CC BY
14
НОВЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ 2012-2014 гг.
В. СЕНЧАГОВ руководитель Центра финансовых исследований Института экономики РАН доктор экономических наук, профессор
В. ПАВЛОВ
главный научный сотрудник Института экономики РАН доктор экономических наук, профессор
И. КАРАВАЕВА главный научный сотрудник Института экономики РАН доктор экономических наук, профессор
Е. ИВАНОВ
старший научный сотрудник Центра финансовых исследований Института экономики РАН, кандидат экономических наук
БЮДЖЕТ ИЛЛЮЗИЙ И РЕАЛЬНОСТЬ
(сокращенный вариант независимой экспертизы Центра финансовых исследований Института экономики РАН)1
Представлены материалы независимой экспертизы федерального бюджета России на 2012-2014 гг. Дана его оценка с позиции решения главных задач социальноэкономического развития РФ в условиях посткризисного периода. Анализируются проблемы бюджетного планирования. Рассматривается сравнительная эффективность различных сценариев бюджетной политики. Затрагивается проблема взаимосвязи бюджетной политики и стратегии экономической безопасности России.
Ключевые слова; Россия, финансы, бюджет, бюджетная политика, социально-экономическая политика, модернизация, бюджетное планирование, экономическая безопасность.
1 Экспертиза подготовлена группой независимых экспертов в составе: руководитель Центра финансовых исследований ИЭ РАН, д.э.н., проф. В.К. Сенчагов (руководитель группы экспертов), д.э.н. В.П. Бауэр, С.А. Биляк, д.э.н., проф. М.И. Гель-вановский, д.э.н., проф. Б.В. Губин, к.э.н. Е.А. Иванов, д.э.н., проф. С.В Казанцев, д.э.н., проф. И.В. Караваева, Н.В., д.э.н., проф. В.И. Павлов, к.э.н., доц. В.А. Потапов, д.э.н., проф. О.Л. Рогова, д.э.н., проф. Л.С. Ржаницына, д.э.н. А.О. Шабалин. Экспертное заключение представалено в Государственную Думу, Совет Федерации, Советы безопасности РФ и в Счетную Палату РФ.
I. Социально-экономические проблемы посткризисного периода и задачи бюджетного планирования
Российская экономика входит в посткризисный период своего развития, хотя до 2014 г. продолжается действие достаточно острых остаточных кризисных явлений. Не достигают докризисного уровня темпы экономического роста, сохраняются дефицит бюджета и сильная зависимость от ситуации на рынке углеводородов, медленно повышается инновационная активность и жилищное строительство, все еще высок уровень бедности и имущественное расслоение общества.
В условиях продолжающегося зарубежного кризиса и угрозы наступления его второй волны необходимо не только удержать достигнутые успехи и максимально оградить страну от проникновения кризисных явлений, но и выйти на новый более высокий уровень экономического развития. Это требует особо острой, допустимо сказать, даже придирчивой оценки того, как проект федерального бюджета и прогноз социальноэкономического развития страны на 2012 г. и на плановый период 2013-2014 гг. обеспечивает решение этой задачи.
Поэтому период до 2014 г. следует характеризовать как один из наиболее трудных для бюджетного планирования. Ведь надо не просто преодолевать последствия кризиса, но и решать крупные задачи, призванные изменить облик экономики, превратить ее в экономику инноваций и высоких технологий, в экономику благосостояния и комфортного обитания людей.
Главной задачей модернизации экономики должна стать диверсификация производства на инновационной основе, для чего должен быть задействован механизм перетока денежных средств из отраслей нефтегазового сектора в отрасли обрабатывающей промышленности и в социальную сферу. В предстоящие годы бюджетную, и в целом денежнофинансовую политику следует ориентировать не столько на минимизацию бюджетных расходов и накопление финансовых резервов, которые должны быть минимально необходимыми, а на финансовое обеспечение диверсификации производства на инновационной основе. Необходимо, не нарушая интеграции России в мировую денежно-финансовую систему, выработать инструментарий блокировки каналов проникновения на российские финансовые рынки негативных кризисных явлений, могущих постоянно возникать на международных рынках.
Безусловно, выбор того или иного варианта бюджетной политики, и тем самым разрешение конфликта интересов при бюджетном планировании, требует детального расчетного обоснования. По нашему мнению, в этих целях на всех стадиях разработки, обсуждения и утверждения бюджета - от первых заседаний по этому вопросу Правительства РФ, до рассмотрения в обеих палатах Федерального Собрания - в каче-
стве такого обоснования должен рассматриваться материал следующего содержания:
- перечень инвестиционных проектов, ФЦП, ОЭЗ, ДЦП, приоритетные социально-экономические проблемы, требующие решения в плановом периоде и финансирования из федерального бюджета, в том числе на модернизационно-инновационные нужды;
- заявки на финансирование этих проектов и проблем министерств, ведомств и субъектов Федерации, представляющих собой их ведомственные лоббистские интересы. Эти заявки могут действительно превышать бюджетные возможности и вызывать рост дефицита бюджета;
- оценки Минфина РФ о допустимых, с позиции сбалансированности бюджета, объемах финансирования этих проектов и проблем, вызывающих необходимость, ради снижения дефицита бюджета, откладывать некоторые из них. Это тоже лоббистский интерес Минфина, который не ниже, но и не выше лоббистских интересов министерств, ведомств и субъектов Федерации;
- позиция Минэкономразвития РФ, как органа, меньше всех подверженных своим узковедомственным лоббистским интересам. Следует ожидать, что эта позиция будет представлять собой средние значения по объемам финансирования и дефицита по сравнению с двумя предыдущими.
Этот материал должна сопровождать записка с фактами и цифрами, показывающими, какие позитивные результаты может получить экономика страны от варианта более полной реализации проектов и проблем, но и какие потери она понесет в этом случае от увеличения дефицитности бюджета.
Таким образом, основной проблемой бюджетного планирования и главным объектом рассмотрения бюджетных параметров на всех стадиях разработки, обсуждения и утверждения государственного бюджета следует рассматривать принятие трудного решения о том, выполнение каких задач можно отложить ради уменьшения дефицита бюджета (или увеличения профицита), или на какое увеличение дефицита бюджета (или уменьшение профицита) можно пойти ради выполнения приоритетных социально-экономических задач.
На современном этапе наиболее насущными являются три блока проблем бюджетной политики:
- Какой должна быть денежная, в том числе бюджетная политика, обеспечивающая экономический рост, каково допустимое сдерживание роста расходов бюджета и денежной массы и снижение дефицита, не мешающие экономическому росту?
- Каков должен быть объем инвестиций, в том числе бюджетных, и накоплений, обеспечивающих должный экономический рост,
структурные сдвиги и модернизационно-инновационные процессы?
- Как обеспечить рост внутреннего потребления и спроса, учитывая, что в настоящее время порядка 60% ВВП составляет потребление домашних хозяйств?
II. Оценка федерального бюджета на 2012-2014 гг. с позиции решения главных проблем социально-экономического развития россии в посткризисный период
В бюджетном послании Президента Российской Федерации отмечается, что Федеральный бюджет на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. должен стать бюджетом, посредством которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни граждан.
Оценка федерального бюджета на 2012-2014 гг., с позиции решения главных проблем социально-экономического развития России в пост-кризисный период, требует акцентирования внимания на следующих вопросах:
- Насколько параметры и пропорции федерального бюджета позволяют достигнуть определенного баланса между финансовым обеспечением ускорения экономического роста, модернизации экономики, диверсификации производства и экспорта на инновационной основе, усиления инвестиционной активности, решения всего комплекса социальных задач и преодолением дефицитности бюджета, накоплением финансовых резервов и уменьшением инфляции.
- В какой мере параметры и пропорции федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития преодолевают и снижают зависимость российской экономики от состояния мировых рынков сырья, нефти, газа и цен на них.
- Какова степень устойчивости бюджетного планирования, насколько, например, параметры бюджета экономического развития в 2011 г. близки к параметрам, утвержденным год назад.
- Насколько полно методология бюджетного планирования и социально-экономического прогнозирования, система их показателей и расчетных обоснований отражают задачи посткризисного развития.
1. Доходы, расходы, дефицит. Эти параметры определяют рациональность сложившейся взаимосвязи бюджетной системы со всеми другими сферами экономики страны. Данные о доходах, расходах и дефиците федерального бюджета на 2012-2014 гг. представлены в табл 1.
Таблица 1
Основные характеристики федерального бюджета
Показатели 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Доходы, всего, млрд руб. 11068,6 11779,9 12705,9 14091,8
В % к ВВП 20,7 20,1 19,6 19,4
В % к предыдущему году 133,3 106,4 107,9 110,9
Расходы, всего, млрд руб. 11098,5 12656,4 13730,6 14582,9
В % к ВВП 20,8 21,6 21,2 20,1
В % к предыдущему году 109,7 114,0 108,5 106,2
В реальном выражении 102,5 107,6 102,8 101,1
Дефицит, млрд руб. -29,9 - 876,6 -1024,7 - 491,1
В % к ВВП -0,1* -1,5 -1,6 -0,7
* По фактическим данным на декабрь 2011 г. ожидается профицит.
Из данных табл.1 следует, что на все годы дефицит бюджета планируется в значительно меньших размерах, чем год назад: в 2012 г. - 1,5% к ВВП против 3,1 в 2011 г., в 2013 г - 1,6% против 2,9%, и в 2014 г. - 0,7% Конечно, это в значительной мере результат более высоких цен на нефть. Но представляется совершенно нецелесообразным не использовать это для увеличения финансирования модернизационно-инновационных процессов.
