CC BY
24
Из истории становления и развития института высшего государственного аудита в России
Пономаренко Кирилл Сергеевич,
преподаватель кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) E-mail: p.kirill333@mail.ru
Научная статья посвящена исследованию истории становления и развития высшего органа внешнего государственного аудита в России, изучение которой подтверждает, что органы государственного финансового контроля от Великого князя Древней Руси до председателя Счетной палаты РФ, несмотря на давление различных объективных обстоятельств, развивались и совершенствовались. При этом, на каждом этапе исторического развития, целью органов государственного финансового контроля являлось развитие российского общества и благополучие жизни человека, на основании обеспечения ими справедливого и ответственного государственного управления. Поэтому актуальность исследования обоснована активной позицией Счетной палаты РФ в содействии развитию системы государственного управления для реализации национальных целей и задач стратегического развития, а также в проведении ею просветительской работы. Новизна исследования заключается в утверждении деятельности Счетной палаты РФ в обеспечении гражданам конституционного права - управления делами государства, посредством рассмотрения ею как индивидуальных, так и коллективных предложений, заявлений, жалоб граждан и организаций по результатам их наблюдений за деятельностью органов власти и организаций, финансируемых из государственного бюджета.
Ключевые слова: аудит; финансовый контроль; казна; финансовая дисциплина; государственный контроль; государственное управление; федеральный бюджет; Счетная палата.
S2
со см о см
<2
В современной России высшим органом внешнего государственного аудита (контроля) является её Счетная палата, которая для реализации национальных целей и задач стратегического развития, способствует развитию всей системы государственного управления.
Что подтверждается целями, задачами, приоритетными направлениями развития для решения поставленных задач, общесистемными направлениями развития Счетной палаты, определенными Стратегией развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018-2024 годы.
На наш взгляд, пока еще нет достаточных знаний у многих граждан нашей страны о Счетной палате РФ, о том, чем она занимается, какова её история, хотя с 2020 года об этом ведется активная просветительская работа.
Поэтому считаем актуальным исследовать историю становления и развития высшего органа внешнего государственного аудита в России.
Целью научной статьи является освещение миссии органов финансового контроля от Великого князя древней Руси до Счетной палаты РФ - формирование условий устойчивого развития российского общества, установление в нем справедливости и достойной жизни человека посредством устранения не целевого и не эффективного использования государственных ресурсов, содействия организации ответственного государственного управления.
Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства является их конституционным правом [1], реализации которого в определенной степени содействует Счетная палата РФ, в результате осуществления ею, на основе Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «О Счетной палате Российской Федерации» [2], внешнего государственного аудита (контроля).
Счетная палата РФ своей деятельностью, результатами проверок финансовой дисциплины добивается персональной ответственности перед обществом должностных лиц ведомств, государственных организаций и компаний, финансируемых из государственного бюджета за не целевое использование бюджетных средств.
Счетная палата РФ не на словах, а на деле становится эффективным критиком пороков и недостатков органов власти, ориентируясь в своей деятельности на обращения рядовых граждан, которые тщательно анализируются.
Так, например, по результатам двух экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, про-
веденных в 2020-2021 годах, учтены обращения граждан по вопросам не рационального управления федеральным имуществом, и направлены 22 рекомендации в адрес Правительства Российской Федерации и Минфина России. В настоящее время 12 рекомендаций являются предметом мониторинга Счетной палаты и находятся в процессе выполнения, а 10 рекомендаций, по состоянию на 31 декабря 2022 года, выполнены [15].
Ежегодно в Счетную палату Рф от граждан поступают тысячи обращений о фактах коррупции, а также с просьбой проверки подозрений в нецелевом использовании бюджетных средств и с просьбой проинформировать, как расходуются бюджетные средства при строительстве, например, каких-либо объектов здравоохранения, или образования. Реагируя на обращения граждан, Счетная палата РФ информирует их - на деньги какого бюджета запланировано строительство объекта. Если при проверке выясняется, что объект должен быть построен не на деньги федерального бюджета, а за счет местного бюджета, тогда Счетная палата РФ пересылает обращение граждан в счетную палату соответствующего субъекта РФ.
Аудиты счетных палат субъектов РФ, также как и внешний государственный аудит (контроль) Счетной палаты РФ, касаются всех юридических лиц, получающих финансы из соответствующего бюджета.
