CC BY
211
ческим положением, отношением к верховной власти, а его экономическим состоянием. Исходя из тезиса о завоевании как первоначальном основании деления общества, когда общество делилось на «завоевателей и побежденных» [2. С. 318], Ключевский относит «огнищанина» к числу привилегированных классов. Князь со своей дружиной, завоевывая непокорные племена, превращали их население в рабов. Рабовладение было распространенным источником дохода дружинников и являлось неотъемлемой характеристикой господствующего класса. Следовательно, в первой половине X века «огнищанами были те же княжи мужи» [2. С. 314]. Насытив свои дворы рабами, они стали селить их на своих землях, благо ее у них было предостаточно.
Так как сословное деление, по мнению историка, чрезвычайно подвижно и изменчиво, с развитием земледелия среди основных сословий появляются новые экономические состояния. Среди княжих мужей Русская правда выделяет бояр. «Бояре были те же княжи мужи или члены дружины, только приобретавшие земельную собственность» [2. С. 316]. Ссылаясь на Русскую Правду, Ключевский совершенно определенно указывал социальную принадлежность боярства Древней Руси - «класс привилегированных землевладельцев» [1. С. 251]. Внутри класса свободных людей появляются смерды и закупы, занимающиеся земледелием: первые на государственной земле, вторые на земле частных владельцев. Закупы в отличие от смерда не имели своего «инвентаря и земледельческого капитала, которым ссужали их землевладельцы» [2. С. 316]. В составе холопства Русская правда выделяет разряд
«боярских тиунов». По сути, это те же холопы, только поставленные во главе остальных и управляющие хозяйством своих владельцев.
Итак, согласно Ключевскому, в XI веке положение сословий определялось их отношением к верховной власти, а «неодинаковое отношение лиц к князю выражалось в различии государственных повинностей, падавших на людей служилых, тяглых и холопов; неодинаковое отношение закона к лицам выражалось в различной цене, какую давал закон лицам разных классов по свойству их отношений к князю, неодинаково наказывая за их убийство» [2. С. 317]. В XII веке положение классов определялось также имущественным неравенством и различием их гражданских прав. Ключевский замечал, что если «три прежних класса различались политическими признаками - неодинаковым отношением лиц к князю и неодинаковым отношением княжеского закона к лицам» [2. С. 317], то «новые, более дробные классы различались двумя другими признаками, экономическим и юридическим: различием имущественных состояний и соединенным с ним неравенством гражданских прав» [2. С. 318].
Таким образом, ученый усиливает свой тезис, что все последующее развитие общества развивалось из предыдущего, еще раз доказывая, что «каждая следующая стадия развития была осложнением предыдущей» [2. С. 318].
список ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ключевский В. О. Соч. В 9 т. Т. 1. Курс русской истории. Ч. 1., М.: Мысль, 1987.
2. Ключевский В. О. Соч. В 9 т. Т. 6. Специальные курсы. М.: Мысль, 1989.
УДК 947.081.12
из ИСТОРИИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А. В. БОРИСОВ
Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского
кафедра истории и права
Статья посвящена истории становления городского самоуправления в России, начиная с деятельности Петра Великого, пытавшегося заложить основы самоуправления, и заканчивая принятием Городового положения 1870 года, открывшим новую страницу в истории местного управления.
Современная юридическая мысль рассматривает населения поручается местным выборным органам.
местное самоуправление как часть общего государственного управления. При этом местное самоуправление являет собой особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборном начале. Центральная власть не признает для себя возможным управлять из одного центра всеми общественными нуждами и интересами. Она оставляет за собой лишь определение общих законодательных норм для всего государства, берет в свои руки общую экономическую политику, заведует наиболее значимыми для государства предприятиями и учреждениями, осуществляет общий надзор за соблюдением законов. Применение же законов на местах, а также удовлетворение в рамках закона различных нужд и потребностей местного
До великих реформ конца XIX века эта обязанность выполнялась назначаемыми правительством чиновниками, местное население никакого участия в управлении не принимало, да и самоуправления тогда не существовало. В результате городской реформы 1870 года в самостоятельное ведение выборным местным органам была передана часть дел, находившихся ранее в компетенции правительственного аппарата [1]. Этим были заложены начала местного городского самоуправления. Однако некоторые исследователи считают, что городское самоуправление начинает зарождаться гораздо раньше, еще в эпоху Петра Великого, который указом 1699 года учреждает в Москве Бур-мистерскую палату, а в других городах земские избы и
выборных бурмистров. Эти учреждения преследовали не общинные, а общегосударственные интересы и в 20-х годах XVIII века были заменены магистратами, наподобие германских городских учреждений [2]. Права магистратам были предоставлены незначительные, они не имели характер органов, ведающих преимущественно городские, местные интересы. Учреждая городские магистраты, Петр заимствовал лишь форму, наполняя ее при этом отечественным содержанием.
