CC BY
0
DOI 10.24412/2227-7315-2023-6-220-226 УДК 347.73
Т. С. Дорошок
ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Введение: обращение к истории правового статуса кредитных организаций как субъектов государственного финансового контроля обусловлено расширением их публично-контрольных полномочий, что не свойственно природе коммерческих лиц и влечет угрозу злоупотребления ими в силу одновременного наличия частного и публичного интересов. Цель — через рассмотрение этапов развития финансово-контрольного статуса кредитных организаций выявить основания наделения их публично-контрольными полномочиями. Методологическая основа: анализ нормативных правовых актов, формально-логический, формально-юридический и исторический методы. Результаты: определено, что статус кредитных организаций в сфере публичного финансового контроля прошел путь трансформации от органов государственного управления, обладающих властными полномочиями, до отказа от него в связи с переходом к частноправовой концепции и статусу коммерческих организаций, наделенных отдельными публично-контрольными полномочиями. Выводы: наделение современных финансовых учреждений публично-контрольными полномочиями соответствует текущему состоянию отечественного финансового рынка и требованиям, предъявляемым к его организации и правовому регулированию. Однако правовое регулирование в этой части должно основываться на неукоснительном обеспечении принципа баланса частных и публичных интересов.
Ключевые слова: кредитные организации, публично-контрольные полномочия, банковский контроль, финансово-контрольный статус.
T.S. Doroshok
HISTORY OF THE LEGAL STATUS OF CREDIT ORGANIZATIONS AS SUBJECTS OF STATE FINANCIAL CONTROL
Background: reference to the history of the legal status of credit organizations as subjects of state financial control is conditioned by the expansion of their public control powers, which is not peculiar to the nature of commercial persons and entails the risk of their abuse due to the simultaneous existence of private and public interests. Objective — through consideration of the stages of development of the financial and control status of credit institutions to identify the grounds for vesting them public control powers. Methodology: analysis of normative legal acts, formal-logical, formal-legal and historical methods. Results: it is determined that the status of credit organizations in the sphere of public financial control has passed the way of transformation from
© Дорошок Татьяна Сергеевна, 2023
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: doroshok.tanya@mail.ru © Doroshok Tatyana Sergeevna, 2023
Postgraduate student of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina 220 Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy)
public administration bodies with authority powers to its abandonment in connection with the transition to the private-law concept and the status of commercial organizations endowed with separate public-control powers. Conclusions: vesting modern financial institutions with public control powers corresponds to the current state of the domestic financial market and the requirements for its organization and legal regulation. However, legal regulation in this part should be based on strictly ensuring the principle of balance of private and public interests.
Keywords: credit organizations, public control powers, banking control, financial and control status.
Переход к рыночным отношениям в 90-х гг. XX в. повлек кардинальную корректировку контрольных функций кредитных организаций в связи с изменением их статуса — трансформация из статуса государственных организаций в разряд частных субъектов предпринимательской деятельности. В современный период наметилась обратная тенденция: наделение банков отдельными полномочиями публичного характера, что является не типичным для коммерческих лиц. В силу наличия у кредитных организаций и частного, и публичного интересов возникает угроза злоупотребления ими предоставленными публично-контрольными полномочиями. Поэтому одним из актуальных аспектов в истории исследования правового статуса кредитных организаций как субъектов государственного финансового контроля выступает выявление соответствия наделения их полномочиями публичного характера современным потребностям экономики, общества и государства, социальным ожиданиям и требованиям, предъявляемым к организации и правовому регулированию отечественного финансового рынка.
В советский период кредитные организации выступали важнейшим субъектом государственного финансового контроля наряду с высшими и местными органами государственной власти и управления [1, с. 55]. Так, банки со времен СССР реализуют функции агентов валютного контроля, а также осуществляют контроль за порядком ведения кассовых операций (соблюдением расчетно-пла-тежной и кассовой дисциплины клиентами).
