CC BY
52РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 3
издается с 1974г. выходит 4 раза в год индекс РЖ 1 индекс серии 1,4 рефераты 95.03.001-95.03.047
витии народного образования, здравоохранения и других социальных сфер благодаря праву самостоятельного подбора и обучения квалифицированных специалистов для различных отраслей местного хозяйства и культуры" (с. 43).
К недостаткам в формировании и деятельности земств автор относит установление имущественного ценза для участников выборов, проведение выборов по куриям, практику неравного избирательного права, отсутствие низового (волостного) звена и общероссийского органа в системе земских учреждений. Поэтому было бы ошибкой, считает автор, сводить дело реорганизации местного самоуправления лишь к возрождению земств (с. 44).
К. Ф. Загоруйко
95.03.008. КАЛИНИН В. Д. ИЗ ИСТОРИИ ГОРО Д1Ж010 САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (XVII — НАЧАЛО XX вв.) / Ин-т экономики РАН. Отд. статистики и экон. анализа. — М., 1994 .— 92 с.
Дореволюционная Россия накопила значительный опыт в области местного самоуправления, который может быть использован и в настоящее время. Обращаясь к истории городского самоуправления в России, автор основное внимание сосредоточил на законодательных актах, определявших организацию общественного управления, круг его ведения, а также на городских финансах.
Под городским самоуправлением разумеется право городской общины на самостоятельное заведывание своими делами (благоустройство, местное хозяйство, здравоохранение, народное образование, призрение бедных, а также охрана порядка). В Древней Руси важнейшие городские дела предлагались на решение общих народных собраний — "вече" . Правом голоса на вече пользовались все свободные жители города, без различия их имущественного положения и состояния. Это начало признавалось и в московское время и выражалось в одинаковом строе жизни посада (города) и деревни (мира), в совместной жизни этих общин, в выборе ими общих старост, в совместном совещании в земской избе. Самоуправление тогда состояло в праве разверстки падающих на городское общество государственных налогов и в обязательном отправлении различного рода услуг государству.
Рост Москвы и усложнение общественной жизни потребовал со-здания специального учреждения, наблюдающего за порядком в городе и за его благоустройством. Таким учреждением явился при Иване IV Земский двор До городской реформы 1699 г. не существовало специальных учреждений, ведавших русскими городами В Москве важнейшие городские дела решались в приказах-учреждениях, подавших офлелями государственного управления.
Начало новому городовому устройству положено Петром 1. В интересах лучшего поступления сборов с торгово-промышленного сословия в 1699 г. была проведена общероссийская городская реформа. В Москве создавался новый орган местного самоуправления — Бурмистерская палата. Она состояла из людей, выбранных на избирательных собраниях и называемых бурмистрами. Последние обязывались принимать всякие окладные доходы и сборы от всех городов, хранить собранные деньги и выдавать их по "Его Великаго Государя указу".
Бурмистерская палата ьедала финансовым управлением, а также судом торгово-промышленного населения. Административную и полицейскую власть осуществлял Земский приказ. Московский судный приказ судил дворян и чиновников. Ввиду особого положения Москвы как столицы государства, городские учреждения получали общероссийское значение. Бурмистерская палата, или Ратуша, превратилась в основной общегосударственный финансовый орган — центральное казначейство.
Положение главных органов городского управления в Москве изменилось в связи с проведением губернской реформы. С 1710 г. эти учреждения теряют самостоятельность и подчиняются новым губернским учреждениям. Неизменными оставались при этом московские посадские сходы.
Вскоре Петр I принимается за переустройство городского управления по западному образцу. В 1718 г. появилась резолюция об учреждении в городах магистратов. В 1720 г. в Петербурге был учрежден Главный магистрат, который должен был учредить магистраты по другим городам. Эта реформа закончилась лишь в конце 1724 г.
Регламентом Главного магистрата и последующими законами подробно определены состав городского населения, разделение жителей на категории и их права и обязанности. Органом городского управления являлся Городской магистрат. Магистраты являлись коллегиальными и притом выборными учреждениями. Члены магистратов — бургомистры и ратманы — по закону не являлись подотчетными лицами перед избравшими их горожанами. Они выбирались пожизненно и утверждались правительством.
Деятельность магистратов носила двоякий характер: учреждений сословных и городских в широком смысле. Как сословные учреждения они ведали исключительно государственными интересами по отношению к торгово-промышленному населению города, выполняя роль правительственных местных учреждений, лишь организованных на выборном начале. Члены магистрата с момента их избрания в сущности переставали быть представителями избравшего их общества.
В силу многих причин магистраты не сделались полноправными органами управления города, а стали лишь сословными учреждени-
ями торгово-промышленного населения, причем в отношении регулирования повинностей населения они зависели от полиции. Слабость магистратов определялась и почти полным отсутствием собственных средств.
