CC BY
225
ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
УДК 9(47)(-21) Л.М. ДАМЕШЕК
ББК Т3(2)464-22+Т3(2)471-22 зав. кафедрой истории России
Иркутского государственного университета, доктор исторических наук, профессор e-mail: [email protected]
М.М. ПЛОТНИКОВА
кандидат исторических наук, доцент Международного института экономики и лингвистики Иркутского государственного университета e-mail: [email protected]
ЕКАТЕРИНА II И ПАВЕЛ I ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОРОДАМИ: ТАНДЕМНОСТЬ ИЛИ РАЗНОМЫСЛИЕ
Рассматривается городское самоуправление во времена Екатерины II, а также реформы Павла I в этом направлении. Обращается внимание на то, что именно на рубеже XVШ—XIX вв. произошло усиление роли администрации в городском управлении. Эта тенденция оставалась главной до городской реформы 1870 г.
Ключевые слова: Жалованная грамота городам, Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции принадлежавших, ратгаузы, замена выборов как инструмента организации городского управления на назначение чиновников, усиление роли администрации.
L.M. DAMESHEK
Chairholder, Chair of History of Russia, Doctor of Historical Sciences, Professor, Irkutsk State University
e-mail: [email protected]
M.M. PLOTNIKOVA
PhD in Historical Sciences, Associate Professor, International Institute of Economics and Linguistics of Irkutsk State University
e-mail: [email protected]
CATHERINE II AND PAUL I ABOUT MANAGEMENT OF CITIES: TANDEM OR DIFFERENT SIGHTS
The article examines city self-government in the times of Catherine II and the administrative reforms of Paul I. The attention is paid to the fact that exactly at the turn of XIXth century the role of administration in municipal government strengthened and that trend was the main one until the City Reform of 1870.
Keywords: charters to the towns, Commission on providing the residence by supplies, arrangement of apartments and other parts, up to the police belonged, ratgauz (city government), replacement of elections as a tool which established municipal government with appointment of government officials, strengthening the role of administration.
Одной из особенностей развития гуманитарных исследований в постсоветской историографии является поиск новых путей научного осмысления происходящих в обществе процессов. В этом смысле обращает на себя
внимание опубликованная в научном журнале «Известия Иркутской государственной экономической академии» статья М.А. Винокурова, М.П. Рачкова, А.П. Суходолова [1], посвященная анализу феномена тандемности
© Л.М. Дамешек, М.М. Плотникова, 2012
власти в государственном управлении России. По мнению авторов упомянутой публикации, тандемность власти является одной из характерных черт развития системы государственного управления России на протяжении довольно длительного времени. Разделяя основные суждения известных экономистов, авторы настоящей статьи предлагают рассмотреть феномен тандемности на примере развития системы городского управления в России как возможный вариант развития этой плодотворной идеи.
В дореволюционной российской историографии, посвященной изучению екатерининских дум, утвердилась точка зрения А.А. Кизеветтера, что «Жалованная грамота городам» — это «исторический памятник благих намерений просвещенной государыни» [8, с. 100]. Современные исследователи истории урбанистики, например Л.Ф. Пи-сарькова, вторят ему, полагая, что основные начала «Жалованной грамоты городам» остались в значительной степени бумажной декларацией [9, с. 48]. Самой главной причиной, позволяющей так считать, называется недостаточный уровень социальноэкономического развития русских городов. Однако необходимо отметить, что работа городской шестигласной екатерининской думы положила начало формированию городского развития и привлечению внимания правительства к городам. Именно работа дум показала, что финансирования, определенного законом 1785 г., не достаточно для выполнения поставленных перед городом задач. Кроме этого важно было изменить отношение коронной администрации к городским выборным должностям, чтобы от новых городских учреждений не требовали отправления разного рода служб по наряду администрации.
Главным финансовым ресурсом, на который могла рассчитывать шестигласная дума, было однопроцентное отчисление в пользу города от питейной продажи, расходование которого контролировалось в Иркутске государевым наместником Иркутским и Колы-ванским. Первое, что потребовал наместник от открывшейся Иркутской градской думы в 1787 г. после перечисления дохода от питейной продажи, перенести рыбные ряды из Гостиного двора и устроить общественные хлебные магазины [2, л. 16-17].