Деятельность городских магистратов была направлена исключительно на государственные нужды и потребности: наблюдение за правильным отправлением денежных сборов и натуральных повинностей, сбор таможенных и кабацких денег. Сама организация магистратов, их зависимость от выборных должностных лиц указывает на исключительно государственный характер этих учреждений, притом, чисто сословный. Они были созданы ради государственных интересов, пополнения «государевой казны», а «потому и органами самоуправления их признать нельзя» [3].
Большинство исследователей полагают, что формирование городского самоуправления начинается в правление Екатерины Великой с ее знаменитой Городовой Грамоты 21 апреля 1785 года. Известный исследователь городского самоуправления д. д. Семенов считает возможным даже утверждать, что городское представительство в эпоху Екатерины было значительно шире, чем во время действия Городового положения 1892 года [4]. По Жалованной грамоте в России впервые появляется понятие «градского общества», которое состояло не из представителей отдельных сословий, а из всех городских обывателей, достигших 25-летнего возраста и имеющих не менее 50 рублей годового дохода. «Градское общество» выражало волю всего городского населения как юридического лица и обладало всякого рода собственностью - движимой и недвижимой [5]. Городские сословия были впервые допущены к выборам, они избирали особые органы управления делами городского хозяйства - общую и шестигласную думы, во главе которых стоял городской голова, избираемый обществом на три года. В состав и общей, и шестиглас-ной думы входили представители от шести сословий городского населения. Гласные общей думы избирали в шестигласную из своей среды по одному представителю от каждого сословия. Шестигласная дума, собираемая еженедельно, занималась вопросами городского хозяйства, могла предоставлять губернатору ходатайства о местных пользах и нуждах, ведала торгами и сборами, публичными зданиями. общая дума собиралась раз в три года, и вся ее деятельность ограничивалась избранием гласных в шестигласную думу. отметим, что в Жалованной грамоте объем власти городских учреждений вовсе не был определен, а общая дума была ответственна перед административной властью в лице губернатора и казенной палаты [6].
Как видно, общий план реформирования системы городского общественного самоуправления был задуман на довольно широких и разумных основаниях, но замыслы Екатерины опережали время. Рациональные
начала Городовой Грамоты не соответствовали господствовавшим тогда бюрократическим взглядам и бытовым условиям русской жизни, да и сами города не были готовы к переменам ни в экономическом, ни в социальном, ни в духовном плане [7].
После смерти Екатерины численный состав городских дум резко сократился, а позже им на смену пришло учреждение с довольно странным названием -«комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся». Председателем комиссии являлся великий князь Александр Павлович. Екатерининская Жалованная грамота городам 1785 года была восстановлена ее внуком 1 апреля 1801 года. С этого времени организационная структура городского самоуправления не менялась, а городское хозяйство постепенно приходило в упадок. Общие думы в некоторых городах вообще не собирались, шестигласные руководились губернской администрацией, превращаясь тем самым в исполнительные учреждения. Городское хозяйство оказалось в полном беспорядке: города практически не благоустраивались, доходы с городских имуществ в кассу не поступали, а самые незначительные расходы допускались лишь с разрешения губернатора или губернского правления. Причины такого печального состояния городского самоуправления сами представители администрации видели в сильной правительственной опеке, в отсутствии надлежащей, в том числе и финансовой, самостоятельности городских учреждений. Правительство все более убеждалось в необходимости коренного реформирования городского хозяйства. Реформа стала насущной потребностью. С этой целью в 1825 году был учрежден специальный «Комитет об улучшении городов», а в 1827 году подобный комитет был образован при Министерстве внутренних дел. Работа по реформированию городского самоуправления проводилась исключительно в канцеляриях. На первое время было решено ограничиться реформой городского управления Санкт-Петербурга. В разработке реформы принимали участие видные либералы -Ю. Самарин и И. Аксаков. В итоге, в 1846 году Петербург получил новое Городовое положение.
В основу нового городского устройства были положены начала Грамоты 1785 года: городское общество составляли все обыватели города, приписанные к городскому состоянию, и все владельцы недвижимых имуществ, платящие в пользу города налог. Что наиболее важно, в состав городского общества был введен дворянский элемент, люди грамотные и просвещенные, способные «восстановить истинное значение» городского самоуправления и «возвысить дух общества» [8]. В выборах общей думы принимали участие 5 сословий. Вся власть сосредоточилась в руках распорядительной думы из 12 человек, заменившей собой думу шести-гласную. В обеих думах председательствовал городской голова - «начальник всего общественного управления и главный уполномоченный от всего городского общества». Как городской голова, так и гласные общей думы избирались в общем собрании всех сословий.
