CC BY
213
17. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / редкол.: Т. Я. Хабриева (отв. ред.). и др. М. : Олита, 2003. 776 с.
18. Чушнякова Л. Д. Теоретические вопросы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (на примере регулирования социальной сферы) : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук / Л. Д. Чушнякова. М., 2000. 23 с.
Поступила 27.12.04.
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В XVIII ВЕКЕ (ФОРМИРОВАНИЕ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ)
Е. П. ЛЕЗИНА, кандидат юридических наук
В январе 1699 г. Петр I провел преобразование городского управления. Это была первая общероссийская реформа, вызвавшая значительные перемены в государственном аппарате благодаря созданию нового учреждения — Бурмистерской палаты как органа самоуправления городского (посадского) населения. В городах такие органы получили привычное для населения название земских изб. Необходимость реформы объяснялась многочисленными случаями «обид и налогов, и поборов, и взятков» [5, т. 3, с. 600] со стороны воевод и других лиц местного приказного управления.
Посадскому населению было предоставлено право выбирать состав Бурмистерской палаты (земской избы) во главе с бурмистром из своей среды, что освобождало его от воеводского управления. В ведении этого органа находились внутреннее управление, суд и сбор налогов. Он должен была выполнять функции, во-первых, приказа, в подчинении которого были «всего Московского государства посадские и купецкие, и промышленные люди и черноелободцы», и являлся учреждением государственным, центральным, общим для посадского населения страны; во-вторых, городской земской избы, чисто местного общинно-городского учреждения. Пошлины, государственные доходы и поборы, собираемые земскими должностными лицами, ответственными перед бурмистрами, шли в земские избы и уже оттуда в Бурмистерскую палату, через которую
также проходили все указы, касавшиеся торгово-ремесленного сословия. В строгой отчетности перед ней находились земские бурмистры.
Служба земских бурмистров была государственной, и сборы, осуществляемые бурмистрами, не имели никакого отношения к городу как совокупности общин и очень малое — к торгово-ремесленному сословию. Земские выборные лица становились в этом случае простой заменой приказных должностных лиц. Отношение земских бурмистров к Бурмистерской палате аналогично отношению воевод к приказу, управлявшему городом, в который послан воевода.
Таким образом, производились устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин и объединение посадского населения в одно целое, выделение его из общей массы уездного населения. Была сделана попытка создать собственно городскую систему управления, «не размытую» в функциях уездного управления.
Земская изба в качестве местного государственного учреждения управляла не всем городом, так как кроме торговцев и ремесленников здесь жили и служилые люди, крестьяне, священнослужители, приказные люди, иностранцы. К тому же население занималось торгово-ремеслен-ной деятельностью не только в посадах и слободах, но и в уезде. Будучи, с одной стороны, выбранными только частью городского населения, земские бурмистры, с
© Е. П. Лезина, 2005
57
другой стороны, были выборными не только от посадов и слобод, но и от населения уезда: «Великий государь указал, во всех городах посадскими всяких чинов купецким людем и его великого государя волостей и сел и деревень» управляться во всех делах в земских избах, в которые «выбирать им посадским и купецким, и промышленным, и уездным людям... кого они похотят промеж себя» [5, т. 3, с. 600 — 601].
В 1700 г. воеводы были поставлены под финансовый контроль земских изб и бурмистров. Ратуша как центральный финансовый орган потребовала у земских старост всех городов «книги из земских изб» начиная с 1696/97 г. для выяснения, «где в которых городех было в сборе с миру, и в расходе на воеводские всякие дачи, порознь денег и иных доходов» [5, т. 4, с. 2]. А через год вышел строжайший указ о наказании воевод, вмешивающихся в деятельность бурмистров.
Но все эти мероприятия не дали ощутимых результатов. Существование .двух сословно-выборных органов в условиях начала XVIII в. не создавало реальных преимуществ ни местной, ни центральной власти, поэтому уже тогда наблюдались попытки поиска новых форм местного управления, которые привели вскоре к формированию губерний и губернской системы управления.
