CC BY
738
Подерега Сергей Владимирович
адъюнкт кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583414)
Принятие Конституции СССР 1936 года и особенности регулирования в ней института местных Советов депутатов трудящихся
В статье дается характеристика «сталинской» Конституции (1936 г.), раскрываются особенности регулирования на ее основе института местных Советов депутатов трудящихся. Отмечается, что Конституция Союза ССР 1936 г. в целом была более демократичной, чем предшествующие. Это касается и принципов формирования и деятельности местных Советов депутатов трудящихся как нижнего звена государственной власти. Вместе с тем, конституционно утверждалась жесткая вертикаль власти, в рамках которой самостоятельность местных Советов депутатов трудящихся сильно ограничивалась, что отражало наличие в стране административно-командной системы управления.
Ключевые слова: Конституция, Советы депутатов трудящихся, органы государственной власти, избирательное право, наказы избирателей.
S.V. Poderega, Adjunct of the Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583414.
Adoption of the Constitution of the USSR of 1936 and features of the regulation of institutions of local Soviets
This article deals with the characterization of «Stalinist» Constitution (1936) and especially its regulation on the basis of the institute of local Soviets. It is noted that the Constitution of the USSR of 1936 as a whole was more democratic than the previous. This also applies to the principles of the formation and activity of local Soviets as a lower level of state power. However, constitutionally affirmed rigid vertical of power, in which the autonomy of local Soviets strongly limited, reflecting the presence of the country's administrative-command system.
Key words: Constitution, Soviets, public authorities, the right to vote, electors.
Конституция СССР 1936 г. [1] была уже третьей по счету в Советском государстве (далее, если нет специальных указаний, после образования СССР в 1922 г. мы имеем в виду союзные конституции), но первой, проект которой был предварительно обнародован и обсужден в довольно широких масштабах. В частности, в обсуждении участвовали 75 миллионов советских граждан, которые в общей сложности внесли более двух с половиной миллионов разного рода предложений, поправок, дополнений [2, с. 29]. Этот Основной закон страны в обиходе получил название «конституции победившего социализма», другое распространенное наименование - «сталинская конституция» (следует заметить, что последний термин достаточно активно используется также в историко-пра-вовой литературе [3; 4]). Конституция Союза ССР 1936 г. провозгласила, что социализм в Советском государстве победил и в основном построен. В реальности это означало, что в стране была установлена диктатура пролета-
риата, ликвидирована частная собственность, а вместе с ней и эксплуататорские классы, и в целом победили новые социалистические производственные отношения. Соответственно, в качестве экономической основы утверждалась плановая социалистическая система хозяйствования, которая опиралась на социалистическую (всенародную) собственность в двух ее основных формах - государственной и колхозно-кооперативной. Важно заметить, что впервые Конституция Союза ССР 1936 г. всем гражданам предоставляла равные права (ранее имелись некоторые ограничения по классовому признаку).
Экономическим основам в соответствии с советской политико-идеологической доктриной соответствовала и система властеотношений, основанная на Советах депутатов трудящихся всех уровней снизу доверху. Так, высшей законодательной властью в СССР являлся Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат, а в перерывах между его сессиями функции высшего органа власти осуществлял Президиум
36
Верховного Совета, который в те годы возглавлял М.И. Калинин.
Институт местных Советов депутатов трудящихся был регламентирован в отдельной гл. VIII «Местные органы государственной власти». Рассмотрим подробнее конституционно-правовое регулирование местных Советов депутатов трудящихся - нижнего уровня государственной власти. В целом по сравнению с Конституцией СССР 1924 г. (Конституцией РСФСР 1925 г.) институт местных Советов в Конституции Союза ССР 1936 г. претерпел ряд существенных изменений организационного характера. Данное обстоятельство мы подчеркиваем особо, учитывая, что в части полномочий, прежде всего на уровне районов, городов и сельсоветов, местные Советы в основном сохранили свои позиции.