Представляются крайне опасными и весьма низкие темпы роста расходов в реальном выражении в 2013-2014 гг. Очевидно, следует учесть негативный опыт низких темпов роста расходов в 2011 г., что привело к снижению экономического роста и необходимости резкого увеличения расходов бюджета в 2012 г.
Продолжение линии на минимизацию расходов и дефицита бюджета определило наращивание резервных фондов. Выйдя из острой фазы кризиса, страна стала готовиться к следующему кризису, накапливая не мощности, например, машиностроения, а деньги. За период
2012-2014 гг. сумму резервного фонда предусматривается увеличить до
3947,2 млрд руб. Опять 4 трлн руб. будут изъяты из хозяйственного оборота и не будут работать на модернизацию экономики. Фонд национального благосостояния, даже с учетом его использования для покрытия дефицита пенсионного фонда намечается увеличить с 2604,3 млрд руб. на начало 2012 г. до 2798,7 млрд руб. в 2014 г. Такой размер суверенных фондов (около 7 трлн руб.) представляется избыточным.
В бюджете на 2012-2014 гг. вновь применен метод так называемого «исключения» нефтегазовых доходов из ряда доходных статей бюджета.
Однако из табл. 2 видно, что доля нефтегазовых доходов во всех доходах бюджета составляет 43,5%, что все еще определяет непомерно высокую зависимость федерального бюджета РФ от состояния внешних рынков
Таблица 2
Нефтегазовые доходы во всех доходах федерального бюджета
Показатели 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Доходы, всего, млрд руб. 11068,6 11779,9 12705,9 14091,8
в том числе:
нефтегазовые, млрд руб. 5462,0 5574,0 5645,8 6127,2
в % ко всем доходам 49,3 47,3 44,4 43,5
ненефтегазовые, млрд руб. 5606,6 6205,0 7060,1 7964,6
Расходы, всего, млрд руб. 11098,5 12656,4 13730,6 14582,9
Дефицит, всего, млрд руб. -29,9 -876,6 - 1024,7 - 491,1
в % к ВВП -0,1 -1,5 - 1,6 -0,7
в том числе на ненефтегазовые доходы, млрд руб. -5491,9 -6451,4 - 6670,5 - 6618,3
на нефть и газ, в связи с чем в законе о бюджете необходимо предусмотреть пункт об использовании дополнительных доходов бюджета в случае, если они окажутся существенно выше принятых в бюджете. Эти дополнительные доходы должны, конечно, частично направляться в Резервный фонд, но, в определенной части, и на финансирование модернизационно-инновационных проектов и социальных нужд. По нашему мнению, это распределение могло быть в соотношении 40;60.
Представляется, что ради ускорения модернизационно-инновационных проектов можно пойти на некоторое увеличение дефицита бюджета (до 2,5-3% к ВВП), что дает возможность увеличить расходы бюджета в 2012-2013 гг. на 800-900 млрд руб. и в 2014 г. на 1300 млрд руб.
2. Роль бюджета в позитивном воздействии на реальный сектор экономики и социальную сферу находит свое выражение в параметрах и пропорциях прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период до 2014 г. Прежде всего это касается темпов экономического роста. Темпы роста ВВП и основных секторов реальной экономики за период 2009-2014 гг. представлены в табл. 3.
Следует обратить внимание на то, что, прогнозируемые темпы носят чисто инерционный характер, показывая, что составители прогноза полностью отказались от активного государственного воздействия на экономические процессы.
3. Предстоящий плановый период до 2014 г. должен стать периодом решительных, прорывных шагов в деле диверсификации производства на инновационной основе. Прогноз социально-экономического развития страны на этот период должен быть буквально пронизан всем блоком этих проблем. Однако в материалах к федеральному бюджету и к прогнозу социальноэкономического развития страны эти вопросы отражены весьма скупо и, как правило, с применением самых обобщенных индикаторов.
Таблица 3
Темпы роста ВВП и основных секторов реальной экономики за 2009-2014 гг., в % к предыдущему году
2009 г., факт 2010 г., факт 2011 г., оценка 2012 г., прогноз 2013 г., прогноз 2014 г., прогноз
ВВП 92,1 104,0 104,1 103,7 104,0 104,6
Промышленное производство 90,7 108,2 104,8 103,4 103,9 104,2
Сельское хозяйство 101,4 88,1 113,7 101,4 102,2 102,1
Инвестиции в основной капитал 84,3 106,0 106,0 107,8 107,1 107,2
Розничный товарооборот 94,9 106,3 105,3 105,5 105,3 105,5
Следует особо отметить, что даже приведенные в табл. 4 данные, характеризующие скорость продвижения по пути диверсификации производства, не раскрыты должным образом.
Таблица 4
Изменение долей отдельных отраслей промышленности, в % к итогу
2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Промышленность всего: 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
ТЭК 40,1 45,5 44,7 43,5 42,7 41,7 40,6
Потребительский комплекс, в том числе: 12,1 14,0 12,1 12,0 11,9 11,8 11,7
легкая промышленность 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8
пищевая промышленность 11,4 13,2 11,3 11,2 11,1 11,0 10,9
Отрасли инвестиционного комплекса, в том числе: 18,9 15,8 15,7 17,1 17,9 18,9 19,9
машиностроение 14,5 12,6 12,8 14,2 14,9 15,8 16,7
Отрасли промежуточного спроса, в том числе: 27,0 23,5 24,4 24,4 24,5 24,7 25,0
химический комплекс 7,2 6,5 6,7 6,9 7,1 7,3 7,6
металлургия 14,1 11,1 12,0 11,8 11,7 11,7 11,8
4. Продолжает оставаться достаточно острой проблема обеспечения роста доходов населения, хотя в 2009-2010 гг. здесь действительно немало сделано, особенно в части повышения пенсий. Между тем задача преодоления бедности решается крайне медленно, не говоря уже о решении проблемы малообепеченности и о формировании мощного среднего класса. Рост доходов населения, складывающийся в 2009-2010 гг. и прогнозируемый на 2012-2014 гг. приведен в табл. 5.
Таблица 5
Рост доходов населения, в % к предыдущему году
Показатели 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Реальные располагаемые денежные доходы населения 102,0 104,2 101,5 105,0 104,8 105,3
Реальная заработная плата 96,5 105,2 103,6 105,1 105,8 106,3
Средний размер трудовой пенсии 124,2 144,5 109,9 109,6 109,2 109,4
Соотношение среднего размера трудовой пенсии и начисленной среднемесячной заработной платы 28,0 36,7 35,9 35,6 34,7 33,9
Обращает на себя внимание резкое снижение темпа роста доходов в 2011 г., что также связано с преодолением в этом году дефицита бюджета, а также крайне равномерные по 2012-2014 гг. темпы роста в отличии от предкризисных лет. Прогнозируемые на 2010-2014 гг. колебания этого показателя на 0,5 п/п отражают лишь вялотекущую инерционность в прогнозировании, а не реальную экономическую ситуацию.
Принятые в прогнозах темпы роста не позволяют обеспечить достаточно быстрое уменьшение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума и коэффициента фондов (разрыва в денежных доходах 10% наиболее высокодоходной и 10% наименее доходной части населения). Долю населения с доходами ниже прожиточного минимума прогнозируется снизить с 13,1% в 2001 г. и 13,1% в 2011 г. до 12,7% в 2012 г., 12,8% в 2013 г. и 12,5% в 2014 г. Таким образом, за 4 года доля крайне бедных уменьшается на 0,6 процентных пункта. Если такая скорость преодоления бедности будет продолжена и дальше, то решение этой проблемы растягивается на десятки лет.
Потребительская корзина, на основе которой определяется прожиточный минимум, крайне архаична и не отражает современные жизненные стандарты. С 2013 г. намечено перейти в расчетах прожиточного минимума на новую потребительскую корзину. Однако в прогнозе Минэкономразвития РФ говорится, что это даст увеличение прожиточ-
ного минимума против потребительской корзины 2006 г. всего на 4,5%, а доля бедных в 2013 г. сократится всего на 0,1 п. п.
5. Крайне тяжелое положение складывается в жилищном строительстве. Прогнозом предусмотрено довести к 2014 г. ввод в действие жилья до 79 млн кв. м., т. е. среднегодовые приросты ввода в действие жилья составят в 2011-2014 гг. всего 5 млн кв. м. А чтобы в 2015 г. довести ввод в действие жилья до 90 млн кв. м. (как это заявлено председателем Правительства) надо в 2012-2015 гг. обеспечить прирост ввода почти в 7 млн кв. м. В прогнозе ничего не говорится о том, как это возможно осуществить. Проблема жилищного строительства не может быть решена инерционным путем. Прорыв здесь возможен только за счет резкого увеличения бюджетных инвестиций в жилищное строительство.
6. Важной составляющей прогноза социально-экономического развития России должен был бы быть раздел, касающийся поддержки материнства и детства, тем более что завершилось действие огромной целевой программы «Дети России», которая реализовалась в течение ряда лет. Следовало бы ожидать, что будет детально проанализировано, как выполнена эта программа, что сделано в ходе ее реализации, какие проблемы остались нерешенными. Однако, этого материала в бюджете и прогнозе нет.
7. Параметры и пропорции федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития определяют уровень экономической безопасности. Он повышается крайне медленно. По важнейшим параметрам страна и в 2014 г. будет еще находиться в опасной зоне. Однако в материалах Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013-2014 гг. нет даже упоминания проблем экономической безопасности. Тем самым требования федерального закона «О безопасности» полностью проигнорированы.