18 декабря 1708 г. был издан указ о разделении всей России на восемь губерний, управляемых губернаторами. Губернии делились на уезды. Например, Темников-ский и Алатырский уезды относились к Казанской губернии, Инсарский, Красносло бодский, Саранский, Наровчатовский и Троицкий — к Азовской губернии. «Да к Саранску и к Инсаре пригородки, к Саранску — Атемар, Шичкеевской, Инзерской, к Инзаре — Потишской» [5, т. 4, с. 438]. В дальнейшем в связи с появлением новых губерний уезды перераспределялись. Окончился этот процесс при проведении областной реформы. В 1719 г. из уездов были образованы провинции. Инсар был отнесен к Тамбовской провинции, Темников, Красная Слобода, Наровчатово, Троицкий острог — к Шацкой провинции Азовской губернии, Алатырь — к Алатырской про-
винции Нижегородской губернии, а Саранск — к Пензенской провинции Казанской губернии [5, т. 4, с. 701 — 710]. В 1725 г. города и уезды Азовской губернии вошли в состав Воронежской. Провинциями управляли воеводы, уездами — обер-коменданты и коменданты.
В том же году губернаторам, воеводам, обер-комендантам и комендантам был разослан общий наказ, который определял их власть по отношению как к городам в целом, так и к торговому и ремесленному населению в частности. Статья 15 наказа повелевала губернаторам и воеводам, обер-комендантам и комендантам «все в городе в надлежащем порядке содержать», о состоянии города сообщать в Сенат и соответствующую коллегию. Им приказывалось наблюдать за «целостностью пожалованных городу доходов, местностей и земель» и за тем, чтобы городские ремесленники «в своих ремеслах друг с другом не мешались» [5, т. 5, с. 506].
Каждый город управлялся назначаемым губернатором и утверждаемым Сенатом обер-комендантом или комендантом [5, т. 4, с. 26]. Так, в Саранске Иван Сабуров, управлявший городом с сентября 1711 г. по начало 1715 г., в архивных документах называется комендантом. В 1713 г. комендантом в Темникове был стольник Иев Петрович Иванчин-Писарев. В тех городах, «где гарнизонов нет, обер-комендантам и комендантам не быть, а бьггь ландратам», число которых в каждом городе определялось губернатором. Обер-ко-менданты, коменданты и ландраты в свою очередь управляли посадскими людьми не непосредственно, а через земских бурмистров, которых избирали посадские люди «ради управления своих дел и сборов» с ведома губернатора [5, т. 5, с. 138 — 140].
Таким образом, проведенные Петром I реформы пока не выделяли город территориально с типичными органами администрации. Торговое и ремесленное население посадов не сливалось с остальным населением, имело своих представителей в финансовых и судебных органах власти, хотя и подчиненных общему для всего городского и уездного населения представителю высшей администрации.
Новым шагом в выделении городско-
го посадского управления стало создание в марте 1719 г. особого органа — Ком-мерц-коллегии, в ведение которой передавались все образованные в городах магистраты. В феврале 1720 г. был издан Регламент Главному магистрату, но лишь в 1724 г. появилась «Инструкция Магистратам» [5, т. 6, с. 388 — 397]. Магистрат должен был быть «главой и начальством» города, избираться из «первостатейных и пожиточных» граждан торгово-ремеслен-ного посада, не состоящих на государственной службе. На них были возложены судебные и финансовые обязанности, которые ранее были в ведении земской избы. По ведомости Камер-коллегии магистраты были открыты в Инсаре, Саранске и Тем-никове. В Саранске и Темникове в магистрат избирались кроме бурмистра два ратмана, в Инсаре — бурмистр и ратман [3,
с. 197, 199, 223].
Из сказок «купцов гостинной сотни и посадских людей города Саранска» за 1723 г. следует, что «по указу императорского величества и по выбору саранских купецких людей в саранской ратуше бур-гамистром» был купец саранской гостинной сотни Герасим Петров, а ратманами — Григорий и Алексей Коровы. Во время составления сказки Григорий находился в Москве «для принятия инструкции и для других гражданских нужд». Ратушными подьячими были также купцы гостинной сотни Петр Дмитриевич и Петр Яковлевич Метальниковы [4, с. 39].
Задача магистратов состояла почти исключительно в раскладе податей и повинностей, касающихся прямо или косвенно посадских людей. Сборы (соляной, табачный, винный) могли распространяться и на другие сословия, но проводились исключительно выборными от торгово-ремесленного. Магистрат, таким образом, являлся учреждением сословным как по составу, так и по характеру обязанностей и управлял не всем населением, а лишь той его частью, которая занималась торговлей и ремеслами.
