ИЗ ОПЫТА РАБОТЫ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ПО ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ С ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ Текст научной статьи по специальности «История и археология»

управление

УДК 353.2

Наталья Григорьевна Ломова, доцент кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат психологических наук

Александра Сергеевна Савченко, студент 4 курса направления «Государственное и муниципальное управление» Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)

В статье представлен анализ опыта взаимодействия депутатского корпуса Алтайского краевого Законодательного Собрания с органами власти и гражданским обществом. Рассмотрены основные формы взаимодействия и количественные результаты.

Ключевые слова: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, взаимодействие, органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, местное самоуправление.

ИЗ ОПЫТА РАБОТЫ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ ПО ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ С ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ

FROM THE EXPERIENCE OF THE ALTAI REGIONAL LEGISLATIVE ASSEMBLY ON INTERACTION WITH AUTHORITIES AND CIVIL

SOCIETY

Система взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти с исполнительными органами, органами местного самоуправления, с гражданским обществом - вопрос непростой и является необходимым компонентом системы государственного управления в демократическом правовом государстве.

Исследование этой темы интересно в двух аспектах: действительно ли развивается процесс взаимодействия, формируется система взаимодействия, а группы интересов заинтересованы и участвуют в формировании курса политики государства по тому или иному вопросу, принятии решений по реализации курса? Какие методы, средства, приемы используются ими при этом и в какой степени они эффективны?

Согласно ст. 37 закона Алтайского края от 8 мая 2001 г. № 22-ЗС «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании» (далее - АКЗС) предполагается пять способов взаимодействия АКЗС с федеральными органами государственной власти1.

По мнению председателя АКЗС VI созыва И.И. Лоора, тесная и согласованная работа депутатов АКЗС с депутатами Государственной Думы РФ и сенаторами Совета Федерации РФ является одним из главных условий стабильного развития региона, каждой его территории и, как следствие, всей страны2.

В Совете Федерации РФ Алтайский край имеет двух представителей, один из которых назначается АКЗС. В настоящее время представителем от АКЗС VII созыва в Совете Федерации РФ является

С.В. Белоусов. Также интересы Алтайского края представляют девять депутатов Государственной Думы, которые были избраны в 2016 г.

Законодательным Собранием заключены соглашения о взаимодействии в федеральном законодательном процессе с Советом Федерации РФ. Подписание соглашения между АКЗС и Советом Федерации РФ состоялось 27 мая 2009 г.3.

Председатель АКЗС входит в состав Совета Законодателей РФ и является членом его Президиума, возглавляет комиссию Совета Законодателей по аграр-но-продовольственной политике, природопользованию и экологии.

Формально взаимодействие между Федеральным Собранием и АКЗС не является «вертикалью» представительной

Ü:,

алтайский вестник государственной и муниципальном службы

151

2017

власти, но на практике парламент стремится поддерживать конструктивные отношения с Государственной Думой и Советом Федерации.

Следует отметить, что АКЗС имеет право законодательной инициативы в Го-

сударственной Думе РФ, а также принимает участие в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Анализ результатов деятельности

АКЗС по рассмотрению проектов федеральных законов за 4 года показывает, что законодательный орган Алтайского края достаточно активно участвует в законотворческом процессе федеральных депутатов (табл. 1).

Таблица 1

Анализ рассмотрений проектов федеральных законов в АКЗС (2012-2015 гг.)4

2012 год

2013 год

2014 год

2015 год

Отзывы на проекты федеральных законов в Государственную Думу Из них:

411

561

479

389

364

515

440

372

45

44

34

23

о поддержании принятия проекта ФЗ

о нецелесообразности принятия проекта ФЗ

Поправки к проекту федерального закона

Законодательная инициатива Из них:

5

3

4

2

4

4

5

проект федерального закона

отзыв законодательной инициативы проекта федерального закона

постановление АКЗС

2

3

3

5

1

1

В период работы АКЗС шестого созыва состоялись межпарламентские встречи с председателем Совета Федерации РФ В.И. Матвиенко, с представителями палаты Молодых Законодателей при Совете Федерации, руководителями маслихатов Павлодарской и Восточно-Казахстанской областей Республики

Казахстан, депутатами Республики Таджикистан, парламентариями Польши, Монголии, Боснии и Герцеговины5.

Краевые законодатели поддерживают тесную связь с Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольствен-ной политике и природопользованию. В Алтайском крае в течение последних 5

лет состоялось несколько выездных совещаний Комитета.

