CC BY
72Н.В. Картамышева, П.Е. Снегирева*
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО
ГОСУДАРСТВА С ДРЕВНИХ ВРЕМЕН И ДО НАШИХ ДНЕЙ
Аннотация. Статья посвящена историко-правовому опыту становления и развития социального государства, начиная с древних времен и до настоящего времени. Авторами исследованы правовые нормы, содержащиеся как в древнейших памятниках права государств Древнего мира, так и в принятых в последующие периоды нормативно-правовых актах, которые сыграли значительную роль в создании моделей социальной защиты, развитии системы социальных услуг, конституционном признании за государством обязанности обеспечивать достойную жизнь. Проанализированы существующие подходы к выделению признаков социального государства, а также определению системы его юридических критериев, основанной на международных стандартах качества жизни и учитывающей исторический опыт становления социального государства.
Ключевые слова: историко-правовой опыт, социальное государство, предпосылки формирования социального государства, Древний мир, Средние века, современность.
Термин «социальное государство» как правовая категория, заложенная в основу государственного строя всех современных демократических государств, имеет сравнительно небольшую историю. Впервые в привычном для нас виде он появляется в статьях 20 и 28 Основного Закона ФРГ1 от 23 мая 1949 г. Однако, было бы неверно говорить, что до этого времени принципы социального государства не находили воплощение в политике различных государств. Сама по себе идея государственной поддержки слабых и незащищенных слоев населения имеет давнюю историю и берет начало еще в древности. Безусловно, представления о социальной политике в ту пору существенно отличались от современных, однако именно они послужили фундаментом, на котором данное государственно-правовое установление базируется и по сей день.
Отдельные положения, связанные с благотворительностью и поддержкой слабых, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации граждан мы можем найти уже в первых законах государств Древнего мира. Так, еще в XVIII веке до н.э. в Древнем Вавилоне были изданы Законы царя Хаммурапи, в которых закреплялся лозунг «Чтобы сильный не угнетал слабого», в соответствии с которым государь строил свою политику: ограничивал долговое рабство, регулировал рост цен, преследовал недобросовестное
* Картамышева Наталья Викторовна, кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Юго-Западного государственного университета, kartamysheva_1@mail. ш;
Снегирева Полина Евгеньевна, Юго-Западный государственный университет, polinasnegireva2906@mail ги
1 Основной закон Федеративной Республики Германия: принят 23.05.1949 (с изм. и доп. от 29.07.2009) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
ЦК^ШрУ/'^^^сошика^.т (дата обращения: 10.03.2019).
136
ростовщичество и т.д. В древнеиндийской Артхашастре (IV век до н.э.) содержалось указание на возможность снижения размера налога в случае неурожая, поддержки стариков, в случае, если их кормилец погиб, исполняя воинский долг1.
Наиболее яркие примеры социальной деятельности государств древности предоставляет исследователю античная история. Государства -полисы обладали правом контролировать вопросы владения их гражданами частной собственностью и периодически вмешивались в их деятельность с целью смягчить социальное неравенство в общество. Одним из известнейших примеров этого служит так называемая «сисахфия» - реформа, проведенная в древнегреческих Афинах Солоном, целью которой была отмена долгового рабства2. В результате реформы были отменены все долги, обеспеченные личностью или земельным наделом должника, а афиняне, попавшие в личную долговую зависимость, были освобождены. Кроме того, правители древнегреческих полисов активно занимались благотворительностью, применяли практику бесплатной раздачи зерна малоимущим гражданам или его продажи по минимальным ценам, которая, помимо социальной цели, нередко использовалась правителями для упрочения собственного авторитета3.
Социальная политика Древнего Рима наглядно отражена в знаменитом лозунге «Хлеба и зрелищ!». Римские императоры заботились не только о пропитании, но и о досуге своих граждан, устраивая масштабные гладиаторские бои и открывая различные общественные заведения: амфитеатры, термы, гимнасии и др.