Об отношениях городских магистратов к воеводам и губернаторам в Регламенте Главному магистрату говорится, что он (магистрат) «глава и начальство есть всему гражданству... того ради они губернато-
рам и воеводам не должны подчинены быть в том, что до градского суда и экономии касается» [5, т. 6, с. 350]. А также отмечается, что «губернаторы, вице-губернаторы и воеводы по посланным из Главного магистрата указам должны исполнять» [5, т. 6, с. 340] и высылать туда всякого рода сведения о состоянии городов. Следовательно , между магистратскими учреж-дениями и органами местной власти устанавливались отношения двух самостоятельных, независимых друг от друга учреждений.
Если магистрат был наделен распорядительными функциями, то исполнительным органом посадской общины выступал мирской посадский сход, исполнительной инстанцией которого была канцелярия избранного общиной посадского старосты. В должности старосты соединялись задачи исполнения и представительства всей общины перед магистратским начальством, всеми посторонними ведомствами. Как свидетельствуют архивные документы, староста скреплял подписью мирские решения, удостоверяя их законность, и подавал по мирскому решению челобитные о гражданских нуждах. Без его подписи поступающие в магистраты доношения от общины или отдельных лиц считались незаконными и не получали дальнейшего хода. Староста созывал избирательный сход по указу магистрата.
В Темниковском посаде, например, за 1744 — 1748 гг. состоялось четыре схода по выборам магистратских членов [4, с. 40]. Первый прошел 30 августа 1744 г., и в нем участвовал 41 человек. В связи с неутверждением Главным магистратом всех выбранных кандидатов были назначены повторные выборы, состоявшиеся 2 октября того же года. В них принимало участие 33 человека. Новый созыв избирательного схода 16 марта 1745 г. (29 человек) был вызван требованием Главного магистрата добрать одного члена. 17 марта 1748 г. в собрании участвовали 64 человека и было вынесено ходатайство о смене членов магистрата. В целом в этих сходах участвовали 126 человек, в том числе: в каком-либо одном — 94 (74,6 %), в двух сходах - 26 (20,6 %), в трех — 5 (3,9 %), во всех четырех —
1 (0,9 %). Такой состав сходов в посаде свидетельствует о неустойчивости их личного состава. У нас нет возможности проследить этот процесс по остальным посадам, поэтому мы не можем судить о степени распространенности этого явления.
Созданные в 20-х гг. XVIII в. магистратские учреждения были временно отменены при преемниках Петра, но возобновлены «по-прежнему» в мае 1743 г. Елизаветой Петровной и просуществовали без серьезных изменений до реформ Екатерины II. В этот период, как отмечает И. И. Дитятин, «город находился в жалком положении как относительно администрации, так и по отношению к экономическому состоянию» [1, с. 373]. Несмотря на стремление правительства ограничить рамками закона полномочия выборных и назначаемых на городские должности, в городах царил произвол. Подтверждением служит ряд жалоб жителей города Темников в Шацкую канцелярию на бурмистра Ивана Зимина и старосту Карпа Немцова. В 1730 г. темниковец Иван Кунавин жалуется на них, что «они поймали его безвременно для отдачи в рекруты, посадили в земскую избу под караул скованного и держали 3 месяца, морили голодною смертью, но, уведав, что он еще три года тому назад оказался к службе не годен и возвращен из Шацкой канцелярии в Темников, отдали его в работу откупщику Мытову на полтора года за 6 руб., которые будто бы бурмистр занимал у Мыто-ва на мирские нужды, а за ним, челобитчиком, недоимок не было, взял же он, бурмистр, деньги себе во взяток, да и других посадских людей ловя, они, бурмистр и староста, держали у себя под караулом многое число и отпускали изо взяток же». Другая жалоба — Поликарпа Мытова — на того же темниковского бурмистра Ивана Зимина сообщает о побоях и грабеже его сына Семена. В жалобе также говорится о том, что «оной бурмистр озорничеством своим не токмо сына челобитчикова и посадских людей, но и солдат, присылаемых из Шацкой канцелярии, и монахов Санак-сарской пустыни, бил батожьем. Они с холопьями приступали к таможне, работников избили и разогнали, приказчика таможни и железного завода сковали и
отвели в ратушу». Мытов выскочил в окно и ушел к воеводе Пыжову «для извета». «На кабаке учинился недобор, а на железном заводе остановка» [2, с. 138].