По намеченному Петром I пути создания в городах органов самоуправления пошло и правительство Екатерины II. После восстания Пугачева необходимо было всемерно укрепить власть на местах. Поэтому трудно было в одно и то же время и создавать органы самоуправления и усиливать власть местного аппарата. Под воздействием этих факторов и проходили реформы местного управления Екатерины II, создавшие новую структуру городского управления. Указом от 14 декабря 1766 г. "Об учреждении в Москве Комиссии для сочетания проэкта нового Уложенья, и о выборе в оную Депутатов" в Москве, как и в других городах, создавалась новая должность городского головы, выбиравшегося на два года. Указ предусматривал для избранного депутата разработку подробного наказа, в который включали все нужды, какие избиратели хотели представить в Комиссию. После подписания наказа всеми избирателями городской главы вручал его и полномочие выбранному депутату.
21 апреля 1785 г. вышло общее положение о городах, или "Грамота на права и выгоды городам Российской империи", на основании которой создавались в городах новые органы городского управления: Градское общество, Общая и Шестигласная думы. Этот законодательный акт правительства шел далее петровских магистратов в деле создания городского самоуправления, так как расширял формы организации, компетенцию и Направление деятельности выборных органов, точнее определял права различных категорий городских обывателей. Новым было и то, что жалованная грамота впервые в России устанавливала права и привилегии городов.
Городские обыватели, заносимые в "обывательскую книгу", разделялись на шесть курий. Все шесть групп составляли в совокупности "общество градское" как особое юридическое лицо: во всесословности города и заключалась новая идея городского устройства.
"Общество градское" собиралось в основном для выборов должностных лиц, а также для выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора. Компетенция собрания была весьма ограничена. Оно распоряжалось городскими финансами, устанавливало размеры сборов в городскую казну, принимало в члены "общества градского" и исключало из него.
Жалованная грамота впервые в истории русских городов установила определенный городской бюджет. Новыми органами городского самоуправления являлись городские думы: Общая, как учреждение совещательное с законодательной властью известного порядка, и Шестиг-
ласная, как учреждение исключительно исполнительное, распорядительное. Оба эти учреждения были чисто административного характера.
Первая половина XIX в. не внесла существенных изменений в выборные органы городского управления. По существу оно являлось простым придатком губернской администрации. При Павле I выборные органы городского управления были совсем ликвидированы, уступив место "Комиссии о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся". Комиссии подчинялось городское правление, или Ратгауз, которое заведовало городскими доходами, и контора городских строений. Эта новая организация городского управления, введенная в 1798 г. в Петербурге, в следующем году распространилась и на Москву. В 1800 г. указом от 4 сентября повелевалось во всех губернских городах учредить ратгаузы из коронных и выборных чиновников.
Александр I в 1801 г. отменил ратгаузы и восстановил все екатерининские учреждения по управлению городом. Правительство не собиралось расширять права общественного самоуправления. По-прежнему круг вопросов, подведомственных городским думам, был узок. Необходимость принять меры к улучшению городского хозяйства вызвала коренной пересмотр городского общественного устройства. Правительство полагало, что причины недостатков в работе органов самоуправления заключаются в недостаточном контроле за ними со стороны административной власти и в слабом участии дворянства в работе городских дум. Эти недостатки призвана была устранить реформа городского управления, с которого и начались преобразования. 13 февраля 1846 г. издан Именной указ "О новом положении о общественном управлении С. Петербурга". По новому закону общественное управление столицы разделялось на общее для всего общества и частное, по сословиям. Управление общее составляют: 1) Городской Голова; 2) Общая городская дума; 3) Распорядительная городская дума. Общие собрания всех сословий оставались только для выборов членов Общей думы. Частное управление по сословиям составляли Управы: Купеческая, Мещанская, Ремесленная, Иностранных ремесленных цехов и Наемных служителей и рабочих.
Компетенция Общей и Распорядительной дум мало чем отличались от компетенции Общей и Шестигласной дум. Не изменились и их права.
Новым по сравнению с городовым положением 1785 г. было введение в Думу дворян и уменьшение числа избирателей вследствие имущественного ценза.
Положение 1846 г. распространилось затем, с некоторыми изменениями, на Москву, Одессу и Тифлис. Эта реформа, давшая несколь-
ко существенных технических улучшений, делает крупный шаг назад — чрезвычайно (в б раз) повысился избирательный ценз, более резко проведен сословный принцип и осуществлена сугубая бюрократизация городского управления не только путем усиления правительственной опеки, но и прямым введением в состав Распорядительной думы назначаемого министром внутренних дел "члена от короны".
Положение об общественном управлении С.-Петербурга не оживило работы Думы. Новый элемент, введенный в состав городского общества и городских учреждений, не оправдал возлагаемые на него надежды.