Произведенная экспертная оценка степени решения федеральным бюджетом и прогнозом на 2012 г. и на плановый период 2013-2014 гг. главных проблем социально-экономического развития страны позволяет сделать следующие принципиальные выводы:
• Основные параметры и пропорции бюджета и прогноза носят инерционный характер при крайне слабом и нерезультативном государственном воздействии на экономические процессы. Бюджетные расходы не обеспечивают должного решения проблем модернизации экономики, диверсификации производства на инновационной основе, реализации неотложных задач в социальной сфере, что обрекает страну на долгие годы на катастрофическое отставание как по технике и структуре производства, так и по уровню и качеству жизни населения от развитых зарубежных стран.
• Практически не преодолевается неоправданно сильная зависимость российской экономики от ситуации на мировых рынках сырья и углеводородов,
не проработаны меры по блокированию каналов проникновения в страну кризисных явлений, периодически возникающих в зарубежных странах.
• Стержнем бюджетной политики продолжает быть не оправдавшая себя линия на минимизацию бюджетных расходов и дефицита, а не решение, в приемлемые сроки и на должном уровне, насущных социально-экономических проблем;
• Содержание федерального бюджета, прогноза и приложений к ним, состав содержащихся в них индикаторов не соответствуют характеру стоящих перед страной приоритетных задач, не характеризуют в должной мере степень их решений, создают разрыв между постановкой этих задач руководством страны и отражением их в главных государственных экономических документах.
Необходимо политическое решение о коренном пересмотре финансовой политики, о более активном государственном воздействии на экономические процессы, существенном совершенствовании методологии бюджетного планирования и социально-экономического прогнозирования. В бюджете и в прогнозе на 2012-2014 гг. необходимо как минимум поставить эти задачи и дать принципиальные направления их решения.
III. Сравнительная эффективность различных сценариев бюджетной политики
В рамках данного раздела мы сопоставим два возможных сценария бюджетной политики, разработанных Министерством финансов и Институтом экономики РАН. Такое сопоставление хотя и вызвало необходимость некоторого повтора положений, высказанных выше, позволяет в концентрированном виде дать оценку этим вариантам.
I вариант. Осуществляемый Минфином РФ сценарий приоритетности снижения дефицитности федерального бюджета и накопления денежных резервов.
1. О результативности резкого снижения дефицита бюджета.
По фактическим данным на декабрь 2011 г. ожидается паритет или минимальный профицит федерального бюджета, в 2012 г. дефицит бюджета составит 1,5% к ВВП, в 2013 г. - 1,6% и в 2014 г. - 0,7% к ВВП.
Такое резкое снижение дефицита бюджета объяснялось всегда, как правило, необходимостью борьбы с инфляцией. Однако существенного снижения инфляции, адекватного снижению дефицита бюджета, достичь не удалось. При планируемом дефиците бюджета в 6,8% к ВВП в
2010 г. планировалось снизить инфляцию с 8,8% (2009 г.) до - 8%. Однако при дефиците в 4,1% она составила те же 8,8. В 2011 г. при почти нулевом дефиците бюджета инфляция оценивается, как и при дефиците в 3,6% к ВВП, в 6,5-7%.
При планируемом в 2012-2014 гг. двукратном снижении дефицитности бюджета, против ранее утвержденного, инфляция оценивается в размере 5-6% - в 2012 г., 4,5-5,5% - в 2013 г. и 4-5% в 2014 г., т.е. на практически том же уровне, что и при большем дефиците.
2. Об избыточности золотовалютных резервов.
Максимальный объем золотовалютных ресурсов до их использования на преодоление кризисных явлений достигал суммы порядка 590 млрд долл. После их использования на преодоление кризисных явлений эта сумма снизилась всего до примерно 400 млрд долл. Таким образом, для защиты от кризиса потребовалось всего треть накопленных золотовалютных резервов. Есть основания считать, что, как минимум, 50% накопленных сумм были избыточными. В период 2010-2011 гг. продолжалось наращивание золотовалютных резервов, которые к сентябрю
2011 г. выросли до 547 млрд долл., практически приблизившись к докризисному, т.е. явно избыточному уровню.
Рост золотовалютных резервов намечается и в будущем. Об этом свидетельствуют сентябрьские оценки Минфина по росту Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Имелось ввиду, что Резервный фонд будет полностью использован на покрытие дефицита бюджета. Однако в результате линии на минимизацию бюджетных расходов и дефицита этого не произошло. Его минимальный объем к середине 2011 г. составил 746 млрд руб., после чего он вновь начал расти. Планировалось, что он к концу текущего года составит 1658,5 млрд руб., а в 2014 г. - 3947,9 млрд руб., т.е. опять 4 трлн руб. будут изъяты из хозяйственного оборота. Фонд национального благосостояния практически существенно не снижался и составлял к началу
2011 г. 2604,3 млрд руб. Предполагается, что он вырастет к 2014 г. незначительно - до 2798,7 млрд руб.
О достаточности и даже избыточности золотовалютных резервов можно судить по критериям, принятым международными финансовыми организациями. Это следующие критерии:
- обеспеченность резервами трехмесячного импорта. Золотовалютные резервы России составляют более 500 млрд долл. при импорте в 2010 г. - 248,7 млрд долл. Это означает, что 3-х месячный импорт равен 62 млрд долл. С точки зрения этого критерия объем резервов явно избыточен;
- обеспеченность резервами денежной массы М2. На начало 2010 г. М2 составляла 15 трлн руб. Золотовалютные резервы в 500 млрд долл. по курсу 2010 г. составляют более 15 трлн руб., т.е. обеспеченность -более 100%. В период 2008-2010 гг. обеспеченность колебалась от 80 до 90%. (например, в США - 2-5%, Японии 13-16%, Великобритании - 2%). И по этому критерию объем резервов России можно считать избыточным;
- обеспеченность краткосрочной внешней задолженности. У России объем этих резервов на порядок больше такой задолженности. В США - 5-8%, Японии - 80-90%, Великобритании - менее 1%. В России явная избыточность резервов.
Накопление избыточных денежных резервов, изымаемых из хозяйственного оборота, не снижая, как это было показано выше, инфляцию, затормаживает экономический рост, решение приоритетных социальноэкономических проблем и модернизационные процессы.
II вариант. Сценарий приоритетности экономического роста и ускорения модернизационных процессов.
Представляется, что на 2012-2014 гг., планируя в разумных объемах накопление денежных резервов, можно было бы исходить из дефицита бюджета, предусматриваемого ранее в утвержденном бюджете на 2011-2013 гг. и соответствующего решения «Группы 20» в Торонто и Маастрихтских соглашениях. Это означает, что дефицит федерального бюджета составит в 2012 г. - 3,1% к ВВП, в 2013 - 2,9% и в 2014 г. - порядка 2,5% к ВВП.
Дополнительные бюджетные ресурсы в этом случае составят: в 2012 г. - (3,1 - 1,5 = 1,6% к ВВП) - 0,9 трлн руб.; в 2013 г. - (2,9 - 1,6 = 1,3% к ВВП) - 0,8 трлн руб.; в 2014 г. - (2,5 - 0,7 = 1,8% к ВВП) - 1,2 трлн руб.
По экспертной оценке, это позволит увеличить темпы прироста ВВП против примерно 4% в каждом году до 4,0-4,5% в 2012 г., 5,0-5,5% в 2013 г., и 6,0-6,5% в 2014 г. Таким образом к 2014 г. темпы экономического роста вплотную приблизятся к докризисным. Это явится прямым повышением эффективности по сравнению со сценарием приоритетности снижения дефицита. Понятно, что внести сейчас предлагаемые изменения в бюджет на 2012-2014 гг. не удастся. Необходимо это сделать на следующий год при разработке бюджета на 2013-2015 гг., для чего дать соответствующие поручения министерствам экономического блока правительства.
IV. Формирование доходов федерального бюджета и налоговая политика
Анализ баланса бюджетной системы Российской Федерации показывает, что доходы бюджетной системы страны характеризуются следующими показателями (табл. 6).
Как видим, доходы государственного бюджета в 2010 г. составили 30,34% ВВП, а в 2014 г. прогнозируется около 27,0% ВВП, что свидетельствует о снижении налоговой нагрузки на российскую экономику.
Таблица 6
Доходы государственной бюджетной системы страны
Показатели 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
1. ВВП*, млрд руб. 38824,3 44894,0 53472,0 64826,0 72638,1
2. Доходы бюджетной системы страны (всего)**, млрд руб. 13743,8 17553,5 20586,7 24828,4 27965,7
% к ВВП 35,4 39,1 38,5 38.3 38,5
В том числе:
3. Доход федерального бюджета РФ***, млрд руб. 8305,4 11068,6 11779,9 12705,9 14091,8
% к ВВП 18,5 20,7 20,1 19,6 19,4
4. Резервный фонд****, млрд руб. 1830,5 775,2 1658,5 2220,0 2810,1
% к ВВП 4,71 1,72 3,1 3,42 3,87
5. Фонд национального благосостояния*****, млрд руб. 2769,0 2695,5 2604,3 2659,9 2668,7
% к ВВП 7,13 6,0 4,8 4,1 3,7
6. Сумма денежных средств дохода федерального бюджета РФ, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (поз. 3-5), млрд руб. 12904,9 14539,3 16042,7 17585,8 19570,6
% к ВВП 30,34 28,42 28,0 27,12 26,92
* Рассчитано по данным Прогноза социально-экономического развития на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг., табл. 2.1, с. 8; ** - там же, с. 44; *** - там же, табл. 2.1., с. 8; **** - Там же, табл. 2.4., с. 10; ***** - там же, табл. 2.5, с. 10 - за основу взяты абсолютные значения.