Среди архивных документов есть отчет о приходах Иркутской градской думы за 17871788 гг. Доходы Иркутска составили 2 312 р. 18 к. [2, л. 49]. Львиную долю доходов составил питейный сбор с 21 сентября 1785 г. по 22 мая 1788 г. в размере 2 011 р. 83 к., остальная часть — это выморочные имения, штрафные деньги и доходы с устроенных рыбных лавок [там же, л. 48]. Необходимо обратить внимание, что сумма питейного сбора в 2 011 р. 83 к. была собрана за 2,5 года с начала действия Жалованной грамоты городам. В среднем питейный сбор в Иркутске за год составлял 700-800 р.
Кроме отчисления от питейной продажи город мог рассчитывать на статью доходов от развития хозяйственной эксплуатации оброчных городских угодий. Однако даже в таком городе, как Москва эта статья не получила в екатерининские времена должного развития. Стоит отметить, что в городах были оброчные статьи, которые могли приносить городу доход, но не эксплуатировались городом вследствие того, что «план назначенной городу земли еще не утвержден и в ведомстве города не состоит» [7, с. 464] и поэтому доходы шли в Казенную палату. В Иркутске градская дума просила наместничество об отводе земли для использования их в пользу города [3], были и перевозы через р. Ангару, доходы с которых получала Казенная палата [2, л. 48 об.].
Сохранился документ, содержащий сведения за 1788 г., по каким статьям Городового положения 1785 г. был доход в Иркутске, а по каким не был. При анализе этого документа выяснилось, что в Иркутске ни по каким доходным статьям Городового положения 1785 г., кроме однопроцентного отчисления от питейной продажи, штрафных денег, выморочных имений и устроенных, по приказу наместника рыбных лавок, доходов не было именно из-за того, что план города не был утвержден [там же, л. 47 об.]. В росписи «По каким статьям Городового положения должны быть доходы, а по каким не было» указано, что за «со владельчество в городе лавок, харчевен, пушников, кирпичных сараев, погребов, одной мельницы, гербергов, равно и их рыбных лавок доходу городу никакого нет, ибо с тех владельцев зданий Городовая дума сама по себе ничего собирать без утверждения здешнего начальства не может» [там же, л. 49].
Расходы Иркутской градской думы в 1788 г. составили 4 551 р. 2 к. В том числе, на содержание городового магистрата — 469 р. 50 к., на жалование находящихся при нем экспедиторов и сочинителей приказов — 2 324 р., на жалование писцам с помощниками словесного суда — 100 р., писцам при сочинении Городовой обывательской книги — 100 р. и писцам Сиротного суда — 100 р., на содержание городской думы — 256 р. 50 к., на содержание гильдейских, мещанских, цеховых дел и на жалование сочинителю приказов — 506 р. 2 к., на поправление при городской думе пожарных инструментов и содержание лошадей — 353 р. [4, л. 50].
Совершенно очевидно, что расходы Иркутской градской думы превышали ее доходы. Иркутский наместник определял, на что должны быть потрачены городские средства, поступавшие из казны. Содержание городских учреждений — городового магистрата и городской думы — осуществлялось по общественному приговору сборами с купцов, мещан и цеховых и составляло самый большой расход в городской смете. Добровольные складки были разрешены обществу градскому Жалованной грамотой городам 1785 г. [6, с. 103].
Подобная картина наблюдалась в большинстве городов Российской империи. А.А. Кизеветтер писал, что ввиду недостаточного развития хозяйственных городских предприятий городская касса поддерживалась, с одной стороны, отчислениями в пользу города некоторых казенных сумм, а с другой — самообложением градского общества [7, с. 467]. Самообложение играло важную роль в системе городского хозяйства того времени. В некоторых случаях градские общества устанавливали определенные правила относительно порядка и размера самообложения, например, в Санкт-Петербурге в 1786 г. общество «расположило собрать по пол-проценту с объявленных своих капиталов» [там же]. Стоит обратить внимание на то, что в самих городах шел поиск новых налогов, которые можно было бы направить на городское развитие.