В советской литературе применительно к статусу банка в расчетных правоотношениях использовались формулировки «орган государственного управления, наделенный властными полномочиями» [2, с. 304], «орган государственного управления» [3, с. 414], что связано с тем, что в результате национализации финансовые учреждения приобрели исключительную государственную принадлежность и статус элемента системы управления государственным хозяйством. Если с 1917 по 1930 г. со стороны государства предпринимались попытки по формированию централизованного управления экономикой с сочетанием рыночного механизма, то с 1930 по 1985 г. функционирование финансово-кредитной системы происходило исключительно в рамках государственной плановой экономики [4, с. 11-12]. Вплоть до начала 90-х гг. XX в. имела место государственная монополия на осуществление банковского дела, банки представляли собой всенародное достояние1 и существовали как государственные организации специальной компетенции.
1 См.: Конституция (Основной закон) СССР 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283; Конституция (Основной закон) СССР 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41, ст. 617.
Советская кредитная система основывалась на формировании юридически и экономически связанных государственных банков. Кредитная реформа 19301932 гг. завершилась учреждением наряду с Госбанком СССР сети специализированных банков долгосрочного кредитования и финансирования капитальных вложений — Сельхозбанк, Цекомбанк, Торгбанк, Промбанк. С 1959 г. после реорганизации банков долгосрочных вложений1 статусом кредитных организаций, вплоть до 1986 г., обладали Госбанк СССР, Стройбанк СССР, Внешторгбанк СССР и государственные трудовые сберегательные кассы СССР. В рамках реформы 1987-1991 гг. при сохранении Госбанка СССР произошла реорганизация кредитных учреждений в банки, специализированные по отраслям народного хозяйства: Промстройбанк, Агропромбанк, Жилсоцбанк, Внешэкономбанк, Сбербанк (для обслуживания населения)2.
Реформа 1930-1932 гг. стала переломным этапом в развитии кредитной системы СССР, знаменуя завершение ее централизации в рамках формирования командно-административной системы управления экономикой [5, с. 59]. Цель реформы состояла в концентрации кредитного, расчетного и кассового обслуживания народного хозяйства в одном общенациональном банке, роль которого была отведена Госбанку СССР3. Кроме того, произошло изменение банковской системы по функциональному признаку, в частности было установлено прямое банковское кредитование в общенациональном банке и усилены его контрольные функции за счет введения новых форм безналичного расчета [6, с. 191].
В соответствии с Уставом4 Госбанк СССР наделялся статусом единого эмиссионного центра, банка кредитования народного хозяйства и расчетного центра Союза ССР. В таких условиях стало возможным превращение его в орган общегосударственного учета и контроля рублем за ходом выполнения народохозяй-ственных планов и финансовой дисциплины предприятиями, организациями и учреждениями [1, с. 245]. Данные функции реализовывались непосредственно через контрольные полномочия государственных банков в рамках краткосрочного кредитования (выдача плановых кредитов под оборотные средства и сезонные затраты согласно лимитам кредитования конкретно для каждого предприятия и отрасли, и внеплановых кредитов на расширение производства, временные нужды; кредитование по обороту материальных ценностей и затрат на заработную плату) и долгосрочного кредитования (выдача долгосрочных ссуд для строительства производственных объектов, технического перевооружения цехов, модернизации оборудования) [7, с. 7]. Система кредитования позволяла банкам значительно усилить контроль за планомерным оборотом общественных фондов при установлении сроков возврата ссуд, за состоянием материального хозяйства кредитуемых предприятий и выполнением ими народохозяйственных планов в рамках выдачи целевых кредитов [7, с. 199, 212].
1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1959 г. «О реорганизации системы банков долгосрочных вложений» // Ведомости ВС СССР. 1959. № 14, ст. 88.
2 См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики» // СП СССР. 1987. № 37, ст. 121.
3 См.: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы» (документ утратил силу) // СЗ СССР. 1927. № 35, ст. 364.