Из экспертируемых материалов следует, что доход федерального бюджета в анализируемый период 2012-2014 г. в основном формируется за счет следующих поступлений (табл. 7).
В табл. 7 из 21 видов поступлений денежных средств в доходы федерального бюджета РФ приведены только 5 видов, к которым относятся:
- налог на прибыль (0,63% к ВВП или 3,3% от дохода федерального бюджета, всего);
- налог на добавленную стоимость (6,29% к ВВП или 33,27% от дохода федерального бюджета, всего);
- таможенные пошлины: ввозные и вывозные (7,45% к ВВП или 39,4% от дохода федерального бюджета, всего);
- акцизы, всего: на производимые в стране товары и ввозимые (0,69% к ВВП или 3,65% от дохода федерального бюджета, всего);
- доход от налога на добычу полезных ископаемых (3,6% к ВВП или 19% от дохода федерального бюджета, всего).
Таблица 7
Поступления основной суммы денежных средств, формирующих доходы федерального бюджета РФ на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг., млрд руб.
Виды поступлений денежных средств 2012 2013 2014
Налог на прибыль, подлежащий зачислению в федеральный бюджет 351,7 392,4 416,5
Поступления налога на добавленную стоимость как на товары (работы и услуги), реализуемые на территории РФ (числитель), так и на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации (знаменатель) 1870,1 1818,5 2106,4 2077,6 2361,7 2383,2
Поступления акцизов по подакцизным товарам (продукции) как производимой на территории РФ (числитель), так и ввозимых на территории РФ (знаменатель) 348,3 55,5 522,9 68,6 690,0 82,5
Поступления на добычу полезных ископаемых 2087,0 2205,5 2424,8
Поступления ввозных (числитель) и вывозимых (знаменатель) таможенных пошлин 803,8 3569,4 911,8 3533,4 1033,4 3811,6
Таким образом, платежи в федеральный бюджет Российской Федерации только по 5 перечисленным позициям составляют 18,65% к ВВП или 98,66% от доходов федерального бюджета.
В 2012-2014 гг. также заложено снижение доли нефтегазовых доходов федерального бюджета с 10,2% к ВВП в 2011 году до 8,4% к ВВП в 2014 г. При этом ненефтегазовые доходы увеличиваются по сравнению с 2011 г. на 0,57% к ВВП и в 2014 году достигнут 11,0% к ВВП, что связано, в основном, с прогнозируемым ростом поступлений по налогу на добавленную стоимость, таможенным пошлинам и акцизам.
Сложившаяся ситуация отражает ряд противоречий налоговой политики:
1. Снижение доли нефтегазовых доходов федерального бюджета на 1,8% ВВП очевидно не компенсируется увеличением доходов федерального бюджета в 2012-2014 гг. в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации на 0,57% ВВП.
2. Нельзя не отметить, что акцизы и НДС, рост которых наиболее заметен в структуре доходов проекта федерального бюджета, - налоги, обладающие выраженным регрессивным характером. Налоговое бремя при взимании данных налогов с продукции, наиболее востребованной самыми широкими слоями населения (алкоголь, табачные изде-
лия, легковые автомобили, бензин, дизельное топливо), оцениваемое как отношение суммы налога в цене приобретаемых товаров и услуг к общей сумме доходов физического лица, очевидно смещено в сторону низко-доходных категорий граждан. Аналогично на стоимости газо- и теплоснабжения населения отразится предполагаемая индексация ставок налога на газ горючий природный для налогоплательщиков, являющихся собственниками объектов Единой системы газоснабжения. Таким образом, реструктуризация налоговой нагрузки сместится в сторону ужесточения ценового давления на низко-доходные слои населения и может привести к негативным социальным последствиям.
3. Решение социальных задач в рамках федерального бюджета предполагается преимущественно за счет наращивания бюджетных расходов и дифференциации целевых расходных статей. Финансирование дефицита бюджета будет осуществляться, в значительной мере, за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности и составляющих: свыше 11% от общего объема доходов федерального бюджета - в 2012 г., свыше 12% - в 2013 г. и свыше 10% - в 2014 г. Столь значительные объемы необеспеченных бюджетных расходов на социальные программы объективно приведут к созданию серьезных препятствий для решения задач сокращения бюджетного дефицита.
4. Необходимо отметить, что в рамках реформирования налоговой системы не предполагается внесения изменений в методику начисления налога на прибыль, в то время как задача инновационного развития российской экономики заявлена в качестве приоритетной. Доля НП в рамках прогнозируемого периода остается практически неизменной, а корректировка методов начисления налога с целью стимулирования инновационной и инвестиционной предпринимательской активности не предусмотрена.
5. Следует обратить внимание и на то, что в составе данных 5 видов платежей в доход федерального бюджета значительная доля принадлежит таможенным платежам, что предъявляет повышенные требования к совершенствованию таможенно-тарифной политики. С сентября 2010 г. вступил в действие порядок перераспределения бюджетных поступлений от взимания ввозных таможенных пошлин между бюджетами России, Белоруссии и Казахстана. В российский бюджет подлежат перечислению 87,9% поступающих от уплаты данного налога, в бюджет Белоруссии - 4,70%, Казахстана - 7,33%2. Очевидно, что для успешного функционирования Таможенного союза и Единого экономического пространства необходима унифицированная налоговая
2 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг. С. 41.
система, базирующаяся на минимальном количестве исходной информации, четкости и стабильности налогового законодательства и минимизации налогового администрирования, чего не могут обеспечить действующие в настоящее время налоговые системы России, Белоруссии и Казахстана.
По результатам исследования налоговых систем мира, подготовленным совместно с Всемирным Банком, Международной финансовой корпорацией и PriceWaterhouseCoopers (Paying Taxes 2008), к важнейшим недостаткам российской налоговой системы, из-за которых она не может считаться инновационно направленной и не может способствовать модернизации российской экономики, относятся следующие:
- налоговая система выполняет в основном фискально-перераспределительные функции и неэффективна в стимулировании развития производства и соблюдении социальной справедливости;
- перманентные усложнения форм отчетности и бесконечный рост их количества и модификаций;
- несправедливое распределение доходов между бюджетами различных уровней и, как следствие, рост неофициальных поборов на различные нужды всех ветвей власти;
- низкая эффективность работы органов, администрирующих сбор налогов, значительный вес серых и черных зарплат, развитие теневой экономики.
В соответствии со «Стратегией инновационного развития», упомянутой в Прогнозе социально-экономического развития РФ на 2012 г. и на плановый период до 2013-2014 гг., внутренние затраты на научные исследования и разработки на федеральном уровне будут составлять даже в 2014 г. 0,94% ВВП против 0,87% ВВП в 2010 г. В консервативном же варианте прогноза эти затраты снижаются до 0,65% ВВП. Не предусматривается существенной государственной поддержки отраслей, обеспечивающих диверсификацию экономики и развитие инфраструктуры, так как даже по умеренно-оптимистическому сценарию в среднем за 2011-2014 гг. расходы федерального бюджета на стимулирование диверсификации и поддержку базовых отраслей, по оценке Минэкономразвития, составят около 1,4-1,5% расходов бюджета или
0,3% к ВВП3.
Такое состояние налоговой системы России все больше убеждает нас в необходимости перехода к новой (инновационной) парадигме налоговой системы, для использования которой могут использоваться только 4-5 параметров: количество работников, занятых в экономике; среднемесячная (начисленная, прогнозируемая) заработная плата;
3 Там же. С. 45-46.
минимальная оплата труда (при расчете налога на доходы физических лиц)4; прожиточный минимум (при расчете налога на расходы физических лиц)5; социальный минимум (не облагаемый налогом). Таким образом для расчета доходной части Консолидированного бюджета РФ, Федерального бюджета РФ и Консолидированного бюджета субъектов РФ не потребуется информация о ценах на продукцию нефтегазового комплекса и многой другой информации, достоверность которой весьма сомнительна.
В табл. 8 нами приводятся результаты расчетов налогового потенциала российской экономики, выполненных с использованием моделей новой (инновационной) парадигмы, являющейся менее зависимой от изменения мировых цен на продукцию нефтегазового комплекса, которая сможет способствовать эффективному использованию имеющихся резервов российской экономики за счет прогрессивного налогообложения дохода физических лиц и активного противодействия развитию теневой экономики и укрывательству доходов.
Таблица 8
Основные макробюджетные параметры налогового потенциала российской экономики на 2012 г. и на плановый период 2013-2014 гг.,
млрд руб.
Показатели 2012 2013 2014
I. Исходные данные
1. Фонд заработной платы* 14472,0 16150,0 18053,0
2. Промежуточное потребление** 30753,0 34318,7 38362,6
II. Расчетные данные
1. Экономическая рента в том числе: 19246,5 21469,5 23985,0
1.1. Энергетическая рента 2599,1 2899,3 3239,0
2. Квазирента (накопление на основной капитал), в том числе для: 10791,7 12037,6 13448,0
2.1. Хозяйствующих субъектов 3783,5 4220,5 4715,0
2.2.Фундаментальной науки 2434,6 (5,47% ВВП) 2715,8 (5,47% ВВП) 3034,0 (5,47% ВВП)
2.3. Пенсионного обеспечения 4573,6 (10,27% ВВП) 5101,3 (10,27% ВВП) 5699,0 (10,27% ВВП)
3. Консолидированный бюджет Российской Федерации. в том числе: 24815,5 27749,4 31002,6
4 Или семьи.