Значительные изменения в систему городского управления внесла Екатерина И, издав в 1775 г. закон о новом делении на губернии и в 1785 г. — Положение о городах. Указы от 1780 г. учреждают наместничества — губернии. В Пензенское наместничество вошли Саранский, Инсарский, Красноелободский, Троицкий, Наровчатовский, Шишкеевский уезды; Ардатовский — в Нижегородское; Алатыр-ский — в Симбирское; Темниковский — в Тамбовское.
Указом 1775 г. упразднялось воеводское управление. Появились новые органы управления уездом — предводитель дворянства, нижний земский суд, уездное казначейство. Административно-территориальную службу осуществляло городское правление во главе с городничим, суд — городской магистрат.
В апреле 1785 г. вышла «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», в которой Екатерина II «восхотела, данныя ею городам, их обществам и членам сих обществ, выгоды и преимущества подтвердить» [5, т. 22, с. 866 — 867]. Согласно ей городское общество состояло из городских обывателей, которые «жалуются дозволением собираться в том городе и составить общество градское и пользоваться нижеписанными правами и выгодами». К городским обывателям теперь относились все родившиеся в городе, имеющие дома и земли, несущие по городу службу или записанные в оклад. Горожане делились на шесть разрядов. Участвовать в Собрании городского общества мог каждый горожанин, имеющий процентное отчисление с капитала (введенное вместо подушной подати) не менее 50 руб.
Выборные должности делились на две категории: 1) административные (городской голова, члены депутатского собрания); 2) судебно-сословные городские (бургомистр, ратманы, заседатели, старосты и судьи совестного суда). По характеру власти и компетенции в первую категорию включались должности общегородские, во вторую — исключительно сословные. И та и
другая категория выборных избиралась собранием в полном составе, т. е. голоса подавались каждым членом собрания, а не сословиями. Должности, на которые избирало городское собрание, могли занимать представители только торгово-ремес-ленного сословия, имевшие не менее 50 руб. дохода. Но существовало примечание, предписывавшее строго применять данное требование лишь в тех городах, в которых есть горожане, удовлетворяющие названным условиям. Там же, где таких горожан не было, к должности разрешалось избирать и лиц «безкапитальных».
Наряду с Собранием вводилась Общая городская дума, выборы в которую проходили раз в три года. Ее избирали граждане всех разрядов. Она ведала нуждами городского хозяйства и проводила выборы в Шестигласную думу. Избранные Общей думой по одному от каждого сословия шесть человек гласных под предводительством городского головы составляли учреждение, в руках которого действительно находилось городское управление. Эта Шестигласная дума вела все текущие дела и обязана была собираться раз в неделю, а если потребуют «нужды и польза города», то и чаще, ибо ей поручались заботы о благосостоянии города, которые понимаются в документе широко: «Доставить жителям города нужные пособия к их прокормлению и содержанию» [5, т. 22, с. 876].
Старый городской магистрат был сохранен и, выполняя судебные функции, контролировал городские органы самоуправления. В одной из статей Положения о городах говорится, что городской магистрат и «прочия места того города» должны исполнять «законные требования» Общей думы и «подавать друг другу руку помощи» в тех случаях, в которых этого требуют «польза службы» государственной, «соблюдение порядка и тишины» [5,
т. 22, с. 889].
Введение в действие Положения исследовали в 1787 г. сенаторы А. Воронцов и А. Нарышкин. В их донесении сказано, что в Пензенской губернии в губернском городе и четырех уездных «градския общественныя думы составлены, в прочих же городах, в которых нет городовых
магистратов», ремесленных управ и дум не учреждено [4, с. 42].
В Симбирской губернии в 1787 г. думы были открыты во всех городах. Городская дума в Алатыре была избрана 21 апреля того же года. Первым головой стал купец I гильдии М. Косолапов, гласными: от купцов — А.-Герасимов, от мещан — М. Горшенев, от цеховых — Я. Александров. В Казанской губернии в мае 1787 г. сенаторы не нашли городских дум, хотя к их открытию уже делались «нужные приготовления».