И если в какой-либо организации в результате аудита (контроля) выявляются нарушения требований финансовой дисциплины, счетные палаты выносят руководителям этих организаций предписания по устранению выявленных нарушений, которые в установленные сроки должны быть устранены. В противном случае материалы аудита передаются в правоохранительные органы для привлечения виновных в нарушении финансовой дисциплины к уголовной ответственности.
Таким образом, Счетная палата Российской Федерации и счетные палаты ее субъектов способствуют обеспечению гражданам конституционного права - управления делами государства.
На аудит счетных палат, руководители проверяемых организаций не могут оказывать какое-либо негативное давление, чем и подтверждается независимость аудита счетных палат - основной принцип их работы, установленный законами.
Именно независимая проверка финансовой отчетности и деятельности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности и о соблюдении требований финансовой дисциплины признается Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-Ф3 (ред. от 16.04.2022) «Об аудиторской деятельности» аудитом [3].
То есть, согласно этого закона аудит заказывают тогда, когда, например, нужно проверить финансовую отчетность какой-либо компании с целью выявления злоупотреблений, махинаций. И специалисты из аудиторской фирмы проводят аудит.
По сути, Счетная палата РФ, занимается тем же, только осуществляет аудит федерального бюдже-
та, органов власти, государственных учреждений и даже коммерческих компаний, если они профинансированы из федерального бюджета.
Положительные результаты аудита Счетной палаты РФ, полученные с участием граждан, о чем свидетельствуют многочисленные факты [15], подтверждают, что внешний государственный аудит (контроль) в лице его высшего органа - Счетной палаты РФ, по праву является гарантом обеспечения конституционного права граждан - управления делами государства.
Таким образом, обосновав статус Счетной палаты РФ, как гаранта обеспечения конституционного права граждан на управление делами государства, считаем необходимым изучить предысторию становления и развития института высшего государственного аудита в России, которая, по-нашему мнению, начинается с Русской Правды времен X-XI веков.
Итак, из истории известно, что в Древней Руси первым нормативно-правовым документом являлась Русская Правда и согласно ее норм финансовый (денежный) контроль закреплялся за князем, как высшим должностным лицом, с целью обеспечения между общинами и государством справедливого баланса [4, ст. 35,36,37].
В одном из разделов Русской Правды, который включал в себя Устав правящего князя Владимира Всеволодовича Мономаха (1113-1125 г.г.) содержались нормы, придавшие финансовому контролю упорядоченный и более строгий характер, ослабляющие влияние ростовщиков на низшие сословия [5].
Изучение истории древнерусского государства в период 1016-1478 годов свидетельствует об опыте функционирования Новгородского демократического государства в форме самоуправления, основанного на принципе народовластия, в виде вече. В этот период именно Новгородское вече осуществляло руководство финансами и устанавливало над ними полный финансовый контроль [6].
Во времена построения Московского государства финансовый контроль до 1497 года возлагался на Ивана III (1462-1506) - Великого князя, который и был фактическим создателем этого государства [7].
Такая централизация власти постепенно привела к необходимости формирования, как местных, так и правительственных органов управления, получивших название «приказы», юридически оформленные Судебником 1497 года, которые в той или иной мере осуществляли финансовый контроль.
Сложившаяся система учреждений в виде приказов нуждалась в едином общегосударственном финансовом органе и таким органом становится р казна, которая вела не только финансовые дела ИД (сбор налогов, финансовый контроль), но и была Ч
m
хранителем архива, печати, драгоценностей, де- К нег. S
С конца 15 века стал действовать первый ор- у ган государственного финансового контроля Боль- А
см см
шая казна. Один из создателей юридической науки в России, известный русский юрист-правовед Неволин К.А. в своих исследованиях [8] относит учреждение Приказа Большой казны ко времени Ивана III (1462-1506), хотя достоверно известно его существование только в царствование первого царя всея Руси Ивана Грозного (1533-1584 г.г.) [10].
Во время правления русским государством Романовым Алексеем Михайловичем (1645 по 1676 г.г.) был издан Указ от 10.03.1656 г. об учреждении Приказа Счета Большой казны (Счетный приказ) с целью организации системы финансового контроля и определения полномочий бояр, ведавших Счетным приказом [9].
Счетный приказ, просуществовавший более 50 лет до 1717 года, не только вел учет доходов и расходов государства, но и осуществлял финансовый контроль, проверяя отчеты местных финансовых органов. Результаты исследования деятельности Счетного приказа позволяют нам считать его в какой-то степени родоначальником Счетной палаты РФ.