Депутаты АКЗС пользуются своим правом вносить предложения Президенту РФ и Правительству РФ об издании (принятии) правовых актов по вопросам, входящим в их компетенцию.

Динамика обращений депутатов АКЗС в федеральные органы власти

(2012-2015 гг.)6

Таблица 2

2012 год 2013 год 2014 год 2015 год

Обращения 4 3 4 1

В т.ч.

к министру 1

в Государственную Думу 2 1

в Правительство 1 1 1 1

в Федеральное Собрание 1 1

к Председателю Правительства 1 1

АКЗС участвует в согласовании назначения на должности руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти, использует свое право на обращение в Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды для разрешения споров и решения иных вопросов.

Согласно ст. 38 закона Алтайского края от 8 мая 2001 г. № 22-ЗС «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании» АКЗС вступает в договорные отношения с законодательными (представительными) органами государственной власти иных субъектов Российской Федерации7.

Законодательным Собранием заключены соглашения о взаимодействии в сфере правотворческой деятельности с Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай.

В период работы депутатов АКЗС шестого созыва состоялись межпарламентские встречи с депутатами Народ-

управление

_:_а

ного Хурала Республики Бурятия, депутатами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Законодательной Думы Томской области, Собрания руководителями законодательных органов регионов Сибирского федерального округа.

В научно-практических конференциях, проводимых АКЗС, участвуют представители Законодательного Собрания Новосибирской области, Верховного Совета Республики Хакасия и других регионов.

На постоянной основе депутаты АКЗС и Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай взаимодействуют в сфере мониторинга законотворческого процесса, примером тому служат ежегодные доклады о состоянии законодательства каждого региона8.

В адрес краевого Законодательного Собрания регулярно поступают обращения региональных парламентов с просьбой о поддержке законодательных инициатив, внесенных ими в Государственную Думу, или обращения к Президенту РФ и Правительству РФ.

Наиболее тесное взаимодействие осуществляется в рамках межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», в руководящие органы которой входит председатель АКЗС.

Взаимодействие законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Алтайском крае осуществляется в следующих формах:

1) законодательной инициативы;

2) издания законов Алтайского края;

3) осуществления контроля за соблюдением и исполнением Конституции и законов РФ, законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением федеральных и региональных программ развития, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ;

4) формирования органов власти субъекта РФ;

5) права высшего должностного лица участвовать в работе высшего законодательного органа субъекта РФ с правом совещательного голоса и требовать созыва внеочередного заседания этого органа, а также созыва вновь избранного законодательного органа власти;

64

55 |

1 М 49 ■ Губернатор

44 45 "■■ 44 ■ комитет АКЗС

38 I

■ -I

2012 год 2013 год 2014 год 2015 год 2016 год

Результаты законотворческой деятельности Губернатора и комитетов АКЗС

(2012-2016 гг.)9

6) иных формах.

Следует отметить, что система взаимодействия строится на сотрудничестве между двумя этими ветвями власти. В практику работы прочно вошло согласование планов законопроектных работ. В связи с этим наибольшую долю от общего числа законодательных инициатив занимают законодательная инициатива Губернатора Алтайского края и постоянных комитетов АКЗС (рис.).

Правительство Алтайского края с пониманием относится к осуществлению контрольной функции законодателей и является достаточно активным участником контрольных мероприятий. Так, например, проведение публичных слушаний по проекту краевого бюджета, заслушивание ежегодного отчета Губернатора о результатах деятельности Правительства Алтайского края, Счетной палаты Алтайского края о результатах ее деятельности, заслушивание доклада Уполномоченного по правам человека, направление депутатских запросов и ряд других.

Появились и новые формы. К таким относится, например, «правительственный час», который закреплен в законе Алтайского края от 02.09.2015 № 68-ЗС «О Правительстве Алтайского края»10.

Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политическим партиям.

В АКЗС шестого созыва были сформированы четыре постоянных депутатских объединения: фракция «Единая Россия», фракция КПРФ, фракция ЛДПР, фракция «Справедливая Россия». В АКЗС седьмого созыва количество партий осталось прежним, но соотношение депутатов в каждом постоянном депутатском объединении изменилось. Численное распределение депутатов между фракциями неодинаково и зависит, в первую очередь, от их политических ориентаций11.

