

а

S

а a ж о

Окончание табл. 24

'Л

OJ

Показатели Целевые показатели и задачи, отражающие экономическую политику государства Пороговые значения 2011 г. (факт) 2015 г. (прогноз Минэкономразвития РФ)

Отношение средней пенсии к средней зарплате, % 40 Не менее 40 34,6 33,7

Уровень безработицы по методологии МОТ Преодоление безработицы Не более 4 6,6 5,9

Размер жилья на одного жителя, кв.м К 2020 г. 60% желающих улучшить жилищные условия получат жилье 30-35 22,8

Ввод в действие жилья, млн кв.м 140 к 2020 г. - 62,3 77,9

3. В денежно-финансовой сфере

Размер золотовалютных резервов, конец декабря, млрд долл. - Не менее 250 513 Более 500

Годовой уровень инфляции, % - 3-4 6,1 4-5

Уровень монетизации экономики (денежная масса М2 на конец года, в % к ВВП) - 50-70 45 54

Доля невозвратов в общем объеме потребительского и ипотечного кредитов, в % к общему объему кредитов Не более 10 Менее 10 Менее 10

Дефицит федерального бюджета, в % к ВВП Преодоление дефицита к 2015 г. Не более 3 Профицит 0,8 Дефицит 0,01

Отношение величины государственного внешнего и внутреннего долга к ВВП,% - Не более 60 Порядка 10 13-14

4. Во внешнеэкономической сфере

Доля импортного продовольствия во всех продовольственных ресурсах, % Обеспечить продовольственную безопасность Не более 25 33 -

Сальдо торгового баланса, в % к ВВП - 8 11 4

Крайне острой продолжает оставаться проблема пенсионного обеспечения. Бедность пенсионеров и дефицит пенсионного фонда - это не проблема методов начисления пенсий и уплаты страховых взносов. Это проблема экономического роста, модернизационно-инновационных процессов, масштабов реальной экономики и фондов заработной платы.

Серьезным социальным раздражителем в предстоящий период может стать сохраняющийся жилищный голод. Нужны поиски прорывных шагов в решении жилищной проблемы нестандартными методами. Прежде всего надо определить реальный, а не приукрашенный масштаб проблемы. Нужны также и поиски проектно-строительных решений, позволяющих быстро, поточным методом возводить жилье по качеству, соответствующему современным стандартам. Задача преодоления дефицитности бюджета ничтожна перед задачей кардинального решения жилищной проблемы.

В настоящее время реальной угрозой экономической безопасности страны является не столько дефицит бюджета, сколько его преодоление ценой сдерживания бюджетных расходов и торможением из-за этого экономического роста и модернизационно-инновационных процессов.

Завершая тему бюджетного проектирования, отвечающего требованиям экономической безопасности, следует со всей определенностью заявить, что лучшая антикризисная стратегия - это диверсификация производства, а не накопление финансовых резервов.

Оценивая бюджет в целом, можно охарактеризовать его как бюджет недоиспользованного ресурсно-организационного потенциала экономики и сиюминутных традиционных приоритетов конъюнктурного характера, что не позволяет осуществить или хотя бы подготовить стратегический прорыв в ключевых жизненно важных сферах, обеспечить в полной мере соблюдение национальных интересов страны на данном этапе ее развития.