CC BY
137
Подерёга Сергей Владимирович
адъюнкт кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России _(тел.: +78612583414)
Избирательный закон РСФСР 1939 года и его реализация в довоенный период на выборах в местные Советы депутатов трудящихся
В статье анализируется Положение о выборах в областные, краевые, окружные, городские, районные, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР от 29 июля 1939 г. Автор отмечает, что этот избирательный закон, принятый на основе Конституции Союза ССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., содержал немало демократических норм, в том числе в нем предусматривалась альтернативность выборов. Однако в реальности данный закон являлся декорацией, поскольку весь ход выборов, начиная от выдвижения кандидатов в депутаты, контролировался и направлялся партийнымиорганами,чтоотражалоналичиевСССРадминистративно-командной системы управления.
Ключевые слова: выборы, Советы депутатов трудящихся, кандидаты в депутаты, депутаты, избирательные комиссии, формализованность.
S.V. Poderega, Adjunct of the Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583414.
The Electoral Law of the RSFSR in 1939 and its implementation in the pre-war period in the elections to local Soviets
The article analyzes the situation on the election in areas in kind, territorial, county, city, district and village Soviets of the RSFSR of July 29, 1939. The author notes that the electoral law adopted on the basis of the Constitution of the USSR 1936 and the Constitution of the RSFSR in 1937, it contained a lot of democratic standards, including those for an alternative choice. But in reality, this law was a decoration because the entire election process, from the nomination of candidates, control and direct the party bodies, reflecting the presence of Soviet administrative-command system.
Key words: election, Soviets, candidates, members, election commissions, formality.
Вначале 1930-х гг. в Советском государстве, согласно официальной доктрине, было покончено с эксплуататорскими классами, огосударствлена собственность и в основном было построено социалистическое общество. Такое положение требовало конституционного закрепления, что и было сделано в принятой союзной Конституции Союза ССР 1936 г. [1] и республиканских конституциях, принятых годом позже. В соответствии с Конституцией Союза ССР избирательное право провозглашалось всеобщим, равным и прямым, и в литературе советского периода оно утверждалось как самое демократичное в мире [2, с. 23-24]. Действительно, с формальной точки зрения нормы избирательного права в Конституции СССР в своей основе (но не все!) имели вполне демократический характер. Так, в ст. 34 Конституции Союза ССР указывалось, что выборы депутатов в Советы всех уровней (Верховный Совет СССР как высший орган государственной власти в стране, Верховные Советы союзных республик, област-
ные и краевые Советы депутатов, Верховные Советы автономных республик, Советы депутатов автономных областей, городские, районные и сельские Советы (деревни, станицы, хутора, аула, кишлака) производятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, осуществляемого при тайном голосовании (не обладали избирательным правом только умалишенные, а также лица, осужденные судом к наказаниям, связанным с лишением избирательных прав). Женщины наравне с мужчинами имели право избирать и быть избранными в Советы депутатов трудящихся всех уровней. Эти нормы соответствовали достигнутому к тому времени уровню развития демократии в мире.
В СССР возрастной избирательный ценз в 18 лет представлял собой, пожалуй, наиболее демократичную норму по сравнению с другими странами того времени, ведь по формальному признаку получалось, что любой гражданин, достигший 18 лет, мог избирать и быть избранным в Советы любого уровня, в том числе местные Советы депутатов трудящихся. Толь-
27
ко после окончания Великой Отечественной войны в нарушение формальной логики Конституции СССР в избирательных законах вводили возрастной ценз для избрания депутатом (Верховного Совета СССР - 23 года, Верховного Совета РСФСР - 21 год [3, с. 32-36]).
На основе конституционных положений было решено разработать отдельные избирательные законы по выборам в Советы депутатов трудящихся разных уровней. В союзных республиках утверждались законы о выборах местных Советов депутатов трудящихся. Рассмотрим подробнее такой закон, принятый в РСФСР. Уже на второй сессии впервые избранного Верховного Совета РСФСР с докладом о новом избирательном законодательстве по выборам депутатов местных Советов депутатов трудящихся выступил депутат И.Т. Голяков, и соответствующее Положение о выборах в областные, краевые, окружные, городские, районные, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР было принято 29 июля 1939 г. [4]. Это был законодательный акт, в котором детально регулировались вопросы выборов в местные Советы депутатов трудящихся.