Общая дума являлась учреждением совещательным: она составляла приговоры по общественным делам, а исполнение этих приговоров возлагалось на думу распорядительную. В состав распорядительной думы входили три члена от потомственного дворянства, три - от личного и шесть от почетных граждан, причем все они должны были владеть земельной собственностью. Не весь состав распорядительной думы был выборным: один - так называемый член от короны - назначался правительством. на него возлагалось наблюдение за канцелярским порядком, счетоводством и отчетностью на основании особых инструкций министра внутренних дел.
Объем дел, подлежащих ведомству городского общественного управления, в новом положении был определен несколько точнее по сравнению с положением 1785 года. Однако зависимость думы от администрации значительно возросла: распорядительная дума стала считаться местным административным учреждением, подотчетным в общем порядке Правительствующему Сенату, а в местном - начальнику губернии [9].
Так, в эпоху консерватизма Николая I было реформировано общественное управление Санкт-Петербурга. Несмотря на это, цель реформаторов - сделать городские учреждения действительно органами самоуправления - не была достигнута. Хотя в 1863 году Го-родовое положение было введено в Москве и Одессе, еще в 1862 году Александр II высочайшим повелением распорядился изменить закон 1846 года и принять меры к «улучшению общественного управления во всех городах империи, применяясь к принятым для Санкт-Петербурга основным началам» [10].
Проект нового городового положения разрабатывался в Министерстве внутренних дел. Во всех губерниях были созданы специальные комиссии, в которых с участием городского населения обсуждалась будущая реформа. В качестве руководства комиссиям была разослана особая программа, в которой предлагалось ответить на вопросы, касающиеся переустройства местного управления. Комиссии представили огромную массу материалов и соображений, дав правительству возможность тщательно ознакомиться с особенностями и экономическим положением городов. Однако осуществление городской реформы затянулось на целых 8 лет, что можно объяснить сложностью подготовительных работ и сменой главы Министерства внутренних дел в 1868 году, когда А. Е. Тимашев заменил П. А. Валуева. Всю практическую работу по подготовке реформы возглавил директор Хозяйственного департамента А. Д. Шумахер. В 1864 году проект был готов и в 1866 году внесен в Государственный Совет. Однако еще до обсуждения произошло покушение на царя, и проект был оставлен. О нем вспомнили в 1868 году и передали новому министру внутренних дел А. Е. Ти-машеву. В марте 1870 года окончательный вариант проекта был внесен на рассмотрение Государственного Совета. При его обсуждении соединенные департаменты законов вместо проектированного «Городского положения» дали Положению 1870 года наименова-
ние «Городового» в память благодетельной реформы Екатерины II. 16 июня 1870 года новое Городовое положение было утверждено Александром II в городе Веймаре [11].
дореволюционный исследователь А. Г. Михайловский придерживается точки зрения, что городское самоуправление ведет свое начало лишь от реформы 1870 года: «... то, что было раньше, не имеет ничего общего с самоуправлением и не заслуживает внимания» [12].
Согласно Городовому положению в городах создавались всесословные органы общественного управления, избираемые на основе буржуазного имущественного ценза. Учреждениями городского общественного управления стали избирательные собрания, дума и управа. В состав городского общества стали входить те городские обыватели, которые достигли 25-летнего возраста, являлись русскими подданными и владели в пределах города недвижимым имуществом, с которого уплачивался налог. Городская дума считалась главным органом общественного управления и была наделена распорядительными функциями, исполнительные же функции отводились городской управе. Городская дума являлась как бы законодательным органом по управлению общественными делами города, а управа все решения и мероприятия думы проводила в жизнь. Городская дума состояла под председательством головы и представляла собой все городское общество, от имени которого и действовала. Она избиралась на 4 года, учреждала постоянные и временные комиссии, осуществляла подбор и расстановку кадров в подведомственных ей учреждениях, рассматривала городской бюджет, устанавливала размеры местных сборов и налогов, утверждала обязательные постановления по предметам городского благоустройства, занималась содержанием и устройством мостовых и тротуаров, очисткой улиц, а также имела право ходатайствовать «от имени города перед высшим правительством о местных пользах и нуждах».
управа в своих действиях была подотчетна перед думой: распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались особой инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались городской думой на 4 года и зависели только от нее, не нуждаясь в утверждении администрацией. дума могла любого члена управы отстранить от должности и предать суду.
Городская управа функционировала под председательством городского головы и состояла из нескольких членов, число которых определялось думой. Один из членов управы избирался в заступающее место головы, то есть исполнял его обязанности в момент отсутствия. Членами управы не могли быть одновременно лица, находящиеся в родстве: отец и сын, тесть и зять, родные братья.