4 См.: Совет министров СССР от 29 октября 1960 г. № 1146 «Об утверждении Устава Госбанка 222 СССР» // СП СССР. 1960. № 18, ст. 160.
С 1963 г. за счет передачи сберкасс в прямое ведение Госбанка СССР расширились их функции по расчетно-кассовому обслуживанию. Действующие на началах хозяйственного расчета, они представляли собой единое общегосударственное кредитное учреждение, реализующее функции по принятию вкладов, размещению государственных внутренних займов СССР и рассчетно-кассовому обслуживанию населения1. Основные вопросы работы сберкасс и руководства ими решались в централизованном порядке — Правлением Государственных трудовых сберегательных касс СССР, а их построение соответствовало административно-территориальному делению Советского Союза.
Кардинальное изменение правовой личности банков на основе перехода к частно-правовой концепции произошло в рамках кредитной реформы 1988-1989 гг., характеризующейся отменой монопольных функций Госбанка СССР и его статуса банка кредитования народного хозяйства и расчетного центра Союза ССР2, формированием коммерческих банков3 при сохранении специализированных государственных банков и развитием системы хозрасчетных отраслевых и территориальных кооперативных банков4.
Банковский бум в 1990-е гг. ознаменовался двумя периодами: 1988-1993 гг. — преобразование специализированных банков советского периода в коммерческие банки на акционерной и паевой основе; 1994-1995 гг. — появление вновь образованных коммерческих банков [8, с. 114, 190-191]. Акционированию подверглись все учреждения банков за исключением Внешнеэкономбанка, приобретшего статус государственного специализированного банка [9, с. 16-17]. Гострудсберкас-сы СССР были преобразованы в Сбербанк СССР, наделенным в 1990 г. статусом акционерного коммерческого банка. В результате кредитная система приобрела двухуровневый характер: Госбанк СССР и центральные банки республик СССР (первый уровень), коммерческие банки (второй уровень).
В связи с утратой кредитными организациями статуса органов государственного управления, они существенно сократили объем своих публичных функций, но продолжали реализовывать отдельные публично-контрольные полномочия.
Так, за уполномоченными банками сохранялись функции по валютному контролю, реализуемые на основе совместных инструкций Банка России и Государственного таможенного комитета РФ от 12 октября 1993 г. № 19 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров» (в ред. от 22 января 1999 г.)5 и от 26 июля 1995 г. № 30 «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары» (в ред. от 22 февраля 2000 г.)6, которые сформировали базу для организации таможенно-банковского контроля за экспортно-импортными операциями в рамках внешнеэкономической деятельности [10, с. 177-178]. В соответствии с данными инструкциями уполномо-
1 См.: Постановление Совета Министров СССР от 11 июля 1977 г. № 623 «Об утверждении 2 устава государственных трудовых сберегательных касс СССР» // СП СССР. 1977. № 21, ст. 131. 33
2 См.: Постановление Совета Министров СССР от 1 сентября 1988 г. № 1061 «Об утверждении Устава Госбанка СССР» // СП СССР. 1988. № 32, ст. 91.
3 См.: Постановление Совета Министров СССР от 31 марта 1989 г. № 280 «О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование» // СП СССР. 1989. № 21, ст. 64.
4 См.: Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-Х1 «О кооперации в СССР» (в ред. от 7 марта 1991 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 22, ст. 355.
5 См.: Экономика и жизнь. 1993. № 45. Утратил силу.
6 См.: Нормативные акты для бухгалтера. 1998. № 5. Утратили силу. 223
ченные банки наделялись контрольными полномочиями по двум направлениям: за своевременным поступлением валютной выручки по контракту на экспорт товаров после принятия его на расчетное обслуживание; за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары, осуществляемых юридическими лицами — резидентами РФ.
Сохранился контроль кредитных организаций за соблюдением обязательной очередности платежей владельцем счета в случае отсутствия достаточных средств для удовлетворения всех финансовых обязательств и предъявленных к нему претензий.