В первой главе содержались общие положения об избирательной системе с многочисленными ссылками на статьи Конституции РСФСР (интересно, что Конституция СССР не упоминается ни разу). Во второй главе регламентировались вопросы, связанные со списками избирателей. Помимо многих общепринятых норм (составление списков избирателей, их хранение, выдача, выражаясь современной терминологией, открепительных талонов и др.), здесь содержались некоторые новеллы, связанные с защитой прав избирателей. Так, в ст. 22-25 указывалось, что заявление об ошибках в списке избирателей (такие, как невключение в список избирателей, исключение из списка избирателей, искажение фамилии, имени или отчества избирателя, неправильное включение в список лиц, которые лишены избирательных прав) подается в тот Совет депутатов трудящихся, который опубликовал список. Исполнительный комитет Советов депутатов обязан был рассмотреть поступившее заявление об ошибках в списке избирателей в трехдневный срок. По рассмотрению такого заявления исполнительный комитет Совета обязан был либо внести исправления в список избирателей, либо выдать подавшему заявление письменную справку о причинах оставления его заявления без внимания; при несогласии с решением исполкома Совета депутатов трудящихся подавший заявление мог обратиться в Народный суд. Данный орган обязан был в течение трех дней в открытом заседании с вызовом представителя Совета и заявителя рассмотреть жалобу на ошибку в списке избирателей и свое решение немед-
ленно доставить как заявителю, так и исполкому Совета, при этом соответствующее решение Народного суда являлось обязательным.
Как нам представляется, такие законодательные гарантии прав избирателей в части списков избирателей вполне сопоставимы с современным российским законодательством и, более того, в некоторой степени они даже более весомы, поскольку ответчиком являлся не избирком, а Совет депутатов трудящихся. Но, опять же, нельзя не отметить, что такого рода нормы были декларативными.
Отдельные главы рассматриваемого Положения о выборах (гл. 3-7) посвящались избирательным округам и избирательным комиссиям, образуемым соответственно: 1) по выборам в областные и краевые Советы депутатов трудящихся; 2) по выборам в окружные Советы депутатов трудящихся административных и национальных округов; 3) по выборам в городские и районные Советы депутатов трудящихся; 4) по выборам в районные Советы депутатов трудящихся; 5) по выборам в сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся. Так, для каждого субъекта РСФСР на основании ст. 145 Конституции РСФСР определялись нормы представительства депутатов в соответствующих Советах, которые определялись плотностью населения. При этом в каждом округе предусматривалось избрание одного депутата. В частности, по таким субъектам РСФСР, как края, определялось, что один избирательный округ создавался, исходя из следующего количества населения: Красноярский и Краснодарский края -один депутат на 30 тыс. человек населения; Орджоникидзевский край - один депутат на 20 тыс. человек; Хабаровский край -один депутат на 15 тыс человек; Приморский край - один депутат на 10 тыс. человек.
Еще большее различие в нормативах наблюдалось применительно к областям. Так, для Московской области один избирательный округ создавался из расчета на 60 тыс. человек населения, в то время как для Мурманской области численность населения на один округ составляла всего 5 тыс. человек. Преобладающим же нормативом была численность населения 1525 тыс. человек. Списки избирательных округов предписывалось обнародовать не позднее, чем за 55 дней до дня выборов. В каждом крае и каждой области должна была образовываться соответственно краевая и областная избирательная комиссии. Такие комиссии образовывались из представителей общественных организаций и обществ трудящихся и утверждались Президиумом Верховного Совета РСФСР в составе председателя, его заместителя, секретаря и до десяти членов комиссии; решение о создании избиркома должно было также состояться не позднее, чем за 55 дней до дня выборов. Кроме того, в каждом округе создавалась
28
Окружная избирательная комиссия по тому же принципу с утверждением краевым (областным) Советом депутатов трудящихся [5, с. 38-39]. Определялись также полномочия указанных комиссий, среди которых одним из важнейших было изготовление избирательных бюллетеней и доставка их на избирательные участки, а также подведение итогов, рассмотрение жалоб и заявлений. Отдельная глава в Положении отводилась избирательным участкам и участковым избирательным комиссиям, которые, собственно, и проводили непосредственно выборы в местные Советы депутатов трудящихся, и такие комиссии, которые были общими для выборов в местные Советы депутатов трудящихся, предназначались для приема избирательных бюллетеней и подсчета голосов, протоколы о чем затем должны были передаваться в окружные комиссии. Избирательные участки образовывались по решениям городских и районных Советов депутатов трудящихся. Избирательные участки создавались из расчета один участок на 1500-2500 человек населения, но закон допускал отклонения в большую или меньшую сторону.