Относительно Тамбовской губернии в донесении А. Воронцова и А. Нарышкина сказано, что там Положение введено в действие еще не во всех частях «за не
I ч
собранием всех к сочинению городовых обывательских книг нужных сведений» [4,
с. 43].
Согласно городовой Грамоте 1785 г. совершенно изменяется как объем городской недвижимости, так и ее характер. По Уложению 1649 г. принадлежащая городу земля — общественный выгон — не составляла собственности города, оставаясь собственностью государства, и была лишь в пользовании его населения. Город не имел никаких средств к ее защите от частного захвата, хотя свидетельства о последнем часто встречаются в архивных документах по всем городам края. Теперь же вся городская недвижимость становится собственностью города как совокупности городского населения, т. е. как юридического лица. Городская собственность представляет собственность общественную, а не частно-общинную, какою была раньше, и отдельные члены общества не имеют права на эту собственность. Недвижимая собственность городов достигает, таким образом, сравнительно больших размеров.
Как следует из экономических примечаний, общественно-городские земли не ограничиваются выгоном: сюда входят пашенная и сенокосная земли, лес, «неудобные земли», а также земля под застройкой города. Надо отметить, что ряд городов не имел городской пашенной земли (Саранск, Темников, Краснослободск), однако пашня была во владении отдельных категорий населения. К Инсару было приписано более 12,0 тыс. дес. леса, у остальных городов
в городской меже было всего от 1,5 до 4,0 тыс. дес. Кроме земель во владении городского общества были различного рода здания — как необходимые для размещения общественно-городских учреждений, Собрания общества (городового магистрата), так и служащие для промыслов. В Алатыре городу принадлежали две мучные водяные мельницы, которые отдавались «от градской думы, градским жителям из платежа». Темников имел на реке Мокше рыбные ловли, которые в 1784 г. были отданы на 5 лет «с платежом в градскую сумму» 47 руб. Городу принадлежали также трактир и перевоз на Мокше [4, с. 44].
Внешним выражением сущности юридического статуса города становятся герб и печать, которыми общество скрепляет постановления и распоряжения обществен-но-городских учреждений как своих органов. Каждый вступающий в городское общество обязывается «учинить расписку вместо присяги» в том, что он признает городские общественные права и обязанности.
Таким образом, лишь с 1785 г. город приобретает статус юридического лица. До сих пор выборные сословно-городские должности представляли интересы не городского населения, общины, а государства. Воевода назначался и снимался царским указом. Он управлял как городским, так и уездным населением. По Положению 1785 г. городское общество становится политической единицей, субъектом прав и обязанностей. Этот акт, обозначив статус городского населения (имущественный ценз), выделил его из общеуезд-ного, создал собственно городское управление, в котором были разделены судебные и административные власти, выбираемые Собранием всего «градского общества» . Теперь городские выборные должности пользовались своей долей власти именно в силу того, что их избрало общество, которое как бы перенесло на них часть своих прав. Став юридическим лицом, города получили материальную независимость и право решать все вопросы самостоятельно — силами местной администрации.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
п
1. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 1 / И. И. Дитятин. СПб., 1875.
2. Известия Тамбовской ученой архивной комиссии. Вып. 42. Тамбов, 1897.
3. Кирилов И. К. Цветущее состояние Всероссийского государства / И. К. Кирилов. М. : Наука, 1977. 443 с.
4. Лезина Е. П. Города на территории Мордовии в XVI — XVIII вв. / Е. П. Лезина. Саранск : Изд-во Мордов. ун-та, 2002. 100 с.
5. Полное собрание законов Российской империи : в 45 т. СПб., 1830.
Поступила 18.02.05.
К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОНЯТИЙ «ПРИВЛЕЧЕНИЕ К УГОЛОВНОМУ ПРЕСЛЕДОВАНИЮ» И «ПРИВЛЕЧЕНИЕ К УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ»
А. Г. СМОЛИН, старший преподаватель
Изменения уголовного и уголовно-процессуального законодательства дают повод поразмыслить над смысловым соотношением понятий «привлечение к уголовной ответственности» и «привлечение к уголовному преследованию».
Общеизвестно, что институт уголовной ответственности — это уголовно-право-вой институт, а институт уголовного преследования — процессуальный. Логично предположить, что термин «уголовная ответственность» уместен для обозначения
© А. Г. Смолин, 2005