5 Или семьи.
Окочание табл. 8
Показатели 2012 2013 2014
3.1. Федеральный бюджет РФ 15759,1 17579,3 19639,0
3.2. Консолидированный бюджет субъектов РФ. в том числе: 9056,4 10170,1 11363,6
3.2.1. Бюджеты субъектов РФ 3.2.2. Бюджеты муниципалитетов в том числе: 3.2.2.1. НДФЛ*** 3822.2 5234.2 2174,5 (15% от фонда ЗП) 4330,6 5839,5 2426,4 (15% от фонда ЗП) 4838,0 6525.6 2712.6 (15% от фонда ЗП)
4. Резервы федерального бюджета РФ 4178,3 4660,9 5207,0
5. ВВП (минимально необходимый объем)**** 44509,7 49657,1 55486,0
6. Выпуск продукции в ценах, соответствующих показателям национальных счетов 75262,7 83975,8 93848,6
* Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг., раздел 8 «Основные параметры системы национальных счетов». С. 332.
** Определено исходя из доли фонда заработной платы в издержках - 32%.
*** Рассчитано по прогрессивной модели с учетом индикатора, характеризующего соотношение фактической заработной платы и минимального размера оплаты труда, равной 20% от среднемесячной заработной платы, а социальный минимум (не облагаемый налогом) 20% от минимального размера оплаты труда.
**** Минимально необходимый объем ВВП формируется, исходя из соотношения оплаты труда и издержек, и предусматривает в своем составе общественно необходимую прибавочную стоимость и накопление на основной капитал.
Из данных, приведенных в табл. 8 следует, что механизм и инструменты инновационной парадигмы налоговой системы при меньших объемах ВВП и выпуска продукции в основных ценах способны обеспечить формирование доходов Консолидированного бюджета РФ и других бюджетных уровней в объемах, необходимых для решения всех поставленных задач.
V. Цены в проекте федерального бюджета
В проекте Федерального бюджета на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. заложены рекордно низкие из доселе прогнозируемых уровни инфляции: 5-6, 4.5-5.5 и 4-5 процентов соответственно (см. табл. 9).
Стала уже типичной ситуация, когда правительство дает заниженный прогноз уровня инфляции, а затем в виду очевидности невыполнения
27
Таблица 9
Темпы прироста фактических и прогнозных цен и тарифов на потребительском рынке, на продукцию и услуги естественных монополий, а также цен производителей за 2006-2014 гг., в среднем по России, в %
Показатели 2006 2007 2008 2009 2010 2011* 2012** 2013** 2014**
Инфляция (ИПЦ) 9,0 11,9 13,3 8,8 8,8 6,1 5-6 4,5-5,5 4-5
Базовая инфляция (БИПЦ) 7,8 11 13,6 8,34 6,6 - - - -
Продтовары 8,7 15,6 16,5 6,1 12,9 3,9 5,3-5,5 4,5-4,7 4,2-4,4
Непродтовары 6,0 6,6 8 9,7 5,0 6,7 4,5-4,7 5-5,2 4,4-4,6
Платные услуги 13,9 13,3 15,7 11,6 8,1 8,7 6,8-7 7,1-7,3 6,6-6,8
Услуги ЖКХ 17,9 13,7 16,2 20,6 13,4 11,5-12 9,2-9,5 9,5-9,7 11-11,5
Прочие услуги 11,5 13,4 15,5 7,8 5,5 7,9-8,1 6,1-6,3 6-6,2 5,1-5,3
Цены производителей (ИЦП) 10,4 25,1 7 13,9 16,7 10,5-10,7 4,2-4,5 4,5-4,8 9-10
Электроэнергия (предельный рост регулируемых тарифов)
- для всех потребителей 7,5 19 17,5 17,3 17,8 13,5-14 6,5-7,5 9-11 9-11
- для населения 16,7 13 14 25 10 10 3 8-9 12 10-12
Доля свободного рынка, % 5-10 22 30,5 53 76 76 76 76
Газ природный
- опт. для всех (год к году) 11 15 25 15,7 27,4 15,3 7,5 15 15
- для населения (год к году) 11,9 15 25 15 26,6 17,2 10,4 15 15
Тепловая энергия (год к году) 13,8 15,8 20,4 21,3 12,8 12,5-13 4,8 11 9,5-10
Железно-дорожные перевозки 19,5 20 38,5 33 19,4 18 16 15,5 15
* Оценка. ** Прогноз.
Бюджет иллюзий и реальность
этого прогноза несколько раз в году пересматривает его в сторону увеличения, что заставляет предпринимателей, формируя свои бизнес-планы, закладывать в них уровень инфляции выше правительственных прогнозных ориентиров, раскручивая таким образом инфляционные ожидания.
В плановый период 2013 и 2014 гг. наряду с угрозой усиления импортируемой инфляции может вновь увеличиться давление инфляции издержек в связи с прогнозируемым опережающим ростом цен на энергоносители (электроэнергию, газ и тепло), производимые субъектами естественных монополий. Меры по планированию роста цен на продукцию и услуги естественных монополий должны сопровождаться, во-первых, более тщательными расчетами возможного кумулятивного роста цен в смежных отраслях и в экономике в целом и, во-вторых, мерами весьма жесткого контроля за предприятиями и компаниями, действующими в указанных сферах.
Очевидно, что в ближайшие три года сохранятся условия для более высоких, по сравнению с запланированными Правительством, темпов инфляции. При этом инфляция для бедных по-прежнему будет опережать официальный ее уровень как минимум в два раза. Косвенно этот вывод подтверждают высокие темпы роста величины прожиточного минимума, опередивших за I полугодие 2011 г. уровень инфляции в 2 раза.
VI. Динамика расходов федерального бюджета
В федеральном бюджете на 2012-2014 гг. предусмотрена следующая динамика расходов с учетом межбюджетных трансфертов по соответствующим разделам (табл. 10).
Особенность динамики и структуры бюджетных расходов заключаются в том, что их рост в 2012-2014 гг. предусмотрен практически по всем годам только по обороне, безопасности и правоохранительной деятельности, по охране окружающей среды и по обслуживанию государственного и муниципального долга. Динамика же расходов по другим статьям вызывает возражения. Так, прогнозируется значительное сокращение средств на развитие ЖКХ и других отраслей социальной сферы. Конечно, определенная часть расходов на эти отрасли будет компенсироваться за счет доходов бюджетов других уровней, но это не решит проблемы недостаточного финансирования социальных отраслей. Абсолютное снижение расходов по ним вызвано курсом на минимизацию бюджетных расходов и дефицита бюджета, а также объективной невозможностью сокращения расходов на оборону и безопасность страны. По всем остальным статьям в этих условиях расходы пришлось снижать.
Выход в данной ситуации возможен только один: увеличить общий объем бюджетных расходов, даже за счет увеличения дефицита бюд-
Таблица 10
Динамика расходов федерального бюджета, в % к предыдущему году
Показатели 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Расходы, всего 114,8 108,5 106,2
Общегосударственные расходы 98,6 99,8 98,0
Обслуживание государственного и муниципального долга 110,8 124,2 120,1
Национальная оборона 120,5 125,7 117,5
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 147,4 108,8 104,7
Национальная экономика 100,7 95,8 96,1
ЖКХ 58,1 76,7 70,8
Образование 107,8 92,6 89,4
Охрана окружающей среды 123,3 104,2 104,7
Культура, кинематография 98,0 98,1 97,8
Здравоохранение 109,4 91,3 91,8
Социальная политика 124,3 106,7 100,2
Физическая культура и спорт 92,8 98,7 68,8
СМИ 120,0 96,0 92,8
Международные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 88,9 90,8 98,3
жета. Тем более что риск от некоторого увеличения дефицита бюджета ничтожен по сравнению с риском от недостаточной модернизации ЖКХ, развития здравоохранения, образования и других ключевых направлений социальной сферы.
VII. Результативность социальных расходов федерального бюджета6
Некорректно проводить анализ социальных параметров государственных расходов на население без учета внебюджетных страховых фондов. Поэтому необходимо, чтобы Минфин формировал не только Консолидированный бюджет РФ, но и бюджет расширенного правительства, включающего проектировки средств указанных фондов. В записке к закону о бюджете в предшествующие годы (2008, 2009, 2010 гг.) это очень квалифицированно делалось, чего нельзя сказать о записке к новому закону о бюджете.
6 Раздел подготовлен гл. н. с. ИЭ РАН, д.э.н., проф. Л.С. Ржанициной.
В целом бюджет представляет собой инерционный вариант продолжения сложившейся политики по отношению к населению, в связи с чем основные пропорции очень мало меняются, хотя общая тенденция понятна: если в 2012 г. доля социальных расходов несколько повышается, то в завершающем трехлетку 2014 г. - снижается. Это снижение опережает сокращение бюджетных расходов в целом (табл. 11).