Движение к увеличению числа публично-контрольных полномочий было связано с участием Российской Федерации в международных соглашениях по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов, повлекшее первые шаги по отходу от частноправовой концепции правового статуса кредитных организаций, что имело объективную основу. С момента создания в 1989 г. Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) возникла необходимость вовлечения в антиотмывочный механизм банков и иных финансовых учреждений, имеющих корреспондентские отношения с финансовыми организациями других стран. В результате принятия в 2000 г. Всеобщих директив по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергских принципов) со стороны государства финансовым учреждениям были вменены определенные обязанности [11, с. 47-48]. Так, на банки были возложены обязанности по разработке правил внутреннего контроля, включающих идентификацию и проверку до приема на обслуживание клиента и бенефициарного владельца; по обновлению информации о клиентах; по определению и выявлению необычной или подозрительной деятельности и организации в этих целях специальной программы мониторинга операций клиентов; по установлению исключений и отклонений от обычной практики, требующих дополнительной оценки рисков и заключения независимого подразделения банка; по организации работы по приостановлению операций, отказу в их совершении или в приеме клиента на обслуживание, по применению мер по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества; по определению стандартов хранения информации, касающейся противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов; по созданию независимого подразделения, ответственного за реализацию правил внутреннего контроля; по организации обучения и подготовки сотрудников банка1.
Требования к правилам внутреннего контроля в полной мере нашли отражение в фундаментальном для российского антиотмывочного законодательства Федеральном законе от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в ред. от 19 октября 2023 г.)2. С момента принятия Закона в него было внесено свыше 90 поправок3, через которые также прослеживается расширение публично-контрольных полномочий кредитных организаций. На-
1 См.: Указание Центрального банка РФ от 15 февраля 2001 г. № 24-Т «О Вольфсбергских принципах» // Вестник Банка России. 2001. № 15.
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 33, ч. 1, ст. 3418; 2023. № 43, ст. 7602.
3 См.: Обзор изменений Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_88507/ (дата обращения:
224 05.02.2023).
пример, в 2010 г. создание и реализация внутреннего контроля организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, введена в качестве самостоятельной меры противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов1; в 2016 г. обязанность банка по идентификации распространена на выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев2; с 2021 г. началось последовательное внедрение риск-ориентированного подхода при реализации банками оценки степени (уровня) риска совершения их клиентами подозрительных операций и отнесении каждого клиента в зависимости от этой оценки к определенной группе риска3.
Проведенный анализ свидетельствует, что трансформирование правового статуса современных кредитных организаций как субъектов государственного финансового контроля в сторону расширения их публично-контрольных полномочий обусловлено объективными обстоятельствами. Кредитная реформа 1930-1932 гг. оформила функционирование финансово-кредитной системы СССР исключительно в рамках государственной плановой экономики, позволив Госбанку СССР сконцентрировать свободные денежные средства страны посредством реализации контрольных полномочий государственными банками и сберкассами, связанными юридически и экономически. Кредитная реформа 1988-1989 гг. ознаменовала приобретение банками статуса коммерческих организаций с одновременным сохранением отдельных публично-контрольных полномочий. Однако утрата банками статуса органов государственного управления происходила параллельно с мировыми процессами вовлечения финансовых учреждений в механизм противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, что обусловило отход от частноправовой концепции правовой личности кредитных организаций. Видится, что наделение банков полномочиями публичного характера, не свойственных природе коммерческой организации, требует неукоснительного соблюдения принципа баланса публичных и частных интересов, который должен получить всестороннее доктринальное уяснение в части содержательных аспектов и критериев, позволяющих оценивать действующее правовое регулирование.
Библиографический список
1. Советское финансовое право: учебник / Л.В. Бричко, Г.С. Гуревич, В.В. Гусева; отв. ред. Г.С. Гуревич. М.: Юрид. лит., 1985. 272 с.
2. Советское финансовое право: учебник / под ред. Е.А. Ровинского. 3-е изд. М.: Юрид. лит., 1978. 344 с.