В главе о порядке выставления кандидатов в депутаты (гл. 9) указывалось, что правом выставления кандидатов в депутаты обладали как центральные органы общественных организаций и обществ трудящихся, так и их республиканские, областные, краевые и районные органы, равно как общие собрания рабочих и служащих - по предприятиям и учреждениям, красноармейцев - по воинским частям, а также общие собрания крестьян - по колхозам, рабочих и служащих совхозов - по совхозам. Решение избиркома об отказе в регистрации было окончательным. Согласно ст. 102 Положения «избиратель в комнате, отведенной для заполнения избирательных бюллетеней, оставляет в каждом избирательном бюллетене фамилию того кандидата, за которого он голосует, вычеркивая остальных». Данная норма однозначно показывает, что законодатель предусматривал альтернативность выборов. Допускалась возможность отзыва депутата.
В целом данные нормы были вполне демократичными, за исключением двух, но весьма существенных: во-первых, не предусматривался территориальный принцип выдвижения кандидатов в депутаты, который в развитых странах, будучи более демократическим, уже давно являлся абсолютно преобладающим; во-вторых, нельзя было обжаловать в суд решение избиркома об отказе в регистрации кандидата в депутаты.
Однако не это было главным в оценке избирательного закона с точки зрения его реализации. Дело в том, что по факту выборы были безальтернативными [6, с. 49]. Как отмечает С.О. Гаврилов, в советское время в условиях тоталитарного режима вся избирательная
система была подчинена решению задачи формирования представительных органов прежде всего по идеологическим принципам. Она характеризовалась не только фактической безальтернативностью выборов, но и подконтрольностью их проведения со стороны партийных органов [7, с. 70-73], массовыми фальсификациями, заданностью результатов и т.п. и обеспечивала формирование представительных органов из числа проверенных лиц, преданно служивших партийно-государственному аппарату [8, с. 16]. Проведенные 15 декабря 1939 г. на основании этого Положения выборы в местные Советы депутатов трудящихся подтверждают указанные оценки. Так, в учебнике по истории ВКП(б) указывалось, что это были не просто выборы, а «великий праздник, торжество всего советского народа, демонстрация прочной дружбы народов СССР Из 94 млн избирателей приняло участие в выборах более 91 млн, т.е. 96,8%. Из них за блок коммунистов и беспартийных подали голоса 89 млн 844 тыс. избирателей, т.е. 98,6%. И только 632 тыс. человек, т.е. 1%, голосовали против этого блока. Все без исключения кандидаты блока коммунистов и беспартийных оказались избранными. Таким образом, 90 млн человек подтвердили своим единодушным голосованием победу социализма в СССР» [9, с. 348] (в подобном ключе освещались выборы и в научных работах советского периода). Тем самым был задан нужный тон и стиль для последующих избирательных кампаний. Так, в местных городских и районных газетах типичными и даже можно сказать шаблонными были тезисы о выборах в местные Советы депутатов трудящихся 24 декабря 1939 г.: «величайший праздник всего советского народа»; «Только в нашей стране под солнцем Сталинской Конституции возможны такие выборы, где участие в выборах принимает весь народ и избирает он лучших своих сынов и дочерей», «Наша задача - избрать в Советы лучших сынов и дочерей великого советского народа, беззаветно преданных делу Ленина-Сталина», «Мы даем обещание нашей великой партии Ленина-Сталина ознаменовать дату 24 декабря 1939 г. новыми победами, выполнить и перевыполнить годовой план»; «Выдвинем и изберем в Советы депутатов трудящихся людей сталинской закалки, воспитанников нашей партии, партии Ленина-Сталина»; «Все, как один, явимся к урнам и отдадим свои голоса - избранникам блока коммунистов и беспартийных», «Да здравствует т. Сталин, творец самой демократической конституции!» и т.п.