Крестьянская реформа, изменившая социально-экономическую и политическую структуру российского государства, снова поставила на очередь вопрос об общей для всей России городской реформы. Правительство начало с частной реформы городского самоуправления. 20 марта 1862 г. Высочайше утверждено "Положение об общественном управлении города Москвы", вводившее всесословный принцип в организации Государственной думы и приспосабливающее ее деятельность к потребностям новых капиталистических порядков. Этот закон разрабатывался на основе петербургского Положения 1846 г., но он существенно отличался от своего образца.
Компетенция органов мвсковского городского самоуправления ограничивалась по Положению чисто местными хозяйственными делами. Никаких общественно-политических дел обе думы касаться не могли. Распорядительная дума в общем порядке управления была подчинена Сенату, в порядке местного управления — главному начальнику губернии, находилась в непосредственном ведении гражданского губернатора, который по всем вопросам, подлежащим ведению губернских властей, подписывал журналы Распорядительной думы.
10 апреля 1863 г. в Москве состоялось открытие Общей городской думы, а через два месяца — ее исполнительного органа — Распорядительной думы. Собрания Думы происходили публично. Дума стала играть видную роль в общественной жизни Москвы, пытаясь иногда оказывать влияние и на политическую жизнь России.
В 1862 г., одновременно с преобразованием московского городского самоуправления, началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию. 16 июня 1870 г. было обнародовано Городовое положение, внесшее большие изменения в организацию органов городского самоуправления. Наиболее существенные состояли в том, что Городская дума стала бессословной и компетенция ее была значительно расширена. Увеличился и контингент избирателей.
В основу избирательной системы был положен принцип уплаты го-
родским населением налогов в городскую кассу. В результате многотысячная масса мелких налогоплательщиков избирала в Думу такое же количество гласных, как несколько десятков крупных предпринимателей. Такая система обеспечивала руководящую роль в Городской думе небольшой группе состоятельных налогоплательщиков.
В Городовом положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что избирательные собрания "не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций". Городская дума выбиралась на четыре города и была главным органом городского самоуправления. Она выбирала из своего состава подотчетный ей исполнительный орган — Городскую управу Председателем городской думы и управы был Городской голова, избиравшийся думой. Впервые в истории городских учреждений закон провозглашал самостоятельность в делах общественного управления. Городская дума разрешала все основные вопросы по городскому хозяйству. Но наиболее важные постановления Думы подлежали утверждению правительством.
Сенаторские ревизии 80-х годов констатировали неудовлетворительность избирательной системы 1870 г. Как на один из главных пороков избирательного ценза Положения 1870 г. указывалось на недостаточное число избирателей сравнительно с общим числом городского населения, на повсеместно наблюдаемый абсентеизм избирателей.
Городовое положение 11 июня 1892 г. еще более сузило состав представительства в пользу крупной буржуазии и дворян и ограничило права городского общественного управления. Изменения шли по двум основным линиям: 1) сокращение и без того немногочисленного контингента избирателей путем повышения имущественного ценза, 2) усиление контроля правительственных органов над городским общественным управлением. Введение нового Городового положения уменьшило число избирателей в Москве и Петербурге более чем в три раза. Состав городских дум был сокращен вдвое и даже втрое против прежнего. Закон ужесточал взыскания за неявку на заседания Думы без уважительных причин. Наибольшему изменению подверглись отношения городского общественного управления с администрацией. Новое положение предоставляло губернатору надзор мза правильностью и законностью действий городского общественного управления". Положение устанавливало широкий круг вопросов, по которым постановления Думы требовали обязательного утверждения. В области финансового хозяйства Дума подчинялась не только губернатору, но и председателю казенной палаты.
С 1904 г. Городовое положение 1892 г. потеряло силу по отношению к Петербургу. 8 июня 1903 г. было утверждено "Положение об общественном управлении города С. -Петербурга", которое вступило в действие с 1 января 1904 г. Новое положение несколько изме-5-1732
нило существующий порядок и представляло собой попытку повысить действенность городского общественного управления. Изменения вновь касались двух направлений: расширения контингента избирателей за счет квартиронанимателей, и усиления контроля правительственных органов над городским общественным управлением.
После Февральской революции Временным правительством был издан 15 апреля 1917 г. Закон "О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях". Этим законом впервые в России вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского самоуправления. Новый закон устанавливал "Временные правила об участковых городских управлениях", согласно которым в городах с населением не менее 150 тыс. жителей городские думы могли учреждать участковые городские управления. Определение предметов ведения участковых городских управлений предоставлялось Городской думе.
9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов", которое значительно расширило круг действий городского общественного управления. Демократизированные городские думы все же были поставлены в сильную зависимость от центрального правительства и его местных комиссаров. Городские думы не успели перестроить свою работу по новым правилам. В результате Октябр>ской революции городские думы заменили советы, которые представляли на местах действующие органы государственной власти.
К. Ф. Загоруйко