По итогам реализации законотворческой функции можно отметить, что характерным для 2014-2015 гг. является принятие ряда законов, внесенных постоянными депутатскими объединениями - фракциями, в 2012-2013 гг. таких инициатив не было. В 2014 г. было принято пять законов, внесенных фракциями самостоятельно. В 2015 г. из пяти законопроектов, внесенных фракциями самостоятельно, лишь три были приняты на сессии. Два законопроекта от фракции «Справедливая Россия» были отклонены: один законопроект был подготовлен и внесен на рассмотрение сессии АКЗС, однако был исключен из повестки работы сессии; еще один - был рассмотрен на сессии АКЗС, однако не был принят12.

Депутаты, входящие в состав постоянных депутатских объединений, в течение каждого года принимают участие в работе «круглых столов» по различным злободневным вопросам, проводят выездные заседания, а также совместно с тем или иным комитетом АКЗС организуют расширенное заседание. Деятельность фракции также связана с организацией выездов депутатов АКЗС в районы края для участия в сессиях представительных органов местного самоуправления, проведения приема избирателей и встреч с населением.

Председатель АКЗС VII созыва А.А. Романенко, комментируя отчет Губернатора края о результатах деятельности Администрации Алтайского края за 2016 г., отметил, что фактически депутаты заслушивали Губернатора не только на сессии. Накануне в заседаниях фракций АКЗС приняли участие все члены Правительства - заместители Председателя, министры, которые в полном объеме ответили на все вопросы депутатов фракций.

Кроме того, Губернатор встретился с руководителями фракций АКЗС, где также шел разговор о социально-экономическом развитии края, взаимодейст-

алтайский вестник государственной и муниципальном службы

T5i

2017

вии фракций, депутатов АКЗС с Правительством Алтайского края13.

Особое значение имеет осуществление взаимодействия депутатов АКЗС с представительными органами муниципальных образований и, надо отметить, осуществляется по многим направлениям.

По словам председателя АКЗС VI созыва И.И. Лоора, вопросы развития местного самоуправления на Алтае являются приоритетными в деятельности АКЗС14.

Для эффективного взаимодействия с представительными органами создан Совет по взаимодействию Алтайского краевого Законодательного Собрания с представительными органами муниципальных образований. Председатель АКЗС VI созыва И.И. Лоор отметил, что основные задачи совета состоят в обсуждении изменений в законодательстве, оказании методической помощи в их реализации15.

Депутаты АКЗС достаточно эффективно взаимодействуют с депутатским корпусом на местах. За последние 5 лет стабильно растет количество выездов депутатов в муниципальные образования Алтайского края (более 200). Это и присутствие на сессиях представительных органов, и встречи с избирателями, и организация приемов граждан.

Систематически проводятся обучающие семинары с депутатами представительных органов местного самоуправления. Например, в 2013 г. в районах края было проведено 10 выездных обучающих семинаров для 14 муниципальных образований, на которых побывали более 800 депутатов представительных органов. В 2015 г. также было проведено 10 семинаров для депутатов представительных органов местного самоуправления16.

Заслуживают внимания проведенные на территории муниципальных образований Дни АКЗС - традиционная форма работы краевого парламента. Дни АКЗС позволяют осуществлять мониторинг исполнения законов, оказать методическую помощь представительным органам, изучить положительный опыт работы местных депутатов.

Депутаты, избранные по избирательным округам, достаточно активно участвуют в деятельности представительных органов муниципальных образований. Они принимают участие в отчетах глав администраций му-

ниципальных образований, проводят встречи с населением и трудовыми коллективами, налажено информирование жителей округа о работе депутата через районные газеты.

Депутаты АКЗС ведут работу с населением на округах. Они являются постоянными участниками зональных совещаний, выездных семинаров для представительных органов муниципальных образований Алтайского края.

На заседания фракций АКЗС приглашаются руководители фракций районных и городских советов депутатов, что идет на пользу совместной законотворческой деятельности и организационно-контрольной работе.

Большую роль в организации взаимодействия играет деятельность Ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края». Ассоциация стремится оказывать содействие развитию местного самоуправления в Алтайском крае, а также развивать взаимодействие органов местного самоуправления на межмуниципальном и государственном уровне в Алтайском крае17.

В АКЗС действует специально созданный комитет по местному самоуправлению, к вопросам ведения которого относится методическая и иная помощь органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения, в том числе при подготовке муниципальных правовых актов, а также в осуществлении права законодательной инициативы в АКЗС.