Итак, на практике оказалось, что финансирования, определенного законодательством, недостаточно — в Иркутске расходы на городское самоуправление более чем в два раза превышали доходы. Такое положение
дел вынуждало градские общества искать новые формы самообложения. Город должен был содержать магистраты, школы и другие заведения приказа общественного призрения и большая часть средств шла на содержание самих учреждений самоуправления. Доходы же, полученные шестигласной думой, контролировались администрацией, что лишало думу всякой инициативы к расширению и усовершенствованию городского хозяйства. Кроме того, денег на городское благоустройство просто не оставалось.
Как отмечал А.Д. Градовский «при рассмотрении городового положения нельзя не видеть, что оно содержит в себе лишь главные начала организации городских учреждений и составлено в слишком общих выражениях. В нем не было обозначено начало деятельности городских учреждений по управлению местным хозяйством и благоустройством. Трудная задача установить эти правила всецело легла на XIX столетие» [5, с. 138].
Новый император Павел I начал проводить городскую реформу. Новыми началами стали централизация управления и усиление роли администрации. Если при Екатерине II выборы становятся инструментом организации городского управления, то при Павле I сокращается выборная часть городского управления за счет привлечения назначаемых чиновников.
Первоначально изменилось городское устройство Петербурга. В 1797 г. открылась Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции принадлежавших, во главе с наследником престола великим князем Александром Павловичем. Одновременно с этим был уменьшен выборный состав Петербургской думы, вместо 121 стало выбираться 70 человек. Из сферы деятельности думы было изъято заведование городскими мостовыми и мостами [там же].
Учреждение этой Комиссии, ставшей главным городским начальством, было только первым шагом к городскому переустройству. Екатерининские думы должны были заменить ратгаузы, находящиеся в подчинении Комиссии. Кроме ратгауза Комиссии подчинялись контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Ратгауз — это правительственное учреждение, в котором
присутствуют выборные члены. Ратгаузу поручено заведование городскими доходами и распоряжение ими к благосостоянию города. Ратгауз был разделен на три части или департамента: первые два департамента составляли учреждения сословно-судебные, а третий, так называемый, камеральный департамент — это учреждение, заведующее делами города. Камеральный департамент состоял из президента, назначаемого императором, директора экономии, назначаемого Комиссией о снабжении припасами и утверждаемого императором, шести бургомистров и десяти ратсгеров, из которых одна часть выбиралась городским обществом из достойнейших граждан, а другая назначалась Комиссией о снабжении припасами. Все выборные должности и назначенные Комиссией утверждались императором.
Организованное таким образом городское управление занималось городским хозяйством. Оно должно было еженедельно представлять Комиссии отчеты о своих заседаниях. Деятельность его была сведена к задачам простого исполнения без всякого права инициативы, которая сосредоточивалась в Комиссии. Две конторы: контора правления запасных магазинов и городских строений, стояли совершенно особо от рат-гауза; первая из них занималась хлебными запасами города и подчинялась как Комиссии, так и управляющему воинским провиантским департаментом; вторая занималась казармами и квартирами для постоя. Это учреждение подчинялось как Комиссии, так и петербургскому генерал-губернатору; ни в той, ни в другой конторе не было выборных членов. Эта новая организация Петербурга, появившаяся в 1798 г. и примененная в полном объеме в феврале 1798 г., в 1799 г. была распространена на Москву под названием «Устав столичного города Москвы» [5, с. 129]. Главное начальствование над городским управлением в Москве вверено департаменту петербургской Комиссии, вследствие чего администрация Москвы была поставлена в зависимость от центрального петербургского управления.