Интересен в этом отношении опыт Древней Спарты, в которой принципы социального равенства воплощались в довольно оригинальном виде. Легендарным спартанским царем и реформатором Ликургом все земли Лаконики были разделены на равные наделы, поделенные между спартанцами, а также жителями соседних областей. Данные наделы («клеры») закон запрещал отчуждать каким-либо образом или делить на части. Можно сказать, что именно в Древней Спарте социальная функция государства получила наибольшее развитие, поскольку сложившийся в ней общественный строй был наиболее схож с социалистическим. Однако чаще всего социальная помощь в древности носила добровольный характер и осуществлялась скорее обществом, нежели представителями публичной власти. Приведенные выше меры носили бессистемный характер, поэтому говорить о появлении социального государства в этот период было бы преждевременно.
1 См.: Арбузов С.Ю. Социальное государство: предпосылки и этапы формирования // Социальное и пенсионное право. 2017. № 1. С.39.
2 См.: Долженкова Е.В, Емельянов А.С., Картамышева Н.В. и др. История государства и права зарубежных стран (Древний мир и Средние века). Курск, 2018. С. 57.
3 См.: Алебастрова И.А. Социальное государство: белые одежды голого короля или платье для Золушки? // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20. С. 2.
137
Правителям средневековых государств идея социальной поддержки малоимущих и государственного распределения средств также не была чужда. Именно в Средневековой Европе впервые появляются государственные школы и больницы для бедняков, создаются университеты, в которых талантливые студенты могли рассчитывать на поддержку со стороны государства. В основном, эти заведения открывались за счет отдельных профессиональных гильдий и цехов ремесленников, а впоследствии переходили под контроль государства.
В России первые государственные школы и ремесленные училища были созданы при Петре I. В 1718 году было открыто 42 цифирных училища для обучения грамоте, письму и арифметике детей всех сословий, за исключением крепостных крестьян. Также Петром I в 1707 году в Лефортове была открыта первая государственная больница - госпиталь для лечения болящих людей. Для реализации социальных проектов устанавливались целевые налоги, например, в России существовали ямская подать (для оплаты труда ямщиков, обеспечивающих почтовое сообщение), а также мостовщина (для ремонта дорог и мостов)1.
Широко была распространена идея церковной благотворительности, основанной на христианской морали и идее взаимопомощи верующих. В то же время некоторые меры, предпринимаемые государственной властью для борьбы с нищетой, были далеки от идей гуманизма. Так, в средневековой Англии во время правления династии Тюдоров были приняты законы, устанавливающие жестокие наказания для лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. Аналогичные законы действовали и в других странах Западной Европы. Основным способом решения проблемы бедности, по мнению средневековых законодателей, было установление обязанности трудиться, без закрепления каких-либо социальных гарантий для рабочих. Карл Маркс в своем знаменитом труде «Капитал» называл эти законы «кровавым законодательством против экспроприированных»2.
В XVIII в. ситуация несколько изменилась. Основной идеей эпохи Просвещения была творческая реализация человека, освобожденного от государственной опеки, обеспечение свободы личности от государства (которая легла в основу первых конституций). На практике социальная политика государств в этот период становится значительно более гуманной, что проявляется в новых налогах в пользу бедных (музейный, библиотечный налоги), которые шли на содержание приютов для бедняков; активно работали государственные социальные учреждения, больницы и школы, качество услуг которых, хотя и не было высоким, но позволяло обеспечивать минимальный набор условий для жизни малоимущих слоев населения3. Можно сделать вывод, что целью социальной политики европейских
1 См.: Алебастрова И.А. Указ. соч. С. 4.
2 Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. М., 1983. С.859.
3 См.: Алебастрова И.А. Указ. соч. С. 5.
государств эпохи Просвещения было обеспечение физического выживания человека, государство вмешивалось в частную жизнь лишь в случае крайней нужды.