Только в 2015 г. комитет подготовил или принял участие в подготовке 36 проектов законов Алтайского края, из них 12 новых и три - совместно с другими комитетами18.

Традиционно проводится работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие законодательством, а также осуществляется разъяснительная деятельность о порядке применения норм Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Комитет направляет обращения по актуальным проблемам в органы местного самоуправления Алтайского края. В 2015 г. было отправлено 57 обращений. 28 ответов на обращения местных депутатов были подготовлены

19

комитетом .

Отдел аппарата АКЗС по взаимодействию с представительными органами

местного самоуправления совместно с Советом по взаимодействию АКЗС с представительными органами муниципальных образований, с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Алтайского края» осуществляет методическое обеспечение деятельности представительных органов местного самоуправления.

К его функциям относится также мониторинг развития местного самоуправления; оказание консультативной помощи представительным органам местного самоуправления; участие в подготовке и проведении Дней АКЗС, зональных совещаний; организация учебы депутатов, стажировки и учебы руководителей представительных органов местного самоуправления.

Каждый месяц аппарат АКЗС с участием представительных органов власти готовит материалы для краевого информационно-аналитического журнала «Местное самоуправление на Алтае», которые содержит публикации, посвященные проблемам муниципалитетов, обмен полезным опытом и т.п.

Налажен информационный обмен между краевым парламентом и органами местного самоуправления. При разработке законопроектов, которые касаются интересов муниципалитетов, профильные комитеты АКЗС направляют письма в адрес представительных органов с просьбой высказать свое мнение по этому поводу.

К сожалению, можно привести единичные примеры участия местных представительных органов в законотворческой деятельности. Так, например, Барнаульская городская Дума регулярно направляет в профильный комитет АКЗС свои проекты решений по изменениям в Устав города, чтобы получить экспертное мнение20.

Обращаются с вопросами и депутаты представительных органов Шипунов-ского, Советского районов.

Законодательные инициативы

по совершенствованию краевого законодательства поступают из Бурлинско-го, Солонешенского, Угловского районов и других территорий21.

Взаимодействие АКЗС и институтов гражданского общества осуществляется в ходе каждого этапа правотворческой деятельности. Работа начинается с проекта закона, с обсуждения злободневных вопросов и заканчивается контролем реализации закона, оценкой эффективности законотворческой деятельности

35

управление "«j

_:_а

со стороны общества и независимых экспертов.

Так, согласно внесенным изменениям в закон Алтайского края «О правотворческой деятельности» на стадии выдвижения проекты нормативных правовых актов размещаются на официальном сайте АКЗС22.

Также проект правового акта, который был принят в первом чтении, направляется, например, Уполномоченному по правам человека в Алтайском крае, в Общественную палату Алтайского края, а также в иные органы, организации.

В структуре АКЗС сформирована Комиссия АКЗС по законодательному обеспечению противодействия коррупции и правовому мониторингу, которая также позволяет осуществлять взаимодействие с институтами гражданского общества. В рамках реализации такого взаимодействия в АКЗС созданы и функционируют два совета АКЗС: по науке, наукоемким технологиям и инновационному развитию и по вопросам развития агропромышленного комплекса и сельских территорий. Членами данных советов являются представители общественности, эксперты в той или иной области.

Одной из форм работы АКЗС является проведение «круглых столов», расширенных заседаний комитетов, конференций и т.п. В таких мероприятиях кроме депутатов АКЗС принимают участие и представители институтов гражданского общества.

В работу АКЗС внедрена практика получения заключений на проекты законов от независимых экспертов. Например, в 2015 г. АНО ВПО «Алтайская академия экономики и права» было проведено две независимые экспертизы законов Алтайского края, в том числе по инициативе комитета по социальной политике поступило заключение на закон от 31 августа 2015 г. № 244 «О патриотическом воспитании в Алтайском крае». При подготовке Доклада АКЗС «О состоянии законодательства Алтайского края и перспективах его совер-

шенствования» АКЗС направляет высшим учебным заведениям Алтайского края предложение высказать поправки и направления совершенствования законодательства23.

Общественная палата РФ стремится взаимодействовать с АКЗС посредством общественного обсуждения проектов законов (так, в 2015 г. на общественное обсуждение выносился законопроект «Об общественном контроле в Алтайском крае»), проведения оценки регулирующего воздействия принятых зако-

1 Об Алтайском краевом Законодательном Собрании: Закон .Алтайского края от 08 мая 2001 г. № 22-ЗС (ред. от 02.03.2017) // Алтайская правда. 2001. № 123-124.