Вслед за этими мерами по отношению к двум столичным городам император предполагал приступить к переустройству городских установлений во всех остальных городах империи. Необходимо отметить, что само ко-
личество городов в царствование императора Павла I было значительно сокращено. Если Екатерина II, увлекаясь желанием создать в России особый городской класс — «средний род людей», увеличила число городов, даже за счет таких поселений, где было очень мало условий городской жизни, то император Павел I пошел другим путем. В 1797 г. губернаторам велено было сделать представление о том, какие именно города удобнее оставить за штатом, из какого числа душ иные составить и затем какие уничтожить или приписать к другим, о чем и донести Сенату [5, с. 130]. Уничтоженные города получили оригинальное название городов заштатных, причем им дозволялось иметь магистраты и ратуши, которые должны были действовать под начальством губернатора и общим наблюдением Сената. Затем для городов штатных последовало общее распоряжение: указом 4 сентября 1800 г. велено было во всех городах губернских вместо магистратов учредить ратгаузы на тех же основаниях, что и в столицах.
Губернский ратгауз должен был состоять как из коронных, так и из выборных чиновников, президент должен был назначаться императором из кандидатов, представленных Сенатом. Губернские ратгаузы предполагалось разделить на два департамента: дел юстиции — для заведования делами гражданскими и уголовными и камеральных — для заведования делами хозяйственными. Новые городские учреждения были поставлены под ближайшее начальство губернаторов и должны были образовать особый род административных учреждений. Сенат так определил место ратгаузов в губернском управлении: «...ратгаузы есть не что иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, ратгаузы входят в общий состав губернского правительства и потому долженствуют со всеми своими правами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губернией» [там же]. А.Д. Градовский отмечал, что, благодаря ратгаузам, последние следы самоуправления, установленные Екатериной II, были уничтожены и управление городами должно было получить характер чисто правительственный, но кончина императора помешала приведению в действие этого положения. Устав
был издан 25 февраля 1801 г., а император скончался 11 марта того же года. Вступление на престол Александра I видоизменило отношения правительства как к городским, так и к другим учреждениям. Необходимо отметить, что городская реформа, запланированная Павлом I, не только предполагала, что управлением городами должна заниматься администрация, но и одновременно с этим должна была изменить статус выборных должностей.
Кроме этого в пользу городов в 17971798 гг. был передан ряд доходных статей, увеличивших городские бюджеты: например, сборы с земель, отведенных под строительство домов, доходы с казенных мельниц, построенных на городских землях, поземельный сбор, акциз с торгующих крестьян и некоторые другие сборы [9, с. 56]. Переданные городам дополнительные статьи доходов возлагали на последних и новые обязанности, требовавшие значительных расходов. В 1797 г. за счет городского бюджета стала содержаться полиция. Таким образом, властью была признана недостаточность финансового обеспечения городских бюджетов и городам была выделены дополнительные источники финансирования, сняты обязанности по городскому строительству и квартирному постою. Одновременно с этим предполагалось городское управление сделать правительственным учреждением.
Именно при Павле I содержание полиции было передано городам и городской бюджет был сориентирован на выполнение общегосударственных расходов. Л.Ф. Писарькова обращает внимание на тот факт, что такая политика правительства не способствовала развитию городского хозяйства. Однако, на взгляд автора статьи, такая политика способствовала встраиванию городских учреждений в систему управления империей, что на тот момент было первостепенно.
При вступлении на престол император Александр I заявил, что он желает управлять по духу и сердцу своей августейшей бабки, т.е. Екатерины II. 2 апреля 1801 г. именным указом была восстановлена «Жалованная грамота городам».
12 февраля 1802 г. в Государственном совете состоялось всестороннее обсуждение состояния городского управления в столицах. Члены Государственного совета
обратили особое внимание на финансовое положение городов, обремененных многочисленными сборами и «службами», и признали необходимым создать специальные комитеты для уравнения и упорядочивания натуральных повинностей и прекращения злоупотреблений, возникавших при сборе налогов. В 1802 г. в столицах были созданы комитеты для уравнения городских повинностей. К 1806 г. комитеты для уравнения городских повинностей существовали уже в 49 губернских и уездных городах.
Следует обратить внимание на то, что, несмотря на восстановление Александром I «Жалованной грамоты городам», с городов не сняли общегосударственные расходы. Александр I вернул выборы в городское управление, но не отменил тенденцию, наметившуюся при Павле I, — усиление роли администрации в управлении городами Российской империи. Более того, именно при Александре I городские доходы стали состоять под надзором Министерства внутренних дел [10, с. 5]. Подчеркнем, что именно общегосударственные расходы городских дум стали тормозить городское развитие в дальнейшем, не оставляя в бюджете городов средств на благоустройство, образование, медицину.