3. Советское финансовое право: учебник / Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Л.А. Давыдова и др.; отв. ред. Л.К. Воронова, Н.И. Химичева. М.: Юрид. лит., 1987. 464 с.
4. Мусин И.В. Управление формированием российской финансово-кредитной системы при переходе к рынку: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 1998. 25 с.
1 См.: Федеральный закон от 23 июля 2010 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный 2 закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, 33 и финансированию терроризма"» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в ред. от 14 октября 2014 г.) // СЗ РФ. 2010. № 30, ст. 4007; 2014. № 42,
ст. 5615.
2 См.: Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 191-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и статью 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"» // СЗ РФ. 2016. № 26, ч. 1, ст. 3860.
3 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 423-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 52, ч. 1, ст. 8982. 225
5. Уразова СА. Особенности и значение кредитной реформы 1930-1932 годов // Деньги и кредит. 2011. № 4. С. 58-63.
6. Лихолетов Ю.Ф., Григорьев И.А. Реформирование кредитной системы в СССР в период индустриализации // Экономическая история. 2019. № 2(45). С. 188-194.
7. Финансы промышленности: учебник / под рук. П.Н. Жевтяка. М.: Финансы, 1972. 271 с.
8. Матовников М. Функционирование банковской системы России в условиях макроэкономической нестабильности. М.: Институт экономики переходного периода, 2000. 221 с.
9. Мусифуллина Ю.И. Преобразование банковской системы России (1990-1999 гг.) // Вестник Оренбургского государственного университета. 2007. № 8(72). С. 15-23.
10. Валютное право: учебник и практикум для вузов / Г.Ф. Ручкина [и др.]; под ред. Г.Ф. Ручкиной. М.: Юрайт, 2022. 232 с.
11. Правовые основы обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций: учеб. пособие для вузов / Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин; под ред. Д.Г. Алексеева. М.: Юрайт, 2022. 90 с.
References
1. Soviet Financial Law: textbook / L.V. Brichko, G.S. Gurevich, V.V. Guseva; ed. by G.S. Gurevich. M.: Legal lit., 1985. 272 p.
2. Soviet Financial Law: textbook / ed. by E.A. Rovinsky. 3rd ed. M.: Legal lit., 1978. 344 p.
3. Soviet Financial Law: textbook / L.K. Voronova, O.N. Gorbunova, L.A. Davydova and others; ed. by L.K. Voronova, N.I. Khimicheva. M.: Legal lit., 1987. 464 p.
4. Musin I.V. Management of the Formation of the Russian Financial and Credit System Я During the Transition to the Market: extended abstract of dis. ... cand. of law. M., 1998. ? 25 p.
£ 5. Urazova S.A. Features and Significance of the Credit Reform of 1930-1932 // Money
£ and Credit. 2011. No. 4. Р. 58-63.
6. Likholetov Yu.F., Grigoriev I.A. Reforming the Credit System in the USSR During I Industrialization // Economic History. 2019. No. 2(45). Р. 188-194. I 7. Finance of Industry: textbook / ed. by P.N. Zhevtyak. M.: Finance, 1972. 271 p.
8. Matovnikov M. Functioning of the Russian Banking System in Conditions of Macroeconomic Instability. M.: Institute of Economics of the Transition Period, 2000.
1 221 p.
2 9. Musifullina Yu.I. Transformation of the Banking System of Russia (1990-1999) // 'I Bulletin of the Orenburg State University. 2007. No. 8(72). Р. 15-23.
« 10. Currency Law: textbook and practice for universities / G.F. Ruchkina [et al.];
I ed. by G. F. Ruchkina. M.: Yurait, 2022. 232 p.
I 11. The Legal Basis for Ensuring the Financial Stability of Credit Institutions:
'§ a textbook for universities / D.G. Alekseeva, S.V. Pykhtin; ed. by D.G. Alekseev. M.:
I Yurait, 2022. 90 p.