2 Интернет-интервью с председателем АКЗС И.И. Лоором на тему «Взаимодействие Алтайского краевого Законодательного Собрания с федеральными органами государственной власти» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/company/ cooperation/gov/action/regional/672780.

3 Соглашения о взаимодействии в федеральном законодательном процессе [Электронный ресурс]. URL: http://archiv.council. gov.ru/subject_RF/agreement_sub_RF.

4 Отчет о работе Законодательного Собрания [Электронный ресурс]. URL: http:// www.akzs.ru/activity/mainreport.

5 Межпарламентское сотрудничество [Электронный ресурс]. URL: http:// www.akzs.ru/activity/mejparlamentskoe-sotrudnichestvo.html.

6 Отчет о работе Законодательного Собрания [Электронный ресурс]. URL: http:// www.akzs.ru/activity/mainreport.

7 Об Алтайском краевом Законодательном Собрании: Закон Алтайского края от 08 мая 2001 г. № 22-ЗС (ред. от 02.03.2017) // Алтайская правда. 2001. № 123-124.

8 Межпарламентское сотрудничество [Электронный ресурс]. URL: http:// www.akzs.ru/activity/mejparlamentskoe-sotrudnichestvo.html.

9 Отчет о работе Законодательного Собрания [Электронный ресурс]. URL: http:// www.akzs.ru/activity/mainreport.

10 О Правительстве Алтайского края: закон Алтайского края от 02.09.2015 № 68-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. Сентябрь, 2015. № 233. С. 22.

11 Ломова Н.Г., Шошина М.А. Качественный состав депутатского корпуса как один из факторов повышения эффективности деятельности регионального парламента // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2014. № 11. С. 22.

12 Отчет о работе Законодательного Собрания [Электронный ресурс]. URL: http:// www.akzs.ru/activity/mainreport.

13 Депутаты поддержали отчет губернатора Александра Карлина [Электронный ресурс]. URL: http://www.ap22.ru/paper/ Bol-shinstvom-golosov.html.

14 Председатель АКЗС Иван Лоор сегодня принял участие в отчете главы Барнаула [Электронный ресурс]. URL: http://www. akzs.ru/news/main/2011/03/25/5754.

15 Журнал «Местное самоуправление на Алтае» (январь/февраль 2016) [Электронный ресурс]. URL: http://altairegion22. ru/upload/sm/msu_1_2016.pdf.

16 Журнал «Местное самоуправление на Алтае» (январь/февраль 2014) [Электронный ресурс]. URL: http://www. altairegion22.ru/upload/sm/sam_1-2_14.pdf.

17 Ассоциация «Совет муниципальных образований Алтайского края» [Электронный ресурс]. URL: http://www.altsovmun.ru.

18 Показатели работы комитета Алтайского краевого Законодательного Собрания по местному самоуправлению в 2015 году [Электронный ресурс]. URL: http://www. akzs.ru/activity/comreports.

19 Там же.

20 Председатель АКЗС Иван Лоор сегодня принял участие в отчете главы Барнаула [Электронный ресурс]. URL: http://www. akzs.ru/news/main/2011/03/25/5754.

21 Журнал «Местное самоуправление на Алтае» (январь/февраль 2014) [Электронный ресурс]. URL: http://www. altairegion22.ru/upload/sm/sam_1-2_14.pdf.

22 О внесении изменений в закон Алтайского края «О правотворческой деятельности»: Закон Алтайского края от 11 июля 2011 г. № 92-ЗС // Алтайская правда. 2011. № 220222.

23 Итоги работы Алтайского краевого Законодательного Собрания за 2015 год / подготовлено информационно-аналитическим отделом аппарата Алтайского краевого Законодательного Собрания. Барнаул, 2016. С. 64.

24 Общественные обсуждения [Электронный ресурс]. URL: http://www.akzs.ru/ publicdiscs.

Natalya Grigoryevna Lomova, Associate Professor of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Psychological Sciences Aleksandra Sergeevna Savchenko, 4th-year student of the direction of Public and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)

The article presents an analysis of the experience of interaction of the deputies of the Altai Region Legislative Assembly with bodies ofstate power ofthe Russian Federation and civil society. The basic forms of interaction and quantitative results are considered.

Keywords: legislative (representative) body of state power of the subject of the Russian Federation, interaction, state authorities, state authorities of the subject of the Russian Federation, local self-government.