Необходимо отметить, что некоторые города пошли в своем развитии дальше, чем определило законодательство. В них были приняты частные положения, определяющие их доходы и расходы. Среди таких городов были обе столицы, Архангельск, Кострома, Владимир, Рязань, Самара и др. Первыми же приняли такие положения в соответствии со своими местными обстоятельствами и нуждами Вологда в 1807 г. и Астрахань в 1809 г. Петербург принял такой закон в 1823 г., Москва — в 1824 г. [там же, с. 3-4]. Законодатель по отношению к таким городам занял следующую позицию: «Положение для одного которого либо города, в частности изданное, яко основанное на особенных уважениях, не может в отношении доходов и расходов служить примером для других городов» [там же, с. 4], т.е. не запрещал такие частные положения, но и не способствовал их распространению на другие города империи. Сибирские города управлялись «Учреждением для управления Сибирских губерний», составленным М.М. Сперанским в 1822 г.
Итак, на рубеже XVIII—XIX вв. произошло усиление роли администрации в городском управлении вопреки началам самостоятельности, намеченным в законодательстве Екатерины II. Именно таким путем городские думы были встроены в систему управления Российской империей. По мнению А.Д. Градовского: «.если управление городское и сельское бу-
дет устроено на началах общественных, а управление уездное и губернское — на началах бюрократических, то, без всякого сомнения, города и сельские общества неизбежно подчинятся административной опеке» [5, с. 14]. Таким образом, Павел I не поддержал политику Екатерины II по отношению к городам Российской империи.
Список использованной литературы
1. Винокуров М.А., Рачков М.П., Суходолов А.П. Тандемность власти как феномен государственного управления Россией // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. № 2 (76). С. 11-16.
2. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 17.
3. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 20.
4. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 75.
5. Градовский А.Д. Начала русского государственного права: т. 3, ч. 1: Органы местного управления. СПб., 1883.
6. Грамота на права и выгоды городам Российской империи 21 апреля 1785 г. // История самоуправления Иркутска: от Екатерины Великой до Дмитрия Медведева. Иркутск, 2008.
7. Кизеветтер А.А. Городовое Положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909.
8. Кизиветтер А.А. Местное самоуправление в России IX—XIX столетия: исторический очерк. Пг., 1917.
9. Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М., 2010.
10. Свод уставов о городском и сельском хозяйстве // Свод законов Российской империи, издания 1857 года. Т. XII, ч. 2. СПб., 1857.
Referenses
1. Vinokurov M.A., Rachkov M.P., Sukhodolov A.P. Tandemnost' vlasti kak fenomen gosudarstvennogo upravleniya Rossiei // Izvestiya Irkutskoi gosudarstvennoi ekonomicheskoi akademii. 2011. № 2 (76) S. 11—16.
2. GAIO. F. 70. Op. 1. D. 17.
3. GAIO. F. 70. Op. 1. D. 20.
4. GAIO. F. 70. Op. 1. D. 75.
5. Gradovskii A.D. Nachala russkogo gosudarstvennogo prava: t. 3, ch. 1: Organy mestnogo upravleniya. SPb.,
1883.
6. Gramota na prava i vygody gorodam Rossiiskoi imperii 21 aprelya 1785 g. // Istoriya samoupravleniya Irkutska: ot Ekateriny Velikoi do Dmitriya Medvedeva. Irkutsk, 2008.
7. Kizevetter A.A. Gorodovoe Polozhenie Ekateriny II 1785 g. Opyt istoricheskogo kommentariya. M., 1909.
8. Kizivetter A.A. Mestnoe samoupravlenie v Rossii IX—XIX stoletiya: istoricheskii ocherk. Pg., 1917.
9. Pisar'kova L.F. Gorodskie reformy v Rossii i Moskovskaya duma. M., 2010.
10. Svod ustavov o gorodskom i sel'skom khozyaistve / Svod zakonov Rossiiskoi imperii, izdaniya 1857 goda. T. XII, ch. 2. SPb., 1857.