В 1717 году в ходе реформ Петра I Счетный приказ был заменён Штатс-контор-коллегией - органом центрального управления государственными финансами России.
В результате реформы государственного управления, проведённой императрицей и Самодержицей Всероссийской Екатериной II (1762-1796), Штатс-контор-коллегия была упразднена в 1780 году, а функции её подразделений были переданы новым органам центрального управления - казначействам учрежденным в Петербурге и Москве, а также губернским учреждениям - губернским казенным палатам и уездным казначействам [10].
Однако следует отметить, что проведенная реформа государственного управления в XVIII веке не привела к независимости указанных финансовых контрольных органов, что отрицательно сказывалось на эффективности их деятельности [11].
Реформа государственного управления и государственного финансового контроля была продолжена в начале XIX века императором Александром I (1777-1825 г.г.), её возглавил Сперанский М.М. (1772-1839 г.г.), известный в истории России как выдающийся государственный деятель, законодатель и реформатор.
В основу реформы был положен «План финансов» разработанный Сперанским М.М. на 1810 год, по которому обозначались три органа управления государственными доходами и расходами:
- финансовый, определяющий все источники государственных доходов;
- казначейский, контролирующий движение сумм поступивших доходов и сумм расходов;
- контрольно-ревизионный, возглавляющийся Государственным Контролером - бароном Бал-тазаром Кампенгаузеном [12] (1772-1823 г.г.), под началом которого в 1811 году, получивший статус Главного управления ревизии государственных счетов.
На протяжении 13 лет выдающийся государственный деятель, член Государственного совета, сенатор Балтазар Кампенгаузен возглавлял Государственный контроль Российской империи как учреждение на правах министерства, осуществлявшее функции:
- в сфере прихода, расхода и хранения капиталов государственного бюджета;
- в сфере прихода, расхода и хранения капиталов бюджетов всех министерств и ведомств[12]. Аналогичные функции в современной России
закреплены за Счетной палатой Российской Федерации, осуществляющей государственный контроль (аудит).
Осуществляя свои функции, учреждение государственного контроля Российской империи исторически стояло на защите экономических интересов страны, тесно соприкасаясь со всеми отраслями государственного хозяйства.
Таким образом, проведенный исторический анализ становления и развития государственного финансового контроля в России позволяет нам констатировать, что Государственный контроль Российской империи, как ведомство комитета министров империи, осуществлявшее государственный финансовый контроль, можно по праву считать прообразом современной Счетной палаты Российской Федерации.
Следует обратить особое внимание на то, что в 30-х годах XIX века из-за наступившего финансового кризиса Главное управление ревизии государственных счетов оказалось в тяжелой стагнации, которая стала причиной его преобразования 30 декабря 1836 года в Государственный контроль [10].
В годы правления Российской империей Александром II (1855-1881 г.г.) вошел в историю Тата-ринов В.А. (1816-1871 г.г.), как основной проводник его реформ, исполнявший должность Государственного контролера с 1864 года по 1871 год и определивший основные функции и направления деятельности Государственного контроля до революций 1917 года [13].
Государственный контроль Российской империи в 1906-1917 годах проводил ревизии финансовых оборотов в пределах предоставленных ему полномочий по установленным правилам. Однако, преследуя расточителей государственных финансов, Государственный контроль в отношении них мог провести соответствующее расследование только после получения согласия со стороны начальства ответственных за финансы лиц [10].
После февральской революции должность Государственного контролера занимали чиновники без опыта работы в органах финансового контроля, и последним из них в 1917 году стал Смирнов С.А. (1883-1956 г.г.) - российский предприниматель [13].
Декретом Совнаркома от 31января 1918 года Государственный контроль был трансформирован в Центральную контрольную коллегию, а затем Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 года преобра-
зован в Народный комиссариат государственного контроля. Местными советами стали создаваться учётно-контрольные коллегии, заменившие местные контрольные палаты.
7 февраля 1920 года, то есть спустя полтора года, систему органов власти, занимавшуюся вопросами государственного контроля, возглавляет Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции, руководителем которой до 1922 года становится Сталин И.В.
Народный комиссариат государственного контроля занимал важное положение в системе органов власти, имея властное преимущество, он осуществлял наблюдение за работой народных комиссариатов и всех органов Советской власти [14].
11 февраля 1934 года Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции был преобразован в Комиссию советского контроля при СНК СССР.