В ведомство городской управы входило управление городским хозяйством: внешнее благоустройство города, благосостояние его населения, обеспечение народного продовольствия, устройство рынков и базаров, попечение о народном образовании и народном
здравии, развитие местной торговли и промышленности, предотвращение пожаров, устройство благотворительных заведений и больниц, строительство дорог. Помимо этого, управа составляла сметы городских расходов, взимала городские сборы и осуществляла их расходы, проводила ревизии отчетов о деятельности подведомственных ей структур и представляла думе свои собственные отчеты. При управе имелись особые исполнительные комиссии, которые создавались по согласованию с городской думой. Общий надзор за ходом дел в управе осуществлялся городским головой. отношения общественного управления с губернским начальством также велись через посредство городского головы.
Городской голова считался главным должностным лицом городского общественного управления. Совмещение обязанностей председателя думы и управы в одном лице значительно облегчало функции государственного надзора и контроля над деятельностью этих учреждений. Осуществляя функции руководителя законодательной и исполнительной власти, городской голова был наделен широкими полномочиями и имел возможность влиять на судьбу города. Зачастую это влияние находилось в прямой зависимости от личных качеств городских голов [13].
городской голова губернского города утверждался в должности министром внутренних дел, а во всех других - губернатором. Голова признавался главным ответственным лицом перед правительством. Для городских голов был разработан специальный мундир, а губернаторам они были подчинены так же, как и другие государственные чиновники губернии. С другой стороны, городской голова был вполне самостоятелен в хозяйственных делах города. Ему предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными, а в случае отказа думы изменить постановление голова немедленно передавал дело на рассмотрение губернатора. Таким образом, через городского голову губернские власти контролировали деятельность городского общественного управления.
Общественные учреждения в хозяйственной сфере деятельности наделялись правом самостоятельного решения вопросов. Это право было четко прописано в Городовом положении. Закон предусматривал определенные ограничения самостоятельности лишь в вопросах выборности, бюджетного права и распорядительных функций дум. Право же вмешательства администрации и функции контроля, осуществляемые губернской администрацией, были сведены в основном к надзору за законностью действий органов самоуправления.
В отношении властных полномочий городского самоуправления также действовали некоторые ограничения. По Городовому положению 1870 года, в обязательном утверждении министром внутренних дел или губернатором нуждались лишь наиболее важные постановления городских дум, касающиеся вопросов о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, превышающих определенную сумму. Огромное
же большинство дел решались думой самостоятельно, не нуждаясь в чьем-либо утверждении. Но при этом копии со всех без исключения постановлений думы надлежало безотлагательно представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных. Если же губернатор в определениях думы не усмотрит нарушения законов, то они вступали в силу и передавались для публикации в «Губернских ведомостях».
Важно подчеркнуть, что Городовым положением 1870 года на губернатора был возложен надзор лишь за законностью действий городского самоуправления. Право администрации оценивать решения дум с точки зрения их целесообразности не предусматривалось. для рассмотрения возникающих между губернатором и думой разногласий в каждой губернии учреждался особый коллегиальный орган - губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора.
Таковы основные законоположения, которые на протяжении 20 лет определяли главные направления деятельности городского самоуправления. Важно отметить, что хотя реформа и носила ограниченный характер, тем не менее она представляла собой шаг вперед по сравнению с дореформенным городским устройством. Вся система, установленная Городовым положением 1870 года, действовала вполне удовлетворительно, заметно подняв благоустройство городских поселений и улучшив условия городской жизни.
список ЛИТЕРАТУРЫ
1. Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Польза, 1908. С. 40.
2. Василевский С. М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб.: Типография С. М. Проппера, 1906. С.8.
3. Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб.: Изд. М. И. Семенова, 1913. С.6.
4. Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб.: Освобождение, 1901. С.89.
5. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. В 2 т. СПб., 1875. Т.1. С.425.
6. Дитятин И. И. Наше городское самоуправление // Статьи по истории русского права. СПб.: Изд. О. Н. Поповой. 1895. С.241.
7. Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. М.: Рассвет, 1896. С. 506-507.
8. Дитятин И. И. Наше городское самоуправление // Статьи по истории русского права. СПб.: Изд. О. Н. Поповой. 1895. С.243.
9. Василевский С. М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб.: Типография С. М. Проппера, 1906. С.11.
10. Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. В 3 т. СПб., 1877. Т.1. С.1-2.
11. Великие реформы в России. 1856-1874гг. / Под ред. Л.Г. Захаровой и др. М.: Изд-во МГУ, 1992. С. 57.
12. Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Польза, 1908. С. 9.
13. Губернский город Пенза на рубеже XIX - XX веков // Сост. С. И. Щукин. Пенза: Изд.-полигр. комплекс «Пензенская Правда», 2001. С.32.