Таблица 11
Положение социальной сферы в общих расходах бюджета
Показатели 2011 г. 2012 г. 2014 г. Темп прироста, %
млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП 2012/ 2011 2014/ 2011
Расходы консолидированного бюджета, всего 16 872,1 31,6 19 113,2 32,6 22 376,3 30,9 13 33
в том числе:
расходы на социальную сферу 9 210,8 17,3 10 372,2 17,7 11 345,7 15,7 15 26
расходы на социальную сферу, без ЖКХ 8 167,7 15,3 9 365,2 16,0 10 279,5 14,2 13 23
По данным Минфина, в 2011 г. на здравоохранение их всех трех источников (федеральный бюджет, консолидированные бюджеты регионов, фонды обязательного медицинского страхования) направлялось 2059 млрд руб., а в 2014 г. проектируется 2495 млрд руб. В будущем намечено повышать расходы на национальную оборону, правоохранительные органы. Стабильными остаются расходы на общегосударственные вопросы, на средства массовой информации, а в социальном блоке, несмотря на все публично демонстрируемые усилия руководства РФ, - на ЖКХ.
Сугубо инерционный характер бюджета особенно заметен в отсутствии какой-либо значимой новой стратегии повышения уровня жизни населения, которая все же имела место в предыдущие годы, правда, с постепенно убывающим эффектом. Согласно принятым новациям у федеральной власти публичные обязательства перед населением сведены к минимуму, все услуги и выплаты гражданам отданы регионам и региональным бюджетам. Центр оставил себе только выплаты для тех, кто работает в структурах федеральной подчиненности. В результате, федеральный бюджет не может непосредственно финансировать обязательства субъектов.
Нам кажутся неоправданными заявление, что экономика выходит из кризиса, ВВП растет, резервы есть, а социальные обязательства выполнялись и в худшие времена. Согласиться стоит только с последним фактом - несмотря на падение ВВП во время кризиса, пенсии были буквально вырваны из нищенского состояния. На будущую трехлетку подобной решимости не наблюдается, хотя прогнозируется рост суммарных доходов бюджета за предстоящие три года по сравнению с предыдущим периодом (см. табл. 12).
Таблица 12
Размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке с целью финансирования дефицита государственного бюджета в 2012-2014 гг., млрд руб.
Показатели 2012 2013 2014
Размещение государственных ценных бумаг 1809,3 1802,7 1880,9
Погашение государственных ценных бумаг 600,4 616,6 787,4
Чистые заимствование на внутреннем рынке (объем размещения госбумаг, уменьшенный на объем их погашения) 1208,8 1186,1 1093,5
По нашему мнению, следует создать некий пакет (портфель) предложений по совершенствованию социального законодательства (в том числе из предложений регионов, Общественной Палаты, Народного фронта), принять его решением Госдумы как ориентирующий документ, и при разработке проекта бюджета отслеживать, как он выполняется. Следует, наконец, также создать систему социальной экспертизы, встроенную в процесс принятия государственных решений.
Назрела институциональная потребность в усилении роли Федерации в системе социальных гарантий, в соответствии с Конституцией они едины как права человека в стране, независимо от места жительства.
VIII. Резервный фонд и фонд национального благосостояния
За 9 предкризисных лет профицит федерального бюджета, накопленный в резервных фондах, составил более 8 трлн руб. Если хотя бы 2/3 от этой суммы было бы за этот длительный (практически две пятилетки) период направлено на диверсификацию производства на модернизационно-инновационной основе, то к началу кризиса страна имела бы более диверсифицированную и устойчивую к внешним шокам экономику и вышла бы со значительно меньшими потерями из кризиса.
Однако из-за проводимой Минфином России политики вывода денег из экономики в период кризиса для поддержания коммерческих банков
в настоящее время страна имеет незначительный Резервный фонд без тех инновационных мощностей российской экономики, которые можно было создавать при помощи резервируемых денежных средств. Оставшиеся средства Резервного фонда способны покрыть весьма незначительную часть дефицита только в 2012 г. Что касается Фонда национального благосостояния, то правительство правильно, по нашему мнению, использует его практически только для покрытия дефицита пенсионного фонда.
Сегодня формирование федерального бюджета находится в жесткой внешней финансовой зависимости, включая настоятельную предопределенность формирования международных резервов (в части Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ), номинированных в иностранной валюте. Размещение международных резервов - средств на счетах в Банке России (инвестируемые в иностранные финансовые активы) - порождает проблему смещения потенциала сбережений от населения к государству (в лице Правительства и Банка России) с ограничением активности платежеспособного спроса населения, его выбора и устойчивости платежной системы.
Важным уроком российского финансового кризиса является признание того, что накопление огромных резервов - это далеко не самый главный гарант от внешних негативных влияний. Во многом это объясняется непрозрачностью политики формирования указанных фондов.
1Х. Государственный и корпоративный внешний
и внутрений долг и его отражение в федеральном бюджете7
Важной особенностью экономического развития России в посткри-зисный период является ускорение роста совокупного национального долга (СНД), включающего государственный и корпоративный долг. Наиболее серьезными изменениями в области СНД, влияющими на бюджетную политику, являются следующие процессы.
Государственный долг
В федеральном бюджете на 2012г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. предусматривается продолжить практику внешних заимствований. В результате новых кредитов и займов внешний госдолг составит к концу 2012 г, 2013 г. и 2014 г., соответственно: 48,4 млрд долл.;
59,4 млрд долл.; 69,0 млрд долл. Основная часть прироста внешнего гос-долга будет получена за счет выпуска государственных ценных бумаг на внешнем рынке. Объем размещения этих бумаг составит до 7 млрд долл. ежегодно. В итоге внешний госдолг увеличится в 2009-2014 гг. в 2,3 раза.
7 Раздел подготовлен вед.н.с. ИЭ РАН, д.э.н. А.О. Шаболиным.
Увеличится и давление на бюджет расходов на обслуживание внешнего госдолга. Эти расходы в 2012-2014 гг. возрастут на 34,3%.
Из таблицы 13 видно, что в 2012 г. на внутреннем рынке предполагается разместить госбумаг на сумму 1809,3 млрд руб. Это составляет 60% емкости рынка госбумаг на начало осени 2011 г. Следовательно, в 2012 г. предстоит одним махом увеличить объем рынка госбумаг более, чем в 1,6 раза. В 2014 г. предусматриваются еще большие объемы размещения госбумаг - на сумму 1880,9 млрд руб.
Таблица 13
Расходы на обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации
Показатели 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Расходы на обслуживание государственного долга, млрд руб. 388,4 482,3 579,2
Расходы на погашение государственного долга, млрд руб.* 673,0 685,9 853,5
Всего, млрд руб. 1061,4 1168,2 1432,7
Расходы на обслуживание и погашение государственного долга в процентах к расходам федерального бюджета 8,4 8,5 9,8
*Без учета расходов бюджета по госгарантиям в национальной валюте.
Минфин предполагает разместить в 2012-2014 гг. государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в беспрецедентном объеме - на сумму 5,5 трлн руб. Масштабный выпуск госбумаг в 2012-2014 гг. придется осуществлять за счет эмиссии все более краткосрочных бумаг с высокой доходностью. Размещение гособлигаций в размерах, предусмотренных в проекте закона «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.», подорвет финансовые ресурсы для выпуска корпоративных облигаций. Реальный сектор лишится важного источника финансирования в период выхода из кризиса. В условиях, когда экономический рост еще неустойчив, сокращение финансирования реального сектора может ввергнуть его в рецессию.
В соответствии с законом о федеральном бюджете на 2012-2014 гг., государственный внутренний и внешний долг России в 2014 г. должен превысить 15,0% ВВП. Это существенно ниже пороговых значений, установленных Маастрихтскими соглашениями по госдолгу - 60% ВВП.
Однако направленность бюджетной политики на резкое увеличение госдолга приведет к существенному росту расходов на его обслуживание и погашение (см. табл. 14). Кроме того, по экспертным оценкам, в 2014 г. предстоит исполнить обязательства по госгарантиям на сумму
57,4 млрд руб. С учетом этого доля расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение госдолга составит в 2014 г. 10,2%.
В 2012-2014 гг. эта доля будет быстро расти. Следовательно, возникла крайне негативная тенденция в области госдолга. Государственный бюджет во все большей степени переориентируется с финансирования экономики и социальной сферы, на финансирование кредиторов.
Корпоративный долг
Помимо государственного долга важное влияние на бюджетный процесс оказывает корпоративный долг, тем более что часть корпоративных кредитов выдается под государственные гарантии. Угроза экономической безопасности состоит здесь в том, что ряду российских предприятий и банков - крупнейших налогоплательщиков - в перспективе угрожает банкротство. Это приведет к снижению доходов бюджета и краху сотен предприятий - смежников и всей банковской системы страны.
В законе «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период
2013 и 2014 гг.» зафиксировано привлечение средств путем выпуска облигационных займов Российской Федерации на международных рынках в сумме 7 млрд долл. Ежегодно. Принимая во внимание, что в настоящее время за рубежом обращается российских государственных бумаг на сумму около 28 млрд долл., к концу 2014 г. на внешнем рынке будут обращаться государственные ценные бумаги на сумму 45-50 млрд долл. А учитывая возможный в посткризисный период новый бум на рынке корпоративных еврооблигаций, объем которого уже сейчас превышает 100 млрд долл., внешний долг России по государственным и корпоративным ценным бумагам к концу этого периода составит 210-220 млрд долл.
В ближайшие годы, учитывая слабость ресурсной базы российских банков и предусмотренные в проекте федерального бюджета на 20122014 гг. гигантские заимствования на внутреннем рынке, подрывающие ресурсную базу для выпуска корпоративных облигаций, быстрый рост внешних корпоративных кредитов и займов будет продолжаться.