Комиссия советского контроля при СНК СССР 6 сентября 1940 года была преобразована в союзно-республиканский Наркомат государственного контроля, который в 1946 году был переоформлен в одноименное Министерство.
Министерство государственного контроля 23 августа 1957 года было вновь реорганизовано в Комиссию советского контроля Совета Министров СССР. За весь период существования вплоть до 1991 года этот орган финансового контроля также претерпел немало изменений, переоформленный, в конечном итоге, в Комитет народного контроля СССР.
Верховный Совет СССР упразднил Комитет народного контроля СССР, приняв 16 мая 1991 года закон «О Контрольной палате СССР» с одновременным учреждением Контрольной палаты СССР, одной из главных задач которой была оценка эффективности использования государственного бюджета.
В 1992 г. по причине прекращения существования СССР и изменения принципов государственного управления, сложилась новая экономическая ситуация, которая настоятельно требовала изменения системы государственного финансового контроля. Поэтому Контрольная палата СССР была ликвидирована наряду с другими органами государственного управления Советского государства в соответствие постановления Президиума Верховного Совета РФ от 3 февраля 1992 г. [14].
7 февраля 1992 года при Верховном Совете Российской Федерации создается Контрольно-бюджетный комитет с численностью 150 человек, контролирующих расходования государственных средств.
Контрольно-бюджетный комитет существовал 2 года, его курировали правительство, затем Государственная Дума Российской Федерации.
30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с созданием 14 января 1995 года Счетной палаты РФ, полномочия которой регулировались Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Изучая историю становления и развития системы государственного финансового контроля в советский период, следует подчеркнуть, что обязательной формой реализации контроля являлось назначение на руководящие должности органов этой системы только членов или кандидатов в члены коммунистической партии, так как воплощение в жизнь политики партии являлось основной целью финансового контроля.
В настоящее время функционал и сфера влияния Счетной палаты РФ существенно расширены действующим Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «О Счетной палате Российской Федерации».
Данный закон определил главную функцию Счетной палаты РФ - обеспечение контрольной деятельности по исполнению федерального бюджета, с целью достижения экономической безопасности и благополучия граждан посредством совершенствования государственного аудита в России [16].
Таким образом, в процессе изучения истории становления и развития института высшего органа внешнего государственного аудита в России, можно проследить, каким образом происходило изменение функций органов финансового контроля, повышение их самостоятельности, несмотря на давление различных объективных обстоятельств и приобретение им статуса гаранта по обеспечению гражданам конституционного права - управления делами государства.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7- ФКЗ, от 05.02. 2014 № 2 ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения: 01.12.2022).
2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О счетной палате Российской федерации» // Российская газета. 2013. 8 апреля.
3. Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 16.04.2022) «Об аудиторской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 05.01.2009. № 1, ст. 15.
4. Юшков С.В. Русская правда. М., 1950; 2-е изд. М.: 2009.
5. Зимин А.А. Правда русская. М.: Древлехранилище. 1999. Глава третья. Пространная Правда
и реформы Владимира Мономаха. Архивная 5 копия от 6 апреля 2019. д
6. Лукин П.В. Новгородское вече / Отв. ред. Ч В.А. Кучкин. Институт российской истории К РАН. М.: Индрик. 2014. 608 с. S
7. История Отечества с древнейших времен А до наших дней: Энциклопедический словарь / А
сост. Б.Ю. Иванов, В.М. Карев и др. М.: Большая Российская Энциклопедия. 2010.
8. История российских гражданских законов / К.А. Неволин. М.: Статут; Консультант плюс. 2005.
9. Василенко Н.П. Приказы // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: в 86 т. (82 т. и 4 доп.). СПб., 1890-1907.
10. Высшие органы государственной власти и управления России в IX-XX вв.: Справочник / Ред. А.С. Тургаев. СПб.: Издательство СЗАГС. 2000. 368 с.
11. Чечулин Н.Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II. СПб. 1906.
12. Управленческая элита Российской Империи (1802-1917). Коллектив авторов СПбГУ под ред. акад. Фурсенко А.А. СПб.: Лики России. 2008. С. 366-368.
13. Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. СПб., 2002 С. 718.
14. Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923-1991 гг. Историко-биографический справочник. / Сост. В.И. Ивкин. М.: РОССПЭН. 1999.
15. Отчет о результатах контрольного мероприятия // Бюллетень Счетной палаты. 31 января. 2023. № 1 (302).