Отдельно стоит сказать о развитии научной и философской мысли относительно роли государства в обеспечении достойного уровня жизни граждан. Философы эпохи Просвещения (Ж.Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, Дж. Локк) в своих трудах неоднократно упоминали идею о необходимости публичной власти заботиться о гражданах, защищать их от произвола, обеспечивать их пропитание1. Однако подлинное развитие данная идея получила лишь в конце XVIII века. В середине XIX века социологом Л. фон Штейном впервые был введен термин «социальное государство», сущность которого он видел в заботе о всех гражданах без исключения исходя из взаимообусловленности состояния всего общества состоянием каждого отдельного человека2. Со временем понятие социального государства получило широкое распространение: идея государственной помощи гражданам, оказавшимся в тяжелой экономической ситуации, начала рассматриваться не как одна из возможностей государственной власти, реализуемая ею по собственному усмотрению, а как одна из ее важнейших функций. Это проявляется и в законодательстве. Так, в Германии в конце XIX века принимается целый пакет социальных законов, устанавливающих обязательное пенсионное, медицинское страхование, страхование от несчастных случаев. Ограничивается детский труд, появляются отдельные гарантии для работников (например, ограничение продолжительности рабочего дня, обязанность работодателей защищать работников от аварий на производстве и т.п.)3.
Следует отметить, что вопрос об обусловленности социального государства правом рассматривался на рубеже XIX-XX вв как представителями западной общественной науки, так и русскими учеными. Так, французский социолог Л. Дюги считал, что идеи социальной солидарности должны получить юридическое оформление в законах о всеобщем образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, охране труда и т.д.4 Русский ученый Б.А. Кистяковский еще в 1909 году ввел в обиход понятие «социалистическое правовое государство» и рассматривал социальное государство как социально-правовое государство5.
1 См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов / сост., пер. и коммент. А.В. Матешук. М., 1999. С. 625; Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. М.: Канон-Пресс-Ц, 1998. С. 176 - 177.
2 См.: Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года. СПб., 1872. С. X-XII.
3 Farman C. World Trends in Social Security Benefits, 1935 - 55. Social Security Bulletin. 1956. № 5, P. 20 - 21.
4 См.: Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства // Право и жизнь. 2001. № 36. С. 183 - 205.
5 Кистяковский Б.А. Государство и личность // Русская философия собственности. XVIII -XX вв. СПб., 1993. С. 250 - 251.
На втором этапе развития мирового конституционализма в межвоенный период значительный вклад в развитие теории социального государства внес английский экономист Дж.М. Кейнса, который доказывал несостоятельность концепции саморегулирующейся экономики и предлагал ряд мер по кредитованию, денежному обращению, повышению уровня спроса, т.е. платежеспособности населения, обеспечению занятости и иных форм социальной защищенности населения1.
В XX веке и теория, и практика реализации принципов социального государства получила бурное развитие, что во многом обусловливалось тяжелой экономической и политической ситуацией, сложившейся на фоне двух мировых войн, революций и других политических событий. Ярким примером построения социального государства в США является «новый курс» президента Ф. Рузвельта, направленный на обеспечение занятости населения и борьбу с безработицей. Главными достижениями социальной политики Ф. Рузвельта стало закрепление в законодательстве таких гарантий для трудящихся, как минимальный размер оплаты труда, ограниченная продолжительность рабочей недели - 40 часов, а также пособие по безработице и государственные пенсии по старости2.
Важной вехой на пути установления в мировой политической практике принципов социального государства является приход в Дании к власти социал-демократической партии в 30-е годы XX столетия и заключение Кансельградского соглашения между правительством и оппозиционной аграрной партией, боровшейся за права сельского населения3. Датское правительство (а впоследствии норвежское и шведское) взяло на себя обязательство оказывать помощь и поддержку бедным, поддерживать граждан, занимающихся сельским хозяйством. Вплоть до сегодняшнего времени скандинавские страны считаются образцом социального государства, обеспечивающего благосостояние всех без исключения граждан и реализующего их права на основе принципов равенства и универсализма.