Помимо указанных выше положений, выделим еще несколько, отражающих общий статус местных Советов. Так, в литературе справедливо отмечается, что в новой Конституции Союза ССР 1936 г. с точки зрения государственно-правовой методологии выделяется такой конституционный принцип, определивший строение и взаимоотношения органов Советского государства, как демократический централизм [5]. Суть его довольно подробно раскрывалась еще в советской юридической литературе, где указывалось, что данный принцип выражался в выборности государственных органов, в отчетности депутатов перед своими избирателями, в отзыве депутатов, не оправдавших доверие избирателей, а также в руководстве и контроле за деятельностью нижестоящих органов государственной власти со стороны вышестоящих [6, с. 34; 7]. При этом данный принцип преподносился исключительно в позитивном ключе -вопрос о степени самостоятельности местных Советов в условиях административной сопод-чиненности даже не ставился.
Говоря о конкретике, прежде всего отметим, что уже в самом названии гл. VIII Конституции Союза ССР четко определена концепция местных Советов - это низовое звено единой государственно-властной системы. Такой подход законодателя вполне отражал государственное устройство страны, которое сложилось к тому времени в СССР, а именно: в стране уже функционировала административно-командная система управления, суть которой заключалась в том, что Советы депутатов трудящихся всех уровней представляли собой соподчиненную административно вертикаль законодательной и исполнительной власти. Соответственно, и депутаты Советов всех уровней работали строго в русле правящей идеологии, что предопределило окончательное огосударствление мест-
ной власти (ранее в империи часть властных полномочий, пусть и небольшая, была у земств и городского самоуправления, и в первые годы советской власти также речь шла об определенном самоуправлении).
По Конституции Союза ССР 1936 г. местные органы власти (местные Советы депутатов трудящихся) формировались на следующих территориях: в областях, автономных областях, краях, округах, городах, районах, селах (деревнях, станицах, хуторах, аулах, кишлаках). Согласно ст. 95 Конституции областные, автономных областей, краевые, окружные, городские, районные, сельские (в деревнях, станицах, хуторах, аулах, кишлаках) Советы депутатов трудящихся должны были избираться трудящимися соответствующих территорий в областях, автономных областях, краях, округах, городах, районах, селах сроком на два года. Нормы представительства депутатов от населения в Советах депутатов трудящихся устанавливались конституциями союзных республик.
Довольно четко Конституция Союза ССР 1936 г. определяла назначение Советов депутатов трудящихся. В частности, указывалось, что Советы депутатов трудящихся руководят местным хозяйственно-культурным строительством, деятельностью подчиненных органов государственного управления, обеспечивают охрану социалистического порядка, соблюдение законов, прав граждан, утверждают местный бюджет. Согласно ст. 99 Конституции исполнительными органами областных, автономных областей, краевых, окружных, городских, районных и сельских Советов депутатов трудящихся определялись исполнительные комитеты, избираемые депутатами соответствующих Советов в следующем составе: председателя исполкома, его заместителей (их могло быть несколько), секретаря и членов исполкомов. В небольших поселениях, согласно конституциям союзных республик, исполнительными органами Советов депутатов трудящихся были также избираемые Советами председатель, его заместитель и секретарь. Исполкомы были непосредственно подотчетны по двум направлениям: как избравшему их Совету депутатов трудящихся, так и исполкому вышестоящего Совета депутатов трудящихся (ст. 100-101). В этом выражалась вертикаль власти сверху донизу.
Как отмечалось выше, Советы депутатов трудящихся избирались населением, что давало основания говорить о них как о власти народа. В Конституции Союза 1936 г. избирательному праву придавалось существенное значение. Это право провозглашалось все-
37
общим, равным и прямым. Устанавливалось, что не обладали избирательным правом только умалишенные, а также лица, осужденные судом к наказанию, связанному с лишением избирательных прав (ст. 134, 135). Женщины пользовались избирательным правом наравне с мужчинами, что вытекало из более общего принципа равенства прав мужчин и женщин. Выборы депутатов Советов депутатов трудящихся всех уровней производились избирателями непосредственно.