16. Стратегия развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018-2024 годы. Утверждена Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 03.08. 2018 № 39К (1260) // Российская газета. 2018. 05 августа 2018.
FROM THE HISTORY OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF HIGHER STATE AUDIT IN RUSSIA
Ponomarenko K.S.
O.E. Kutafin Moscow State Law University (MSLA)
The scientific article is devoted to the study of the history of the formation and development of the supreme body of external state audit in Russia, the study of which confirms that the bodies of state financial control from the Grand Duke of Ancient Russia to the chairman of the Accounting Chamber of the Russian Federation, despite the pressure of various objective circumstances, developed and improved. At the same time, at every stage of historical development, the goal of the state financial control bodies was the development of Russian society and the well-being of human life, on the basis of ensuring fair and responsible public administration by them. Therefore, the relevance of the study is justified by the active position of the Accounts Chamber of the Russian Federation in promoting the development of the public administration system for the implementation of national goals and objectives of strategic development, as
well as in its educational work. The novelty of the study lies in the approval of the activities of the Accounts Chamber of the Russian Federation in providing citizens with constitutional law - the management of state affairs, through its consideration of both individual and collective proposals, applications, complaints of citizens and organizations based on the results of their observations of the activities of authorities and organizations funded from the state budget.
Keywords audit; financial control; treasury; financial discipline; state control; public administration; federal budget; Accounting Chamber.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation dated 30.12.2008 No. 6-FKZ, dated 30.12.2008 No. 7- FKZ, dated 05.02. 2014 No. 2 FKZ, dated 01.07.2020 No. 11-FKz) // Collection of Legislation of the Russian Federation, 01.07.2020, No. 31, Article 4398; Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru (date of appeal: 01.12.2022).
2. Federal Law No. 41-FZ of April 5, 2013 "On the Accounts Chamber of the Russian Federation" // Rossiyskaya Gazeta. 2013. April 8.
3. Federal Law No. 307-FZ of 12/30/2008 (as amended on 04/16/2022) "On Auditing activities" // Collection of Legislation of the Russian Federation. Russian Russian Truth. M., 1950; 2nd ed. M.: 2009. 5. Zimin A.A. Russian Truth. M.: Drevlekhran-ishche. 05.01.2009. No. 1, art. 15.
4. Yushkov S.V. Russkaya pravda. M., 1950; 2nd ed. M.: 2009.
5. Zimin A.A. Pravda russkaya. M.: Drevlekhranishche. 1999. Chapter three. The Extensive Truth and reforms of Vladimir Monomakh. Archived copy of April 6, 2019.
6. Lukin P.V. Novgorodskoe veche / Ed. V.A. Kuchkin. Institute of Russian History of the Russian Academy of Sciences. M.: Indrik. 2014. 608 p.
7. The history of the Fatherland from ancient times to the present day: An Encyclopedic dictionary / comp. B. Yu. Ivanov, V.M. Ka-rev et al. M.: The Great Russian Encyclopedia. 2010.
8. The history of Russian civil laws / K.A. Nevolin. M.: Statute; Consultant plus. 2005.
9. Vasilenko N.P. Orders // Encyclopedic dictionary of Brockhaus and Efron: in 86 t. (82 t. and 4 add.). St. Petersburg., 18901907.
10. The highest bodies of state power and administration of Russia in the IX-XX centuries.: Handbook / Ed. A.S. Turgaev. St. Petersburg.: Publishing House SZAGS. 2000. 368 p.
11. Chechulin N.D. Essays on the history of Russian finance in the reign of Catherine II. St. Petersburg. 1906.
12. The managerial elite of the Russian Empire (1802-1917). The team of authors of St. Petersburg State University ed. acad. Fursenko A.A. St. Petersburg: Faces of Russia. 2008. pp. 366368.
13. Shilov D.N. Statesmen of the Russian Empire. St. Petersburg., 2002 p. 718.
14. State power of the USSR. The highest authorities and management and their leaders. 1923-1991 Historical and biographical directory. / Comp. V.I. Ivkin. M.: ROSSPEN. 1999.
15. Report on the results of the control event // Bulletin of the Accounting Chamber. January 31st. 2023. № 1 (302).
16. Development strategy of the Accounts Chamber of the Russian Federation for 2018-2024. Approved by the Board of the Accounts Chamber of the Russian Federation, Protocol No. 39K (1260) dated 03.08.2018 // Rossiyskaya Gazeta. 2018. 05 August 2018.
СЧ CM