В этом контексте, конечно же, итоги выборов в местные Советы депутатов трудящихся, назначенных на декабрь 1939 г., были предрешены. Однако, как мы отмечали выше, для правящей
29
элиты важно было обеспечить резонансную пропагандистскую кампанию и тем самым еще больше закрепиться поддержкой снизу. Не случайно активная кампания по этим выборам началась сразу же со дня публикации Указа ПВС РСФСР о назначении выборов (28 октября 1939 г.), что было возможным только при предварительной подготовке такой «инициативы снизу». Кандидаты повсеместно, за малым исключением, получали более 99% голосов избирателей, что при безальтернативности кандидатов было вполне ожидаемо. Интересно, что в литературе советского периода безальтернативности находилось объяснение и оно, как правило, носило политический и во многом надуманный характер, как, например, это: «Единодушным голосованием за кандидатов народа - представителей блока коммунистов и беспартийных - избиратели демонстрируют свою безграничную поддержку ленинской внутренней и внешней политики партии» [10, с. 8]. Такой подход дублировал и
1. Конституция (Основной Закон) Союза ССР: утв. Постановлением Чрезвыч. VIII Съезда Советов СССР от 5 дек. 1936 г.) //Изв. Центрального Исполнительного Комитета СССР и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. 1936. № 283.
2. Митин М.А. Советская демократия и демократия буржуазная // Большевик. 1947. № 6.
3. Гонштейн В.Д. Историко-правовые аспекты избирательного процесса в рамках избирательного права в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5.
4. Положение о выборах в областные, краевые, окружные, городские, районные, сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся РСФСР от 29 июля 1939 г. // Изв. Советов депутатов трудящихся. 1939. 3 авг.
5. Кузьменко С. Г. Избирательная система РСФСР периода развитого социализма (1937-1988 гг.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 3.
6. Белоновский В.Н. Цензовые ограничения в избирательном праве по Конституции СССР 1936 г. // Юриспруденция. 2007. № 10.
7. Гаврилов С.О. Нарушения демократических принципов избирательной системы в ходе выборов в местные советы 1939 г. // Материалы Всерос. конф. Российского историко-право-вого общества. Самара, 2001.
8. Воробьева В.Ю. Институт выборов представительных органов власти в РоссииXX- начала XXI вв.: историко-правовой аспект: дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2004.
9. История Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков). Краткий курс. М., 1951.
10. Бубенцов В.Ф. Избирательная система СССР: дис.... канд. юрид. наук. М., 1955.
объяснение монопольного положения ВКП(б): «то, что в Советском Союзе действует одна партия, свидетельствует о том, что в нашей стране нет антагонистических классов, что советское общество монолитно и едино» [10, с. 17]. Эти приемы использовались в советской пропаганде вплоть до второй половины 1980-х гг.
В довоенный период состоялись всего одни выборы; кроме того, в первой половине 1941 г. состоялись довыборы в ряде регионов, где по разным причинам выбыли депутаты. В заключение укажем, что, несмотря на едва ли не абсолютную заформализованность выборов, депутатами местных Советов депутатов трудящихся становились действительно достойные и уважаемые люди самых разных профессий из рабочих, крестьян и интеллигенции. Другое дело, что функционировать они могли в жестко заданных идеологических и организационных рамках, что не позволяло в полной мере реализовать их потенциал как избранников народа.
1. The Constitution (Fundamental Law) of the USSR: appr. by the Decree of the Special VIII CongressofSovietsofthe USSR d.d. May12,1936)// Bull. Central Executive Committee of the USSR and the All-Russian Central Executive Committee. 1936. № 283.
2. Mitin M.A. Soviet democracy and bourgeois democracy //Bolshevik. 1947. № 6.
3. Gonshteyn V.D. Historical and legal aspects of the electoral process within the electoral law in Russia //State Government and local government. 2011. № 5.
4. Regulations on the elections to the regional, territorial, county, city, district and village Soviets of the RSFSR d.d. July 29, 1939 // Bull. of the Soviets. 1939. Aug. 3.
5. Kuzmenko S.G. The electoral system of the RSFSR of the period of developed socialism (1937-1988) // Government and local self-government. 2010. № 3.
6. Belonovsky V.N. Census suffrage restrictions by the Constitution of the USSR in 1936 // Jurisprudence. 2007. № 10.
7. Gavrilov S.O. Violations of the democratic principles of the electoral system in elections to local councils in 1939 // Proc. of the All-Russian Conference of the Russian historical and legal society. Samara, 2001.
8. Vorobyova V.Yu. Institute of elections of representative bodies of power in Russia XX -beginning of XXI century: historical and legal aspects: diss. ... Master of Law. St. Petersburg, 2004.
9. History of the All-Union Communist Party (Bolsheviks). Short Course. Moscow,1951.
10. Bubentsov V.F. The electoral system of the USSR: diss. ... Master of Law. Moscow, 1955.
30