Все современные Конституции4, принятые во второй половине XX в. и позднее, являются социальными по своей сущности. В них закреплены основные социальные права, соответствующие требованиям международных правовых актов, провозглашена особая роль государства в обеспечении достойной жизни своих граждан. В тоже время, в ранее принятых Конституциях (например, США) соответствующие принципы не нашли отражения, однако они были развиты через соответствующие толкования конституционных положений высшими судами, а также конституционные и обычные законы.
1 См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости процента и денег. М., 1999. С.352.
2 См.: Алебастрова И.А. Указ. соч. С. 8.
3 Einhorn E., Logue J. Welfare States: Scandinavian Politics and Policy in the Global Age. London, 2003, P. 195.
4 См.: Конституции государств Европы: В 3-х т. Т. 2 / под общ. ред. Окуньков Л.А. М., 2001. - 840 с.
Конституция Российской Федерации1, принятая в 1993 году, закрепила статус России как социального государства в первой главе «Основы конституционного строя». Статья 7 Конституции РФ устанавливает, что политика России направлена на обеспечение достойной жизни и благополучия человека, устанавливает важнейшие социальные гарантии: закрепление законом минимального размера оплаты труда, социального и пенсионного обеспечения, гарантии безопасности для работников и т.п. Эти гарантии получили развитие в следующих нормативно-правовых актах: Федеральном законе «О государственной социальной помощи»2, Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»3, Указе Президента РФ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»4 и др.
Анализ историко-правового опыта становления социального государства и теоретико-правовых исследований, посвященных данному институту, позволяет выделить признаки, характерные исключительно для социального государства. К числу его основных признаков относят: нормативное закрепление гарантированного минимального размера оплаты труда, гарантий охрана труда и здоровья людей; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, социально незащищенных граждан; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий и пособий и другие5. В качестве наиболее отличительного признака социального государства часто рассматривают перечень его социальных функций или же одну функцию, подразделяемую на множество отдельных задач, например, функцию социальной защиты населения от существующих рисков6. Главную задачу социального государства, определяющую его подлинно социальную сущность, В.Д. Зорькин видит в решении проблемы создания надлежащих условий для воспроизводства жизни человека как биологического существа и субъекта различных видов общественной жизнедеятельности7.
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Российская газета. 25 декабря 1993 г.
2 Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» // Российская газета. 23 июля 1999 г. № 142.
3 Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. № 52 (Часть I). Ст. 4920.
4 Указ Президента РФ от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» // Российские вести. № 11. май 1992 г.
5 См.: Эсмантович И.И. Построение социального государства в Республике Беларусь // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации: доклады и сообщения V Междунар. конф. Москва, 14 апреля 2005 г. / под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. М., 2005. С. 54.
6 См.: Родионова О.В. Современное социальное государство: типология и проблемы модернизации // Правоведение. 2010. N 3. С. 16.
7 См.: Зорькин В.Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1. С. 50.
141
В.Е. Чиркин предлагает рассматривать следующую систему юридических признаков социального государства: закрепление в конституциях государств социальной функции частной собственности и положений о социальном партнерстве; социально-экономическое равноправие и фактическое выравнивание положения индивидов и различных общностей; нормативное закрепление принципа социальной справедливости, положений о социально ориентированной экономике; нормативное закрепление социальной ответственности, в том числе обязанностей граждан трудиться, служить обществу,
самосовершенствоваться и другое1).