В части регулирования статуса депутата Советов интерес представляет новелла, закрепленная в ст. 52 Конституции Союза ССР 1936 г., согласно которой депутат Верховного Совета СССР не мог быть привлечен к уголовной ответственности или задержан без согласия самого Верховного Совета СССР (в период между сессиями согласие должен был давать Президиум Верховного Совета СССР). Тем самым стал формироваться институт неприкосновенности депутата, т.е. депутатский иммунитет. Однако тогда в этой Конституции речь шла только о депутате Верховного Совета СССР, т.е. высшего представительного органа власти Советского государства. Неприкосновенность депутатов всех уровней Советов депутатов трудящихся стала закрепляться на законодательном уровне позже.
Следует заметить, что изменения, которым подверглась система Советов после принятия Конституции Союза ССР 1936 г. (и соответственно по конституциям союзных республикам), вызвали довольно резкую критику и в нелегальной политической литературе. В частности, ставший в оппозицию к политической властной элите того времени М.Н. Рютин при изложении программы «Союза марксистов-ленинцев» отдельный раздел посвятил вопросу, связанному с «кризисом Советов депутатов». Он отмечал, например, что «выборность Советов в подавляющей степени заменена назна-ченством. В Советах сидят теперь люди, которые прислушивающиеся не к голосу масс, как должно быть, а только к голосу начальства; они смотрят не вниз, а вверх; это люди, которые по требованию начальства могут учинить какой угодно произвол, прикрываясь именем и волей масс» [8, с. 430]. Этот автор подытожил свои рассуждения тем, что «советы из органов, где выражалась воля и подлинные желания широчайших рабочих масс и бедняцко-середняцкой части деревни, фактически превратились в органы подавления воли этих широчайших масс» [8, с. 430-431].
Тем не менее в реальности «широчайшие массы» не отвергали Советы депутатов трудящихся, а участвовали в них, поскольку
формально депутаты отражали принцип народовластия, а указанная выше точка зрения представляется явно политизированной. Соответственно, после принятия Конституции Союза ССР 1936 г. и несколько позже конституций союзных республик все звенья представительной власти избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Мы расцениваем это как принципиальный рубеж, учитывая, что впервые все население Советского государства стало непосредственно участвовать в формировании представительной власти (до этого в Российской империи действовал сословный признак, а в Советском государстве начального периода - классовый признак). Система съездов Советов, в том числе на местном уровне, была упразднена как громоздкая и слабо-управляемая. Местные Советы были самыми многочисленными органами госвласти.
Следует заметить при этом, что депутаты местных Советов депутатов трудящихся осуществляли свои полномочия на общественных началах, т.е. без отрыва от основной деятельности. Избиратели давали наказы избранным депутатам, которые должны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Однако часто такие отчеты выливалось в пустую формальность, поскольку наказы, как правило, подгонялись под планы социально-экономической деятельности, доводимые сверху, а от избирателей принимались лишь те наказы, которые не нуждались в больших материальных затратах.
Как мы отмечали, после принятия Конституции Союза ССР 1936 г. в союзных республиках были приняты соответствующие конституции, которые во многом дублировали союзную конституцию. Например, в Конституции РСФСР 1937 г. [9] также подчеркивается вертикаль госвласти снизу доверху (ст. 77). В ст. 79 дублируется предназначение Советов депутатов трудящихся и т.д. Вместе с тем, нужно заметить, что централизация местного управления отнюдь не означала, что местные Советы депутатов трудящихся все вопросы решали по указке сверху, т.к. решать все местные вопросы только с разрешения вышестоящих органов просто невозможно, ибо их слишком много. В этом контексте в литературе отмечается «беспочвенность» утверждения о том, что местные Советы депутатов трудящихся были бесправны, все время находились в подчинении ВКП(б)-КПСС и никакой существенной роли в жизни страны не играли. Между тем практика деятельности местных Советов депутатов трудящихся показывает, что на самом деле, хотя партийные органы давали директивы, но многочисленные
38
вопросы местной жизни Советы депутатов трудящихся выполняли и решали самостоятельно [10, с. 517].