В 2014 г. внешний корпоративный долг, учитывая начавшийся его взрывной рост, может превысить 900 млрд долл. Это будет существенно выше золотовалютных резервов Банка России, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. А ведь основное предназначение государственных резервов - не поддержка корпораций, а выплаты по внешнему госдолгу, финансирование импорта, поддержка стабильности национальной валюты, финансирование дефицита госбюджета.
Следует особо подчеркнуть, что главными заемщиками на внешнем рынке являются государственные предприятий и банки. Это закрепляет монопольное положение госкорпораций во многих отраслях, препятствует развитию конкуренции. В соответствии с законом «О федеральном бюджете на 2012г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.» внешний и внутренний государственный долг составит в 2014 г. около 15,5% ВВП. Корпоративный внешний и внутренний долг, учитывая начинающийся в
посткризисный период рост корпоративных кредитов и займов, составит в 2014 г. 110% ВВП. Весь совокупный национальный долг по отношению к ВВП вырастет в 2011-2014 гг. на 38,8% и составит к началу 2015г. 125,0% ВВП.
X. Межбюджетные отношения
Анализируя параметры межбюджетных отношений, отметим, что, по нашему мнению, структура доходов консолидированного бюджета России не отвечает положению Бюджетного послания Президента РФ, требующему увеличения доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации. В представленных же проектировках доля доходов региональных и местных бюджетов в составе консолидированного бюджета РФ в 2012-2014 гг. уменьшается по сравнению с 2008-2010 гг. (см. рис. 1).
40
35
30
37,7
38,1
35,2
35,6
2008
2009
2010
2012
2014
год
Рис. 1. Доля доходов региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ в 2008-2014 гг., %
Сосредоточение все большей части доходов в федеральном бюджете не мотивирует руководителей и финансовые органы регионов и муниципалитетов к расширению собственной доходной базы, способствует усилению вертикальной несбалансированности бюджетной системы страны. Ослабление последней с помощью межбюджетных трансфертов снимает с руководителей субъектов Российской Федерации и органов управления муниципалитетов ответственность за финансовое благополучие их бюджетов.
По-видимому, чтобы этого не происходило, составители бюджета решили не увеличивать, а сократить в 2012-2014 гг. объемы межбюджет-
ных трансфертов бюджетам субъектов РФ8. Их предлагается уменьшить на 28,5% по сравнению с ожидаемыми в 2011 г.
Такие изменения дают основания ожидать заметное усиление вертикальной несбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. Предполагается, что основным видом оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации станут дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. В 2012-2014 гг. их объем сохраняется на уровне 2011 г. - 396 995,7 млн руб. ежегодно. При этом общий размер дотаций бюджетам субъектов Федерации сократится на 14,7%. В бюджет заложено продолжение роста объема ассигнований из федерального бюджета бюджету пенсионного фонда Российской Федерации (в 2012-2014 гг. предусматривается рост на 33,3%).
XI. О бюджете пенсионного фонда Российской Федерации
В рамках рассматриваемого бюджетного периода предусматривается дальнейшее увеличение численности пенсионеров. Исходя из прогноза Минэкономразвития России, размеры повышения пенсии на
2013-2014 г. в годовом исчислении должны составить соответственно:
2012 г. - 9,6%, 2013 г. - 8,7%, 2014 г. - 9,0%. При этом средний размер трудовой пенсии планируется: в 2012 г. - 9264 руб. (166% к ПМП9),
2013 г. - 10115 руб. (160,6% к ПМП), 2014 г. 11006 руб. (163,1% к ПМП). Средний размер социальной пенсии в 2012-2014 гг. должен составить 102,5% к ПМП.
Доходная часть бюджета на 2012 г. и на плановый период 2013 и
2014 гг. будет формироваться на основе уплаты в 2012-2013 гг. страховых взносов в ПФР по обязательному пенсионному страхованию в размере 22%, и в 2014 г. - в размере 26%. В связи с ростом средней заработной платы в РФ начисления в Пенсионный фонд будут осуществляться из расчета на одного работающего: в 2012 г. с суммы 512 тыс. руб., 2013 г. - 573 тыс. руб. и в 2014 г. - 641 тыс. руб. Кроме того, в 2012-2013 гг. устанавливается тариф страховых взносов с сумм превышения предельной величины базы для начисления страховых взносов в ПФР в размере 10%.
8 Частично такое уменьшение обусловлено передачей с 2012 г. финансовое обеспечение полиции на федеральный уровень. Прекращается также субсидирование из федерального бюджета дорожного строительства субъектов Российской Федерации. Последние должны будут создать дорожные фонды. Их средства следует направлять на проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание дорог общего пользования.
9 ПМП - прожиточный минимум пенсионеров.
Возникает вопрос: насколько сбалансирован Бюджет ПФР по расходам и доходам и что потребует уточнений, особенно касающихся доходной его части?
Таблица 14
Характеристика бюджета Пенсионного Фонда РФ на период 2012-2014 гг.
Показатели 2012 2013 2014
А. Общий объем доходов (млрд руб.) 5696,86 6280,07 6938, 64
В том числе: в части, не связанной с формированием средств для финансирования НЧП* 5222,67 5723,28 6295,28
По накопительной составляющей бюджета (млрд. руб.) 474,19 556,79 643,36
Средства пенсионных накоплений на конец года (млрд. руб.) 1733,06 2065,05 2436,08
Межбюджетные трансферты (млрд. руб.) из: - федерального бюджета - бюджетов субъектов РФ 5.1 5.1 5.6 5.6 6,1 6,1
Б. Общий объем расходов (млрд руб.) в части: 5407,31 5948,08 6561,61
для финансирования накопительной части пенсии 5222,9
Расходы на выплату страховой части трудовой пенсии 4172,9 4611,7 5106,4
Дефицит бюджета ПФР (млрд. руб.) 289,55 331,99 371,03
*НЧП - накопительная часть пенсии.
Вызывают сомнение и высокие размеры налогообложения некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения. Также обращают на себя внимание высокие тарифы благотворительных организаций запланированные в 2012-2013 гг. на уровне 22% и в 2014 г. - на уровне 26%. Недостаточно продуманной представляется нам также политика расширения государственного участия в софинансировании добровольных пенсионных накоплений граждан РФ за счет Фонда национального благосостояния (2012 г. - 7,5 млрд руб.; 2013 г. - 10,0 млрд руб.; 2014 г. -10,0 млрд руб.). Как известно, за последние годы число участников этого процесса росло и превысило 3,5 млн человек. Целесообразно с учетом досрочного выхода на пенсию в связи с вредными и особыми условиями труда рассмотреть в законодательном порядке вопрос об увеличении страховых отчислений в ПФР, взимаемых с работодателя. Исходя из наличия возрастающего по прогнозу дефицита в 285,99 млрд руб. в
2012 г. до 371,03 млрд руб. в 2014 г., бюджет ПФР на период 2012-2014 гг. требует серьезной корректировки.
XII. Методология разработки федерального бюджета и ее соответствие решению задач модернизации экономики
Конструкция федерального бюджета, логика и факторы его формирования становятся все более сложными для экспертизы и контроля за эффективностью возрастающих объемов бюджетных ресурсов, так как бюджет 2012-2014 гг. будет реализовываться в условиях мировой финансовой нестабильности, что порождает риски неопределенности в ценах, движении финансовых потоков, результативности финансовых и других проектов.
В связи с этим необходима корректировка Бюджетного кодекса путем введения в него законодательной нормы, запрещающей задержки в доведении бюджетных средств и их неравномерное распределение в течение года.
Для того чтобы снизить вероятность значительной коррекции бюджета, целесообразно уже на стадии его утверждения провести ряд мероприятий. Во-первых, консолидировать инвестиционные средства, особенно ориентированные на деградирующую инфраструктуру. Во-вторых, обеспечить необходимыми законодательно-нормативными актами повышение налогов на высокие доходы (введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов, а еще более эффективной - расходов). В-третьих, обеспечить улучшение структуры расходной части бюджета (учитывая возможность бюджетного риска поступательного роста расходов, не обеспеченных доходами). В-четвертых, принципы бюджетной системы и их применение не должны быть прямолинейными, их можно осуществлять на гибкой основе, допуская и поощряя вариантность и альтернативность. В-пятых, принципы функционирования бюджетной системы не должны препятствовать маневренности бюджетных ресурсов и не должны нарушать конституционные положения, среди них - права субъектов Федерации и местного самоуправления.
В бюджете не проглядываются попытки обеспечения соответствия политики госзакупок приоритетам развития экономики. Современная бюджетная методология должна опираться на «контрактную индустрию», которая должна быть создана и методологически и организационно обеспечена. Контракт должен стать основной формой госзакупок, что позволит обеспечить реальный антикоррупционный подход к реальному «программному бюджету» будущих периодов развития экономики.
Меры по повышению эффективности бюджетного процесса.
Учитывая разрегулированность бюджетного процесса, его высокую коррумпированность, волюнтаризм разработчиков, ведущих к бессистемному использованию расходной части бюджета, а также слабости
налоговой базой бюджета, не позволяющей обеспечить цивилизованное (оптимальное) обеспечение формирования доходной основы бюджета, необходимо осуществление следующего комплекса мер (базовых):
- разработка бюджета должна опираться на современную долгосрочную стратегию развития экономики, государства и общества;
- должен быть скорректирован Бюджетный кодекс и его отдельные разделы, касающиеся разработки бюджета. Он должен быть дополнен комплексом целевых стандартов: разработка идеологии; порядок подготовки исходных параметров; порядок рассмотрения ключевых параметров; схема разработки бюджета в Правительстве с участием представителей комитетов Госдумы; стандарт утверждения бюджета; стандарт контроля за реализацией бюджета; стандарт доведения бюджетных ресурсов до исполнителей; оценка эффективности использования бюджетных средств;
- целесообразно все бюджетные денежные ресурсы, направленные на развитие национальной экономики, включая инвестиции, сосредоточить в одном потоке, регулируемом расходной статьей «национальная экономика»;
- должна быть увеличена степень самостоятельности и ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины).