С позиций правотворческой техники и формальных требований представляется обоснованным предложенное Н.В Путило выделение формально-юридических критериев социального государства, понимаемых в наиболее распространенном значении как признаки, на основании которых производится оценка, определение, классификация чего-либо. В данном случае - это конкретно обозначенные в нормативных правовых актах признаки, позволяющие на основе формально-юридического анализа правовых норм и институтов сделать вывод о степени социальной ориентированности государства. К числу таких критериев можно отнести: закрепление принципа социального государства; отражение в конституциях государств перечня социальных прав и особенностей их конституционного статуса; закрепление положения о применения норм международного права в национальной правовой системе; законодательное закрепление обязанностей государства в социальной сфере и механизма их реализации; конституционное закрепление правовых гарантий реализации социальных прав (нормы, устанавливающие общие требования к экономическому устройству государства, налогообложению, процессам перераспределения); нормативно-правовую регламентацию механизма реализации социальных прав; конституционное закрепление особых институтов, характерных для социального государства, принципа правового государства2.
Указанная система критериев основана как на положениях конституций государств, так и норм текущего законодательства, в том числе подзаконного и даже локального уровня.
В завершение отметим, что в отличие от ранее существующих исторических моделей реализации социальной политики, современная, в том числе российская модель, основана на дифференциации социального обеспечения по отношению к трудоспособным и нетрудоспособным гражданам. Если по отношению к первым государство в основном применяет меры стимулирования к труду и дополнительному образованию, то по отношению ко вторым применяются меры поддержки, выражающиеся в
1 См.: Чиркин В.Е. Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. 2008. № 12. С.29-36.
2 См.: Путило Н.В. Юридические критерии социального государства: новые подходы // Журнал российского права. 2016. № 10. С.20.
142
многочисленных компенсациях, позволяющих уравнивать их социальный статус с трудоспособными лицами.
Представляется, что при построении социального государства самой главной целью должен быть поиск разумного баланса между чрезмерной заботой о гражданах, стимулирующей безработицу и пассивность населения, и безразличием при решении социальных вопросов, переносом всей тяжести ответственности на плечи работодателей и общественных организаций. Только в случае создания такого рационального механизма Россия может воплотить в жизнь норму-цель, закрепленную в статье 7 Конституции, и стать подлинно социальным государством.
Библиографический список
1. Алебастрова И.А. Социальное государство: белые одежды голого короля или платье для Золушки? // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20. С. 2 - 12.
2. Арбузов С.Ю. Социальное государство: предпосылки и этапы формирования // Социальное и пенсионное право. 2017. № 1. С.39-44.
3. Долженкова Е.В, Емельянов А.С., Картамышева Н.В., Кузнецова, Ларина О.Г., Плотникова А.В. История государства и права зарубежных стран (Древний мир и Средние века). Курск: ЮЗГУ, 2018. - 274 с.
4. Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства // Право и жизнь. 2001. № 36. С. 183-205.
5. Зорькин В.Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1. С. 46-50.
6. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости процента и денег. М., 1999. - 352 с.
7. Конституции государств Европы: В 3-х т. Т. 2 / под общ. ред. Окуньков Л.А. М.: Норма, 2001. - 840 с.
8. Кистяковский Б.А. Государство и личность // Русская философия собственности. XVIII- XX. СПб.: Слово. 1993. С.250-265.
9. Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. М.: Политиздат, 1983. 3883 с.
10. Монтескье Ш.Л. О духе законов / сост., пер. и коммент. А.В. Матешук. М.: Мысль, 1999. - 674 с.
11. Путило Н.В. Юридические критерии социального государства: новые подходы // Журнал российского права. 2016. № 10. С. 15 - 25.
12. Родионова О.В. Современное социальное государство: типология и проблемы модернизации // Правоведение. 2010. № 3. С. 15 - 26.
13. Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. М.: Канон-Пресс-Ц, Кучково поле, 1998. -416 с.
14. Чиркин В.Е. Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. 2008. № 12. С.24 - 37.
15. Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года. СПб.: тип. А.М. Котомица, 1872. - [4], IV, CXXVI, 305 с.
16. Farman C. World Trends in Social Security Benefits, 1935 - 55. Social Security Bulletin. 1956. N 5, P. 20 - 24.
17. Einhorn E., Logue J. Welfare States: Scandinavian Politics and Policy in the Global Age. London, 2003. - 195 р.