Вместе с тем, следует признать, что местные Советы того времени нельзя относить к самостоятельным органам власти - это было невозможно в условиях функционирования в СССР административно-командной системы при уже сложившемся в те годы культе личности Сталина. Кроме того, Советы всех уровней, и местные Советы не были исключением, находились под жесткой опекой партийных структур начиная с момента выдвижения кандидатов в депутаты местных Советов - таковым мог стать только гражданин, абсолютно преданный советской
власти, а значит, Советы всех уровней выполняли волю политического руководства. Таким образом, институт местных Советов депутатов трудящихся в результате принятия Конституции Союза ССР 1936 г., с одной стороны, получил определенное прогрессивное развитие (принцип равенства и выборности депутатов всех уровней непосредственно населением, а не через выборщиков, как было ранее при системе Съездов Советов), а с другой стороны, местные Советы, несмотря на провозглашение их самостоятельной компетенции, оставались своеобразным придаточным механизмом, посредством которого руководящая ВКП(б) осуществляла свою политику на местах.
1. Конституция (Основной Закон) Союза ССР: утв. постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 дек. 1936 г. // Изв. Центрального Исполнительного Комитета СССР и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. 1936. № 283.
2. Макарцев А.А. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1936 года как этап легитимации сталинского законодательства // Вестн. Новосибир. гос. ун-та. Сер. вып. «Право». 2006. Т. 2. Вып. 2.
3. Шуберт Т.Э. Этапы развития советской государственности 1917- 1940 гг. и их оценка в трудах советских государствоведов // Журнал рос. права. 2014. № 7. С. 117-126.
4. Киричек Е.В. Этапы конституционного развития прав и свобод человека и гражданина и механизма их обеспечения в России: историографический очерк // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 44-47.
5. Есиева Ф.К. Конституционно-правовые основы взаимодействия зако-нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: советский и российский постсоветский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3. С. 45-48.
6. Васильев В. И. О коллективности в работе местных Советов. М., 1957.
7. Лукьянов А. И. Законодательство о Советах депутатов трудящихся и его развитие. М., 1972.
8. Реабилитация: Политические процессы 30-50-х годов / под общ. ред. А.Н. Яковлева. М., 1991.
9. Конституция РСФСР 1937 г. // СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст. 11.
10. Алешенко Н.М. Особенности деятельности местных Советов в годы Великой Отечественной войны // Россия в ХХ веке: Историки мира спорят. М., 1994.
1. Constitution (Fundamental Law) of the USSR: appr. with resolution of Extraordination VIII Congress of Soviets of the USSR of Dec. 5, 1936 // Proceedings of the Central Executive Committee of the USSR and the All-Russian Central Executive Committee. 1936. № 283.
2. Makartsev A.A. Public discussion of the draft Constitution of the USSRof 1936 as a stage legitimation of Stalinist legislation // Bull. of the Novosibirsk state university. Ser. iss. «Law». 2006. Vol. 2. Vol. 2.
3. Schubert T.E. Stages of development of the Soviet state in 1917- 1940 and their evaluation in the works of Soviet scientists in state government // Journal of Russian law. 2014. № 7. P. 117- 126.
4. Kirichek E.V. Stages of development of the constitutional rights and freedoms of man and citizen, and the mechanism of their software in Russia: a historiographical essay // State government and local government. 2013. № 7. P. 44-47.
5. Esieva F.K. Constitutional and legal basis for cooperation of legislative (representative) and executive bodies of state power: Soviet and Russian post-Soviet experience // State governmental and local government. 2011. № 3. P. 45-48.
6. Vasilyev V.I. About the collective in the local Soviets. Moscow, 1957.
7. Lukyanov A.I. Legislation on the Soviets and its development. Moscow, 1972.
8. Rehabilitation: Political processes of 30-50 / ed. by A.N. Yakovlev. Moscow, 1991.
9. The Constitution of the RSFSR of 1937 // Coll. of statutes of the RSFSR. 1937. № 2. Art. 11.
10. Aleshenko N.M. Features of the activity of local Soviets during the Greate Patriotic War // Russia in the XX century: Historians of the world argue. Moscow, 1994.
39