XIII. Влияние федерального бюджета и прогноза
социально-экономического развития на укрепление экономической безопасности
28 февраля 2010 г. Президентом России подписан новый федеральный закон «О безопасности». В этом законе определены следующие виды деятельности по обеспечению безопасности, непосредственно касающиеся проблем экономической безопасности:
- прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;
- определение основных направлений государственной политики и стратегического планирования в области обеспечения безопасности;
- применение социально-экономических мер в целях обеспечения безопасности.
Определение в федеральном законе указанных видов государственной деятельности по обеспечению безопасности предъявляет к проекту бюджета и к прогнозу социально-экономического развития страны требования по глубокому анализу наиболее вероятных угроз национальным интересам России, прежде всего, в области экономики.
В целях обеспечения системного анализа всех угроз экономической безопасности осуществлено их структурирование и ранжирование по следующим блокам: угрозы первого уровня опасности, угрозы, им сопутствующие, и угрозы второго уровня опасности.
Угрозы первого уровня опасности. Угрозы первого уровня опасности затрагивают реальный сектор экономики. Опасность этих угроз состоит прежде всего в том, что они воздействуют на масштабы российской экономики, определяющей ресурсную обеспеченность страны, способность отечественного производства обеспечить себя и население необходимыми мощностями и качественными конкурентоспособными товарами и услугами.
К ним относятся:
1. Угроза продолжающегося отставания России от развитых стран по масштабам экономики и конкурентоспособности.
2. Несбалансированная структура экономики и товарных рынков. Отсутствие развитого машиностроительного и потребительского комплексов.
3. Медленная диверсификация производства.
4. Слабая активизация инновационных процессов.
5. Неустойчивость роста добычи нефти и газа.
6. Отсутствие мер, стимулирующих рост мелиорации земель, производства комбикормов, обеспеченности сельских товаропроизводителей современной техникой и т.д.
7. Низкая инвестиционная активность предпринимателей, в том числе - государства.
Государство, если оно всерьез озабочено модернизацией экономики, должно стать главным генератором активизации модернизационно-инновационных процессов.
Угрозы, сопутствующие угрозам первого уровня опасности:
1. Безработица.
2. Замедление роста доходов населения, снижения бедности и имущественного расслоения населения.
3. Медленное решение жилищной проблемы в стране
4. Медленное улучшение состояния отраслей социальной сферы.
5 .Деформированная структура экспорта и импорта.
Следует подчеркнуть, что блок угроз экономической безопасности, названных сопутствующими может быть преодолен только в результате достижения достаточно высоких темпов экономического роста и диверсификации производства на инновационной основе, в том числе и за счет крупных бюджетных инвестиций.
Угрозы экономической безопасности второго уровня. В этот блок угроз экономической безопасности внесены угрозы, возникающие в финансовой сфере. Их возникновение связано с особенностями
бюджетной политики 2012-2014 гг. ориентированной на максимальное сдерживание бюджетных расходов и необоснованное снижение дефицита бюджета, что замедляет темпы экономического роста и инновационного развития экономики.
Среди угроз второго уровня в настоящее время наиболее значимыми являются:
1. Дефицит бюджета.
2. Монетизация экономии.
3. Инфляция.
4. Низкая кредитная активность банков, высокая волатильность валютного и финансового рынков, внешний и внутренний долг, бегство капитала.
Принятие в декабре 2010 г. федерального закона «О безопасности» предъявляет особые требования к государственной деятельности по прогнозированию, выявлению, анализу и оценке угроз безопасности, применению социально-экономических мер в целях обеспечения безопасности, осуществлению стратегического планирования в области обеспечения безопасности и др.
В качестве наиболее востребованных мер по обеспечению экономической безопасности представляется целесообразным:
- закрепить за каждым министерством экономического блока правительства круг вопросов и показателей, по которым оно осуществляет прогнозирование, анализ, выявление и оценку угроз и стратегическое планирование в области обеспечения экономической безопасности;
- установить, что головным в области организации и координации государственной деятельности в области обеспечения экономической безопасности является Минэкономразвития РФ, что должно быть отражено в его Положении;
- восстановить разработку в составе ежегодных докладов о прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации специального раздела об изменении уровня экономической безопасности;
- разработать и принять новую редакцию Стратегии (или Доктрины) экономической безопасности с включением в нее количественных параметров пороговых значений экономической безопасности.
Разработка пороговых значений экономической безопасности России, включая финансовые индикаторы, индикаторы развития реального сектора экономики и социальной сферы, позволят давать более качественную оценку состояния российской экономики, а значит, и вырабатывать более действенные пути и меры по ее улучшению и модернизации.
Заключение
1. Период 2012-2014 гг. знаменует собой вхождение российской экономики в посткризисный этап социально-экономического развития. Главной задачей бюджетного планирования в этот период и главной трудностью в этих условиях станет достижение оптимального баланса между финансовым обеспечением стоящих перед российской экономикой задач и снижением дефицита бюджета.
2. Федеральный бюджет и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2014 г. характеризуется некоторыми позитивными чертами. Однако эти позитивные сдвиги совершенно недостаточны, чтобы придать российской экономике новый облик. Прогнозируется плавно-инерционное развитие российской экономики, без заметных усилий государства по прорывному ускорению модернизационно-инновационных процессов.
3. В Федеральном бюджете продолжает использоваться ничем не обоснованный подход, ориентированный преимущественно на минимизацию бюджетных расходов и дефицита бюджета, а не на финансовое обеспечение насущных социально-экономических проблем, что снижает возможность активно влиять на темпы экономического роста и модернизационно-инновационные процессы. Предусматривается последовательное уменьшение бюджетного содействия решению социальноэкономических проблем. Поэтому такой низкий рост в реальном выражении бюджетных расходов представляется преждевременным, не отвечающим современным задачам социально-экономического развития России, противоречащим курсу на ускорение экономического роста и модернизационно-инновационных процессов.
4. Представляются недостаточными предусмотренные прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации инерционные темпы экономического роста. Эти темпы экономического роста делают проблематичным решение задачи выхода России даже к 2020 г. в пятерку наиболее экономически развитых стран мира.
5. Следует отметить, что приведенные в бюджете данные о диверсификации производства на инновационной основе не раскрыты должным образом, хотя именно это должно быть в центре внимания при разработке и рассмотрении перспективных направлений бюджетной политики. Необходимо существенно пересмотреть в будущем состав приложений к бюджету и прогнозу социально-экономического развития страны, дополнив их детальными данными о расходах на модернизационно-инновационные нужды и результатах этих расходов. В главных экономических документах страны (бюджет, прогноз) необходимо четкое выделение модернизационно-инновационной составляющей.
6. Продолжает оставаться острой проблема недостаточно быстрого роста доходов населения. Упорное продолжение подсчета уровня бедности путем сравнения с величиной прожиточного минимума, который давно перестал отражать современные жизненные стандарты, затушевывает массу проблем, создает ложное, обманчивое представление о возможности ее решения в обозримом периоде обычными инерционными мерами.
7. Сильным социальным раздражителем продолжает оставаться состояние отраслей социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. В то же время, весьма позитивными следует признать направления бюджетных расходов на развитие здравоохранения и образования.
Необходимо признать, что решение жилищной проблемы на минимально необходимом уровне, т.е. при доведении жилищной обеспеченности к 2020 г. хотя бы до 30-35 кв.м. на человека (например, как в странах Восточной Европы), расселение коммуналок, ликвидация ветхого и аварийного жилья возможно только за счет бюджетных инвестиций в жилищное строительство. Необходимо дать принципиальную оценку управленческим решениям направленным на получение сиюминутной экономии в жилищной сфере, без учета будущих последствий.
Другим социальным раздражителем здесь является рост тарифов на услуги ЖКХ. Темпы их прироста сегодня в 2 раза выше инфляции. При этом качество этих услуг не улучшается, а порой - ухудшается. Реформы, проводимые в ЖКХ, не удались. Потеряна управляемость отрасли и ответственность управленческих структур за стоимость, и качество предоставляемых в сфере ЖКХ услуг.
8. На 2012-2014 гг. поставлена задача, осуществить серьезные шаги в области приватизации. Главным результатом от приватизации должно стать повышение эффективности производства, выражающееся в снижении издержек, тарифов и цен, повышении качества продукции и услуг, усилении инновационной предпринимательской активности.
9. Новые задачи в области уровня экономической безопасности поставлены в принятом в декабре 2010 г. федеральном законе «О безопасности». Казалось бы, что в соответствии с этим законом в прогнозе социально-экономического развития должны были быть выявлены угрозы экономической безопасности, показано, как параметры и пропорции прогноза и намеченные в нем меры позволяют парировать и преодолевать эти угрозы. Но этого не произошло.
Важной проблемой экономической безопасности для России остается разработка методов блокировки каналов проникновения в страну кризисных явлений в финансовой сфере возникающих за рубежом. Необходимо создать систему экономических мер, способных минимизировать спекулятивную составляющую в функционировании отечественной банковско-кредитной системы и фондового рынка.
